2013-12-14 23:14:07
ГлавнаяМеждународное (частное) право — Правовой статус воздушного пространства, находящегося под суверенитетом государств



Правовой статус воздушного пространства, находящегося под суверенитетом государств


Специальные режимы использования суверенного воздушного пространства в соответствии с международными договорами и обычаями

Воздушное пространство над международными проливами и каналами

В данном случае, несколько не традиционно [1], мы рассматриваем тему настоящего параграфа в рамках государственной территории по той причине, что практически все международные проливы и каналы являются частью территории конкретных государств с особым, международным режимом.

Только с этой оговоркой следует воспринимать устоявшуюся концептуальную формулу: «Неотъемлемой частью свободы открытого моря является свобода судоходства через международные проливы и свобода пролетов воздушных судов в воздушном пространстве над ними». Но означает ли «свобода пролета воздушных судов» особый правовой статус собственно воздушного пространства над такими проливами? (и его вод).

Характерно, что международное (морское) право не дает ответа на этот вопрос. Формально получается, что мы имеем дело с ограничением суверенитета припроливных государств в отношении свободы судоходства и пролета, но во всех остальных отношениях такие государства могут исходить из своего полного и исключительного суверенитета в зоне проливов, который не просто презюмируется, но и провозглашается в конституциях припроливных государств, как у всякого независимого государства.

При выработке проекта Конвенции 1982 г. было подсчитано, что введение абсолютного правила о допустимости предельной ширины территориальных вод до 12 морских миль приведет к закрытию более 120 международных проливов шириной менее 24 морских миль, поскольку они будут полностью перекрыты территориальным морем. Для авиации это наиболее уязвимо, поскольку правовой статус воздушного пространства над территориальным морем не разделяет правовой статус самого территориального мора, не предполагая права мирного пролета воздушных судов над ним (в отличие от права мирного прохода морских судов на поверхности вод) [2]. Кроме прочего, это грозило закрытию для пролета таких известных проливов как Гибралтарский, Баб-эль-Мандебский, Ормузский, Малаккский и т.д. Поэтому даже не столько интересы международного судоходства (для морских судов в любом случае сохранялось право мирного прохода), сколько пролетов воздушных судов предопределили появление специального режима для права транзита (прохода и пролета) через такие проливы. В данном случае, на наш взгляд, можно говорить не просто о режиме, а о специальном статусе пространства зоны международных проливов, включая их воздушное пространство (воздушное пространство над водами международных проливов).

Международные проливы (каналы) обычно подразделяют на две категории: а) являющиеся основными мировыми водными путями, и б) ведущие в замкнутые моря.

Для международной аэронавигации важное значение имеют следующие проливы: Баб-эль-Мандебский, Балтийские (Большой Бельт, Малый Бельт, Зунд, Каттегат, Скагеррак), Гибралтарский, Ла-Манш, Па-де-Кале, Малаккский, Магелланов, Мессинский, Отранто, Сингапурский, Черноморские (Босфор, Дарданеллы, Мраморное море). Важнейшими среди международных каналов являются Суэцкий и Панамский.

Международно-правовое регулирование прохода и пролета через международные проливы (каналы) из одной части открытого моря в другую часть открытого моря (транзитный проход и транзитный пролет) издавна было связано с острыми политико-правовыми проблемами, толкуемыми иногда как относящиеся к ограничению суверенитета припроливных государств. Суть их сводилась к тому, как заставить или убедить припроливное государство, чтобы оно согласилось на регулирование указанного прохода и пролета по международному договору универсального характера.

Сегодня это, прежде всего, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (далее - Конвенция 1982 г.), содержащая специальную Часть III «Проливы, используемые для международного судоходства». Под действие Конвенции 1982 года не подпадают проливы (Балтийские, Магелланов, Черноморские), транзитный режим прохода и пролета через которые был урегулирован до заключения Конвенции 1982 года (т.е. отсутствует необходимость в дополнительном регулировании) [3].

Для России особое значение в этом смысле имеет режим транзитных пролетов через Балтийские проливы и Черноморские проливы.

На примере Балтийских проливов хорошо прослеживается уникальное (для проливов) обычно-правовое происхождение права транзитного пролета, выводимое из сложившегося права транзитного прохода. Поскольку режим Балтийских проливов был установлен Копенгагенским трактатом 1858 года «Об отмене пошлин, доселе взимаемых с купеческих судов и грузов при проходе их чрез проливы Зунда и обоих Бельтов», в то время ни о каких пролетах через проливы речи не могло идти. Поэтому Трактат непосредственно установил свободу только судоходства.

