2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяМенеджмент и маркетинг — Аттестация государственного (муниципального) служащего



Аттестация государственного (муниципального) служащего


2.9. При рассмотрении аттестации, как субъективной обязанности государственного служащего, представляется, что она в этом аспекте нечетко сформулирована в законодательстве и вытекает из сопоставления отдельных норм. Так, в Федеральном законе от 31 июля 1995 г. предусмотрена в качестве основный обязанности – «обязанность поддерживать уровень квалификации, достаточный для исполнения своих обязанностей» (п. 7 ст. 10). Я думаю, что аттестация является одной из форм проверки выполнения указанной обязанности. К сожалению, редакция ст.24 ФЗ №119 «Аттестация государственного служащего» не позволяет рассматривать аттестацию как субъективную обязанность. Государственный служащий в данной норме – не активный участник аттестации, а объект соответствующей проверки. Тот же подход предусмотрен и в Положении (п.2): «Аттестации подлежат федеральные государственные служащие» (подчеркнуто автором – С.И.). Понятие «подлежать» означает «подвергаться чему-нибудь(о распространении на кого – что-нибудь чего-нибудь обязательного, принудительного)» [1].Однако, далее в Положении предусмотрено, что «Кадровая служба государственного органа не менее чем за неделю до начала аттестации должна ознакомить каждого федерального государственного служащего с представленным отзывом о его служебной деятельности. При этом аттестуемый федеральный государственный служащий вправе представить в аттестационную комиссию дополнительные сведения о служебной деятельности за предшествующий период, а также заявление о своем несогласии с представленным отзывом его служебной деятельности (абз.4 п.6); «Аттестация проводится в присутствии аттестуемого государственного служащего». (абз.1 п.8), «Аттестационная комиссия … заслушивает сообщения федерального государственного служащего…» (абз.3 п.8), «Государственный служащий вправе обратиться в соответствующие государственные органы или в суд для разрешения споров, связанных с государственной службой, в том числе по вопросам проведения квалификационных экзаменов и аттестаций, их результатов, содержания выданных характеристик…» (ч.2 ст.9 ФЗ №119) ( подчеркнуто автором _ С.И.). Учитывая сказанное, предлагаю предусмотреть в Положении (п.7), соответствующем будущем федеральном законе об аттестации вместо «Аттестации подлежат… государственный служащий (далее по тексту)» - « Аттестацию проходят[2] (далее по тексту)» (подчеркнуто автором – С.И.).

Согласно Положению, как уже отмечалось ранее, в случае неявки государственного служащего на заседание аттестационной комиссии без уважительных причин комиссия может провести аттестацию в его отсутствие (п.8) Я думаю, что эта норма может привести на практике к спору. Во-первых, комиссия в ходе проведения аттестации, представляется, не может оценивать причины отсутствия государственного служащего: являются ли они уважительными или нет, это может быть выяснено в последствии, в ходе служебного расследования. Во-вторых, в случае признания государственного служащего несоответствующим должности и последующего увольнения, проведение аттестации в отсутствие государственного служащего может послужить аргументом в пользу работника в случае рассмотрения спора в соответствующем государственном органе или в суде (ч.2 ст.9 ФЗ №119). В указанном ранее случае целесообразно, на мой взгляд, привлекать государственного служащего к дисциплинарной ответственности (ст.14 ФЗ №119).

2.10. Если мы рассматриваем аттестацию государственного служащего как государственную проверку его деловой квалификации и как одну из форм государственного контроля, то насколько она эффективна с точки зрения защиты государственных интересов, если в случае обнаружившегося несоответствия работника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации руководитель государственного органа вправе уволить (а не обязан) государственного служащего (ч. 2 п. 15 Положения), по основанию, предусмотренному п.п. «б» п.3 ст.81 ТК РФ.

На мой взгляд, при соблюдении гарантий, закрепленных ТК РФ (ч.2,3 ст.81 ,ст.82), Положением (ч. 1 п. 15), учитывая публичный характер государственной службы, ее бюджетное финансирование, увольнение должно быть обязанностью, а не правом руководителя государственного органа (в отличие от других работодателей), и он должен нести дисциплинарную ответственность (вплоть до увольнения по п. 10 ст. 81 ТК РФ) за неисполнение этой обязанности. Для этого необходимо внести соответствующее дополнение в Федеральный закон от 31 июля 1995 г. (п. 2 ст. 25).