Но шло время. В международном морском праве свободу открытого моря стали трактовать не только как свободу плавания морских судов, но и как свободу полетов над открытым морем. А поскольку право свободного транзитного прохода через проливы приобрело качество составного элемента свободы открытого моря, то и свобода транзитного пролета через проливы на обычно-правовой основе внедрилась в международное морское право.

Важнее констатации этого факта известными учеными [4] признание указанного обычая в законодательстве Дании и Швеции.

Правовой режим Черноморских проливов (Босфор, Дарданеллы и Мраморное море) определен Конвенцией о режиме проливов, подписанной в Монтрё в 1936 г. Согласно ст. 23 Конвенции Монтрё 1936 г. «для обеспечения прохода гражданских воздушных судов между Средиземным морем и Черным морем Турецкое правительство будет указывать вне запретных зон проливов воздушные маршруты, предназначенные для этого прохода; гражданские воздушные суда могут использовать эти пути, делая Турецкому правительству для эпизодических воздушных рейсов предуведомление за три дня, а для регулярных воздушных рейсов — общее уведомление о датах прохода... «. В данной статье речь идет именно об уведомлении, т.е. Турция не может отказать какому-либо государству в праве свободного пролета его гражданских воздушных судов над этими проливами.

МИД Турции издал позднее (с большим опозданием) Циркуляр от 21 февраля 1957 г., определивший порядок и условия подачи указанных уведомлений. Суть Циркуляра: для выполнения регулярных международных рейсов необходимо направлять отделу гражданской авиации Министерства сообщений все просьбы, касающиеся изменений, вносимых в дополнения к двусторонним соглашениям о воздушном сообщении; если просьбы исходят от государства, которое хотя и является членом ИКАО, но не заключило соглашения о воздушном сообщении с Турцией, то оно также должно направляться уведомление отделу гражданской авиации министерства сообщений; просьбы о действиях авиации государств, не являющихся членами ИКАО, должны направляться непосредственно министерству иностранных дел; просьбы для иностранных военных самолетов, осуществляющих регулярные рейсы, должны быть адресованы командованию военно-воздушных сил министерства национальной обороны; просьбы о выполнении нерегулярных воздушных полетов государствами — членами ИКАО направляются в служебные часы отделу гражданской авиации министерства сообщений, государствами — не членами ИКАО в министерство иностранных дел; подобные просьбы должны подаваться властям для обычных случаев за пять дней до вылета из последнего аэропорта с назначением в Турцию, а для срочных и исключительных случаев — за 48 часов. В ответах на те или иные просьбы указываются международные воздушные трассы, предназначенные для пролета гражданских воздушных судов, как это предусмотрено ст. 23 Конвенции Монтрё.

Что касается Конвенции 1982 года, то, как мы отмечали выше, она не применяется также к проливам, срединная часть которых не перекрывается территориальными водами и действует режим открытого моря в отношении свободы судоходства и полетов [5].

«По определению» под действие Части III Конвенции 1982 года не подпадают проливы, ведущие из открытого моря, включая исключительную экономическую зону, в территориальное море. В них действует право мирного прохода для морских судов [6]. Но характерно, что в воздушном пространстве, расположенном над территориальным морем этого пролива, право мирного прохода не распространяется. Это дает нам основания полагать, что государства вообще не склонны вводить режим «мирного пролета» в воздушном пространстве над территориальными водами по аналогии с режимом мирного прохода через собственно территориальные воды. Т.е. теория «вертикального единства» в данном случае не действует.

Положения Части III Конвенции 1982 г. применяются только «к проливам, используемым для международного судоходства между одной частью открытого моря или исключительной экономической зоны и другой частью открытого моря или исключительной экономической зоны» [7]. Здесь все суда и летательные аппараты пользуются правом транзитного прохода, под которым понимается «осуществление... свободы судоходства и полета единственно с целью непрерывного и быстрого транзита через пролив...» [8]. Это еще один факт, когда воздушный суверенитет государства ограничивается международным правом (аналогично первой «свободе воздуха» и ст. 5 Чикагской конвенции 1944 года).

Транзитный пролет через указанные проливы по ряду существенных элементов идентичен транзитному проходу. Это: общая пространственная сфера действия; недопустимость совершения ряда действий, в открытом море прямо не запрещенных - обязанность без промедления следовать через пролив, воздерживаясь от угрозы силой или применения силы против суверенитета, территориальной целостности или политической независимости припроливных государств; обязанность воздерживаться от любой деятельности, кроме той, которая свойственна их обычному порядку непрерывного и быстрого транзита, за исключением случаев, когда такая деятельность вызвана обстоятельствами непреодолимой силы или бедствием.

Специальные условия, которые обязаны выполнять летательные аппараты при транзитном пролете, следующие: соблюдать правила полетов, установленные ИКАО, поскольку они относятся к гражданской авиации; осуществлять постоянный контроль радиочастот, выделенных компетентным органом по контролю за воздушным движением, назначенным в международном порядке, или соответствующих международных частот, выделенных для передачи сигналов бедствия.

Государственные летательные аппараты обязаны при таком пролете «обычно соблюдать такие меры безопасности и постоянно действовать с должным учетом безопасности полетов» [9] - формула довольно неопределенная, допускающая, чтобы государственные воздушные суда совершали транзитный пролет по собственным правилам.

Возможно, настало время, когда государства должны поступиться «святая святых» - нераспространением на их государственные воздушные суда общих правил полетов хотя бы для начала в международных проливах, перекрываемых территориальными водами государств. В интересах безопасности полетов (пролетов) и борьбы с международным терроризмом, недопущения угрозы безопасности припроливных государств действие общих правил в данном случае оправданно.

Сказанное должно трактоваться в контексте ст. 34 Конвенции 1982 года, согласно которой режим прохода (пролета) через указанные проливы «не затрагивает в других отношениях ни правового статуса вод, образующих такие проливы, ни осуществления государствами, граничащими с проливами, их суверенитета или юрисдикции над такими водами, воздушным пространством над ними, их дном и недрами».

Иными словами, подтверждается общий суверенитет припроливных государств в отношении территории проливов (в том числе воздушного пространства), но с определенными ограничениями по международному праву, позволяющими в данном случае оперировать термином «государственная территория общего пользования» [10].

Вопрос о пролете воздушных судов через указанные проливы оказался наиболее болезненным во время Третьей Конференции ООН по морскому праву. Делегации Испании, Марокко, Греции и ряда других стран выдвигали логически безупречные аргументы следующего порядка: совершающее транзитный пролет воздушное судно (преимущественно - военное), может осуществлять деятельность, создающую угрозу обороне или безопасности припроливного государства; в проекте Конвенции не уточняется, какие именно действия запрещается совершать летательному аппарату при транзитном пролете; не предусмотрены конкретные законы и правила, которые припроливные государства могли бы применять к транзитному пролету и т.п. [11].

Делегация Испании вообще твердо заявила, что суверенитет прибрежного государства распространяется на проливы, которые составляют часть территориального моря, независимо от того, используются ли они для международного судоходства или нет [12].

Делегация Нигерии, комментируя документы Конференции A/CONF.62/C.2/L.3 и A/CONF.62/C.2/L.II, настаивала на том, что все государства должны пользоваться «правом транзитного прохода» или «свободой судоходства» через все проливы, только находящиеся за пределами территориальных зон прибрежных государств (следовательно, через проливы, находящиеся в пределах исключительный - экономических зон или открытого моря) и полагала, что в силу пункта 6 статьи 14 Конвенции о территориальном море и прилежащей зоне 1958 года, необходимо полностью снять ссылку на свободу пролета над такими проливами.

То, что абсолютное большинство участников Конференции отвергли эти и многие другие подобные предложения, показывает убежденность мирового сообщества в том, что зоны международных проливов не подпадают под действие полного и исключительного суверенитета припроливных государств, хотя и находятся в пределах их территории.

С очевидностью, мы имеем в данном случае дело с территориями sui generis, квалифицируемых как государственная территория международного (общего) пользования.

При всем этом следует иметь в виду, что здесь в одном и том же пространстве происходит и указанный транзитный проход (пролет) и обычный «...проход через пролив для целей входа, выхода или возвращения из государства, граничащего с проливом, при соблюдении условий входа в такое государство». Эта ситуация учтена в п. 2 ст. 38 Конвенции 1982 г., которая по сути предполагает, что регулирование прохода морских судов для целей входа, выхода или возвращения из припроливного государства относится к внутренней компетенции такого государства.