2.11. Далее хотелось бы остановиться на острой проблеме сочетания прав государственных служащих (как работников) и прав государства в лице государственных органов (как работодателя), которая существует в теории и практике современного трудового права России: с одной стороны, должна быть защита работников, с другой стороны, государственного органа (работодателя) для обеспечения исполнения его полномочий. Как указывалось ранее, руководитель государственного органа вправе был уволить государственного служащего (п. 2 ст. 33 КЗоТ РФ). Однако, расторжение трудового договора (контракта) с государственным служащим – членом профсоюза по данному основанию ранее было возможно только с предварительного согласия соответствующего выборного профсоюзного органа (ч. 1 ст. 35 КЗоТ РФ, п. 4 ст. 12 Федерального закона «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности»[3] (далее – ФЗ от 12 января 1996 г.). Это была существенная гарантия для работников, не соблюдение которой в случае спора могло повлечь восстановление государственного служащего в прежней должности в связи с нарушением порядка увольнения (ст. 213 КЗоТ РФ). Работодатель, государственный орган, получив отказ соответствующего профсоюзного органа на увольнение работника, был лишен права перенести рассмотрение вопроса в суд. Эта проблема касалась не только увольнения государственного служащего по данному основанию, но и по другим основаниям, перечисленным ранее КЗоТ РФ (ст. 35 ч. 1).

ТК РФ решает, отчасти, указанную ранее проблему. Согласно ТК РФ одной из основных задач трудового законодательства является «…создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства…» (ч.2 ст.1); увольнение работников, являющихся членами профсоюза, в случаях: сокращения численности или штата работников организации (п.2 ст.81 ТК РФ), несоответствия работника занимаемой должности или выполняемой работе вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации (п.п. «б» п.3 ст.81ТК РФ), неоднократного неисполнения работником без уважительных причин трудовых обязанностей, если он имеет дисциплинарное взыскание (п.5 ст.81 ТК РФ) производится с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного органа данной организации в соответствии со статьей 373 настоящего Кодекса (ч.2 ст.82). (подчеркнуто автором – С.И.). Соответствующая процедура порядка учета указанного мнения позволяет учитывать и интересы работодателя, и работника ( его представителя – выборного профсоюзного органа), и государства в лице государственной инспекции труда, при этом не лишает работника или представляющего его интересы выборного профсоюзного органа права обжаловать увольнение непосредственно в суд, а работодателя – обжаловать в суд предписание государственной инспекции труда (ч.4 ст.373 ТК РФ).

Проблема защиты права государственного органа, как работодателя, возникает и при соответствующем увольнении следующей категории государственных служащих. Ранее, КЗоТ РФ предусматривал: «Увольнение беременных женщин, имеющих детей в возрасте до трех лет, работников, имеющих детей – инвалидов и инвалидов с детства до достижения ими возраста восемнадцати лет, одинокой матери или одинокого отца, имеющих ребенка в возрасте до четырнадцати лет, по инициативе работодателя не допускается, кроме случаев ликвидации организации, когда допускается увольнение с обязательным трудоустройством…» (ч.2 ст.170). В настоящее время ТК РФ уже по другому формулирует соответствующую гарантию: «Расторжение трудового договора по инициативе работодателя с беременными женщинами не допускается, за исключением случаев ликвидации организаций. (ч. 1 ст.261)… Расторжение трудового договора с женщинами, имеющими детей в возрасте до трех лет, одиноким матерям, воспитывающим ребенка в возрасте до четырнадцати лет (ребенка-инвалида до восемнадцати лет), другими лицами, воспитывающими указанных детей без матери (новый термин, которого ранее не было в КЗоТ РФ – разрядка автора – С.И.) по инициативе работодателя не допускается (за исключением увольнения по пункту 1, подпункту «а» пункта 3, пунктам 5-8, 10 и 11 статьи 81 настоящего Кодекса) (ч.2 ст.261). Однако, в отношении указанных лиц ранее действующий запрет их увольнения в связи с обнаружившимся несоответствием работника занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации (ч.2 ст.170, п.2 ст.33 КЗоТ РФ) продолжает действовать и в настоящее время (ст.261 п.п. «б» п.3 ст.81 ТК РФ).

Согласно Положению об аттестации: «Аттестации не подлежат федеральные государственные служащие: …беременные женщины; находящиеся в отпуске по уходу за ребенком. Аттестация указанных федеральных государственных служащих проводится не ранее чем через год после выхода из отпуска …» (п.7). Учитывая особое состояние данных государственных служащих, его временный характер, предпосылка для реализации соответствующей гарантии устанавливается еще на стадии проведения аттестации.

Что же касается других случаев, представляется, что вряд ли указанную ранее гарантию можно признать целесообразной. «Иные случаи» не предусмотрены Положением об аттестации (п.7), т.е. соответствующие государственные служащие должны проходить аттестацию на общих основаниях. Однако, если они будут признаны несоответствующими занимаемой государственной должности (п.12 Положения), при их отказе от повышения квалификации, переподготовки или перевода на другую государственную должность руководитель государственного органа согласно ТК РФ (ч.2 ст.261) лишается права принять решение об увольнении данного федерального государственного служащего, предусмотренного Положением (ч.2 п.15). В данном случае, вряд ли, я думаю, можно говорить о реализации указанной ранее задачи ТК РФ (ст.1), принципа «профессионализма и компетентности государственных служащих» (п.8 ст.5 ФЗ №119); о требовании Конституции РФ: «Осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч.3 ст.3)»

Безусловно, указанные лица требуют дополнительной защиты на уровне закона. Я думаю, предложенный же способ их защиты, прежде всего, приведет к принуждению данных работников (со стороны работодателя – государственного органа) к расторжению трудового договора по их инициативе (ст.80 ТК РФ), т.е. без соответствующих льгот и гарантий, предусмотренных Положением (п.15).

Представляется, что более эффективным способом защиты было бы предусмотреть в ТК РФ (ч.2 ст.82), что увольнение указанных работников ( я думаю, если они отказываются от гарантий, предусмотренных Положением, их нужно увольнять), в частности по основанию, предусмотренному п.п. «б» ст.81 ТК РФ (недостаточная квалификация, подтвержденная результатами аттестации) производится с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного органа данной организации (подчеркнуто автором – С.И.) независимо от того являются ли они членами профсоюза или нет. В данном случае профессиональный союз реализовал бы свое «…право на осуществление контроля за соблюдением работодателями и их представителями трудового законодательства, а иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права (ч.1 ст.370).

Исследуемая проблема касается и увольнения по указанному ранее основанию руководителей (их заместителей) выборных профсоюзных коллективных органов организации, ее структурных подразделений (не ниже цеховых и приравненных к ним), не освобожденных от основной работы, поскольку оно (как и другие основания, предусмотренные п.2,5 ст.81 ТК РФ) допускается помимо общего порядка увольнения только с предварительного согласия соответствующего вышестоящего выборного профсоюзного органа. (ч.1 ст.374 ТК РФ) (подчеркнуто автором – С.И.). Согласно ТК РФ (ст.376) указанная выше гарантия сохраняется за соответствующими лицами в течение двух лет и после окончания срока их полномочий. И только «при отсутствии вышестоящего выборного профсоюзного органа увольнение указанных работников производится с соблюдением порядка, установленного статьей 373 настоящего Кодекса» (ч.2 ст.374 ТК РФ), т.е. с учетом мотивированного мнения выборного профсоюзного органа (подчеркнуто автором – С.И.).

Учитывая специфику выполняемых полномочий указанных ранее лиц, не освобожденных от основной работы ( государственной службы), законодатель устанавливает дополнительные гарантии, и это понятно. Однако, государственный орган лишается права защиты в случае «злоупотребления» правами со стороны профсоюзных органов. На мой взгляд, вряд ли можно говорить в данном случае о балансе соответствующих интересов, о создании условий для развития профсоюзного движения государственных органах. Думаю, и в данном случае более целесообразной могла быть гарантия: «с учетом мотивированного мнения вышестоящего выборного профсоюзного органа…», что вполне, на мой взгляд, сочетается с содержимым ч.2 ст.374 ТК РФ.

2.12. Государственный служащий в случае признания его несоответствующим замещаемой государственной должности направляется на повышение квалификации или переподготовку либо, с его согласия, переводится на другую государственную должность, и только при отказе государственного служащего от этих гарантий он может быть уволен в соответствии с трудовым законодательством (п. 15 Положения; ч. 2 ст. 21, 22 Областного закона).

Соответствующие решения принимаются руководителем государственного органа не позднее чем через два месяца со дня аттестации (п. 16 Положения; ч. 3 ст. 21 Областного закона).

В связи с изложенным возникает несколько проблем.

Во-первых, нечетко решен вопрос: нужно ли согласие государственного служащего при направлении его на повышение квалификации или переподготовку. В данной норме согласие требуется только при переводе государственного служащего на другую государственную должность. И только далее предусматривается, что при отказе государственного служащего от повышения квалификации, переподготовки (т.е. подразумевается его согласие) или перевода на другую государственную должность руководитель вправе принять решение об увольнении (ч. 2 ст. 15 Положения; ч. 1 ст. 22 Областного закона). Необходимо привести в соответствие вышеназванные нормы, учитывая, что по своей правовой природе повышение квалификации, переподготовка в данном случае - это гарантия государственного служащего (п’п 5 п. 1 ст. 15 Федерального закона от 31 июля 1995 г.), которая может быть реализована только с его согласия.