Здесь не должно вводить в заблуждение использование в статье 38 только термина «проход», который формально применим только к морским судам. Текст п. 1 статьи 38 с очевидностью свидетельствует в пользу комплексного значения указанного термина как относящегося и к пролету: «В проливах, указанных в статье 37, все суда и летательные аппараты пользуются правом транзитного прохода...». Другое дело, что авторам Конвенции 1982 года не удалось сохранить терминологическую чистоту по всему тексту Части III, поскольку в ней, в других статьях и пунктах, используется и термин «транзитный пролет», например, в пункте 3 а) Статьи 39. С очевидностью в Части III термин «транзитный проход» носит как общий (применяемый и к судам и к летательным аппаратам), так и специальный характер. В последнем случае разделение указанного термина на «транзитный проход» в узком значении и «транзитный пролет» объясняется необходимостью выделения правил, применяемых только либо к морским судам, либо к летательным аппаратам. В этом отношении термин «проход» каждый раз требует вдумчивого анализа.

И когда в ст. 44 говорится, что «Не должно быть никакого приостановления мирного прохода», это однозначно следует понимать как распространяющееся и на транзитный пролет.

В то же время в отношении транзитного пролета п.3 статьи 39 устанавливает специальные требования к летательным аппаратам, которые:

«а) соблюдают Правила полетов, установленные Международной организацией гражданской авиации, поскольку они относятся к гражданской авиации; государственные летательные аппараты будут обычно соблюдать такие меры безопасности и постоянно действовать с учетом безопасности полетов;

b) постоянно контролируют радиочастоты, выделенные компетентным органом по контролю за воздушным движением, назначенным в международном порядке, или соответствующие международные частоты, выделенные для передачи сигналов бедствия».

Таким образом, правовой статус воздушного пространства над международными поливами, хотя и предполагает пользованием им на общих основаниях, без права припроливного государства приостанавливать транзитный пролет, но при этом должны соблюдаться установленные Конвенцией 1982 г. правила, на основании которых припроливные государства устанавливают собственные правила согласно статьям 41 и 42 Конвенции 1982 г.

Следует отметить, что в отношении транзитного прохода (в узком значении применительно к морским судам) указанные статьи содержат довольно подробные указания на то, какие именно законы и правила могут принимать припроливные государства. И после перечисления таких правил, в п. 5 статьи 42 следует не оправданная норма общего порядка, предусматривающая следующее: «Когда судно или летательный аппарат, обладающие суверенным иммунитетом, действуют таким образом, что это противоречит таким законам и правилам или другим положениям настоящей Части, государство флага судна или государство регистрации летательного аппарата несет международную ответственность за любой ущерб или убытки, причиненные государствам, граничащим с проливом».

Здесь, во-первых, «суверенный иммунитет» соотносится только со статусом государственного воздушного судна. И только предположить можно, что во всех остальных случаях государство регистрации воздушного судна не будет иметь никакого отношения к возмещению вреда, причиненного воздушным судном его регистрации.

Во-вторых, в отличие от условий транзитного прохода, предусмотренных конкретно к морским судам, в отношении летательных аппаратов они не установлены. Конвенция 1982 г. содержит в этом плане очевидные пробелы, сказывающиеся в неопределенности правового статуса воздушного пространства над международными проливами.

Поскольку, как упоминалось, Конвенция 1982 г. исходит из сохранения припроливным государством своего суверенитета, кроме прочего, в воздушном пространстве над водами пролива, следует предположить, что припроливное государство в отдельных случаях (война, чрезвычайное положение) может принять адекватные меры против воздушных судов, намеревающихся совершить или совершающих транзитный пролет, для обеспечения своей безопасности.

Легко предположить, что это могут быть за меры. Но в любом случае они не должны выходить за рамки необходимой обороны (самообороны).

Многие из этих вопросов, но только касающихся плавания судов, значительно ранее были предметом острого обсуждения при заключении Конвенции относительно обеспечения свободного плавания по Суэцкому каналу от 29 октября 1888 года (ей предшествовала Конвенция от 18 марта 1863 года), которую подписали Австро-Венгрия, Соединенное королевство Великобритании и Ирландии, Германия, Нидерланды и Люксембург, Испания, Италия, Россия, Турция, Франция [13]. Позднее к конвенции присоединились другие страны, в частности, Греция, Дания, Норвегия, Китай, Португалия, Швеция, Япония.

Но различие в процедуре принятия данной Конвенции и Конвенции 1982 года было коренным, поскольку первая была навязана правительству Египта, вторая же явилась результатом девятилетнего обсуждения в условиях максимально возможного демократизма. Поэтому можно считать, что воля, выраженная в Конвенции, - это воля практически всего мирового сообщества [14].

Прямого упоминания о статусе воздушного пространства над Суэцким каналом или использования воздушных судов в таком пространстве в Конвенции 1888 года не содержится по объективным причинам отсутствия аэронавигации в то время. Но в контексте Конвенции 1982 года следует полагать, что неотъемлемой частью свободы открытого моря является свобода судоходства как через международные проливы, так и международные каналы и свобода пролетов воздушных судов в воздушном пространстве над ними. Отсюда терминам «проход», «пролет», «транзитный проход», «транзитный пролет» по Части III Конвенции 1982 года корреспондируют такие термины Конвенции 1888 года как: «свободное плавание», «Морской Суэцкий Канал как в военное, так и в мирное время будет всегда свободен и открыт для всех коммерческих и военных судов без различия флага», «свободное пользование Каналом как в военное, так и в мирное время» и т.п. Историческое толкование обязывает уяснять точное значение термина не только во время его принятия, но во время его применения.

Здесь мы также имеем дело с государственной территорией международного (общего) пользования. В данном контексте следует трактовать и положения Ст. 9 Конвенции 1988 г., устанавливающей: «Египетское Правительство в пределах прав, предоставленных ему фирманами, и сообразуясь с условиями, предусмотренными в настоящем трактате, буде принимать меры, необходимые для обеспечения выполнения сего трактата.

В случае, если находящиеся в распоряжении Египетского Правительства средства окажутся недостаточными, Правительство это обратится к Императорскому Оттоманскому Правительству, которое, вследствие такого обращения, примет надлежащие меры и сообщит о том Державам, подписавшим Лондонскую Декларацию от 17 марта 1885 г., а в случае нужды войдет с ними по сему предмету в соглашение...».

В таком же контексте следует трактовать сегодня и положения Договора о постоянном нейтралитете и эксплуатации Панамского канала от 7 сентября 1997 г. [15]. Красноречива «преамбула» данного Договора: «Соединенные Штаты Америки и Республика Панама согласились о следующем:». А далее, в Ст. 1, содержится фактически односторонняя декларация: «Республика Панама заявляет о том, что Канал, как международный транзитный путь, является нейтральным в соответствии с режимом, установленным в настоящем Договоре...... Для нас здесь важно провозглашение Канала международным транзитным путем. А то, что далее за Республикой Панама предусматривается целый ряд полномочий в отношении зоны Канала, мы относим к обязанности Республики Панама обеспечивать действие указанного режима. Равным образом это относится и к США, которые, согласно Ст. IV, обязались совместно с Республикой Панама сохранять режим нейтралитета, устанавливаемый настоящим Договором.

Главное в этом Договоре то, что, согласно Ст. II, Республика Панама объявляет о нейтралитете Канала «для обеспечения того, чтобы как в мирное время, так и во время войны он оставался безопасным и открытым для мирного транзита судов всех стран на условиях полного равенства...», а сам Договор, согласно Ст. VIII и Протокола к Договору от 7 сентября 1977 года, открыт для присоединения всех государств мира.

Таким образом, мы можем говорить о становлении в международном праве института государственной территории международного (общего) пользования применительно и к международным проливам и каналам. В воздушном пространстве таких территорий территориальный суверен пользуется только ограниченным суверенитетом согласно условиям соответствующего Договора. По своему статусу такое воздушное пространство перестает быть государственной территорией. Это - именно государственная территория международного (общего) пользования.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


Международно-правовые основы деятельности всемирной таможенной организации по сближению национальных правовых систем в области таможенного дела
Процессуальная составляющая и иные проблемы международного коммерческого арбитража
Природа и место международного частного права в правовой системе Российской Федерации
Нормы международного частного права (МЧП)
Понятие договора международной купли-продажи товаров (внешнеторгового договора)
Вернуться к списку публикаций