Во-вторых, исходя из анализа данных норм, не позднее чем через два месяца со дня аттестации решение должно быть принято не просто о повышении квалификации, переподготовке в будущем, а о соответствующем направлении: т.е. должна быть определена конкретная форма дополнительного профессионального образования, соответствующее образовательное учреждение, срок, выделены соответствующие суммы и т.п. На мой взгляд, это ставит в затруднительное положение руководителя государственного органа.

Действующими в настоящее время подзаконными актами предусмотрено, что профессиональная переподготовка и повышение квалификации осуществляется на основе государственного заказа за счет средств соответствующего бюджета (п. 1, 4 Указа Президента РФ № 103 от 7 февраля 1995 г. «О государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих» в ред. Указов Президента РФ от 9 августа 1995 г. № 834, от 17 сентября 1998 г. № 111), который имеет свой порядок формирования, размещения и исполнения, предусмотренный соответствующими нормативным правовым актом (например, в отношении федеральных государственных служащих – это Положение о государственном заказе на переподготовку и повышение квалификации государственных служащих федеральных органов исполнительной власти, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1462 – далее Положение).

Учитывая сказанное, поскольку законодательством не установлен особый порядок направления государственного служащего на переподготовку (повышение квалификации) в случае признания его не соответствующим замещаемой должности, действует порядок, установленный указанными нормативными правовыми актами.

На мой взгляд, более правильным должно быть соответствующее решение руководителя государственного органа не о направлении государственного служащего с его согласия на переподготовку (повышение квалификации), а о включении его в заявку государственного органа на бюджетное финансирование в вышеназванных целях на будущий календарный год (п. 2 Положения). Но это отодвигает срок увольнения по несоответствию.

2.13. Следующей гарантией для государственного служащего, как указывалось ранее, является перевод на другую государственную должность с его согласия, и она является дополнительной по сравнению с общими нормами трудового законодательства.

Во-первых, в отличие от общей нормы ТК РФ (ч.2 ст. 81), государственному служащему как работнику должна быть предложена не просто другая работа, а другая государственная должность. Причем не уточняется, сколько раз должна действовать данная гарантия, т.е. она бесконечна; и в силу этого, если работник будет согласен на перевод на другую государственную должность, руководитель государственного органа обязан такого служащего перевести. В данном случае «блокируется» право руководителя уволить работника в связи с обнаружившимся несоответствием занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации, подтвержденной результатами аттестации - п. п. «б» п. 3 ст. 81 ТК РФ.

На мой взгляд, федеральный законодатель мог бы использовать в данном случае опыт зарубежных стран. Так, в США после проведения аттестации государственный служащий также может быть уволен либо переведен на другую должность. Однако такой перевод запрещен, если в течение пяти лет деятельность служащего дважды оценивалась неудовлетворительно. Эта проблема касается и реализации гарантии перевода государственного служащего на другую государственную должность при неудовлетворительном результате испытания, предусмотренной Федеральным законом от 31 июля 1995 г. (п. 4 ст. 231).

Во-вторых, законодатель не уточняет, что перевод должен быть осуществлен на другую государственную должность в данном государственном органе: значит, рассматриваемая гарантия предполагает трудоустройство (при необходимости) и в другом государственном органе. Возникает проблема реализации данной нормы. Должна быть база данных о возможности перевода государственного служащего в другой государственный орган (службы занятости таких данных не имеют), причем не только в рамках субъекта РФ, но и всей Российской Федерации. Должен быть и соответствующий орган, занимающийся трудоустройством государственных служащих (может быть, единый кадровый центр в рамках РФ).

В случае спора государственный орган может столкнуться с проблемой восстановления государственного служащего в должности в связи с нарушением порядка увольнения (ст.394 ТК РФ).



[1] С.И.Ожегов. Словарь русского языка /Под ред. Н.Ю.Шведовой М.: Русский язык. 1984. С.463.

[2] Там же С.530.

[3] ФЗ от 8 декабря 1995 г. в ред. 12 января 1996 г. № 10 – ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 148.; п. 16 Постановления Пленума Верховного Суда от 22 декабря 1992 г. // БВС РФ. 1993. № 3. 1997. № 1, 1998. № 3.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Как осуществить стратегию
Делегирование в системе управленческих действий
Мероприятия по выведению предприятия из кризиса
Застарелые болезни управления - препятствие на пути реформ
Цели и задачи менеджмента банковских услуг
Вернуться к списку публикаций