2013-12-14 23:14:07
ГлавнаяМеждународное (частное) право — Правовой статус воздушного пространства, находящегося под суверенитетом государств



Правовой статус воздушного пространства, находящегося под суверенитетом государств


К вопросу о реализации государством своего суверенитета в воздушном пространстве непосредственное отношение имеет то или иное понимание термина «воздушное движение». В первом случае это то комплексное воздушное движение, которое более адекватно передает термин «перемещение» безотносительно к виду передвигающихся в воздушном пространстве объектов и связанной с этим деятельности. Во втором случае речь идет о юридическом понимании термина «воздушное движение» как относящегося к передвижению в воздушном пространстве только воздушных судов. Данный системный подход важен для целей организации воздушного пространства в целом, а также для организации непосредственно воздушного движения.» [16].

В статье 13 Воздушного кодекса РФ говорится, что «все пользователи воздушного пространства обладают равными правами на его использование».

Данную норму следует понимать как устанавливающую лишь изначальное равное право на вид деятельности. Однако обеспечение полетов (что также связано с использованием воздушного пространства), на наш взгляд, обладает очевидной приоритетностью, поскольку в каждый конкретный момент этот процесс непосредственно связанно с обеспечением безопасности человеческих жизней, в первую очередь, и материальных ценностей - во вторую.

Очень важное значение имеют в этой связи положения Статьи 13 Воздушного кодекса РФ, в которой установлены государственные приоритеты в использовании воздушного пространства: отражение воздушного нападения, предотвращение и прекращение нарушений Государственной границы Российской Федерации или вооруженного вторжения на территорию Российской Федерации; оказание помощи при чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера; запуск, посадка, поиск и эвакуация космических аппаратов и их экипажей; предотвращение и прекращение нарушений федеральных правил использования воздушного пространства; выполнение полетов воздушных судов, в том числе в интересах обороноспособности и безопасности государства, или иная деятельность по использованию воздушного пространства, осуществляемые в соответствии с решениями Правительства Российской Федерации или в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; выполнение полетов воздушных судов или иная деятельность по использованию воздушного пространства, осуществляемые в соответствии со специальными договорами; выполнение полетов воздушных судов государственной авиации при внезапных проверках боевой готовности, а также при перебазировании частей и подразделений государственной авиации; осуществление регулярных воздушных перевозок пассажиров и багажа; выполнение полетов воздушных судов государственной авиации; выполнение полетов воздушных судов экспериментальной авиации; осуществление регулярных воздушных перевозок грузов и почты; осуществление нерегулярных воздушных перевозок, выполнение авиационных работ; проведение учебных, спортивных, демонстрационных и иных мероприятий; выполнение полетов воздушных судов или иная деятельность по использованию воздушного пространства, осуществляемые в целях удовлетворения потребностей граждан.

Таким образом, вышеуказанное формальное равенство пользователей воздушным пространством РФ имеет вполне очевидную градацию по степени приоритетности непосредственного осуществления того или иного вида деятельности с точки зрения важных интересов государства.

Каждое государство, как указано выше, исходя из принципа полного и исключительного суверенитета в национальном воздушном пространстве самостоятельно определяет правовой режим его использования. Вместе с тем, этот суверенитет в определенной мере является ограниченным не только по причине фактической взаимосвязанности, системности воздушного движения на всей планете, но по некоторым конституционным и международно-правовым основаниям.

Так, согласно упомянутому выше пункту 4 Статьи 15 Конституции Российской Федерации «Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».

Подобная норма содержится в конституциях большинства государств мира. Особенность её действия в условиях российской действительности связана с тем, что в соответствии с Законом «О международных договорах Российской Федерации» 1995 года к международным договорам Российской Федерации относятся межгосударственные, межправительственные и межведомственные договоры. И здесь следует отметить некоторые особенности толкования указанного Закона.

Во-первых, многие субъекты Российской Федерации сегодня самостоятельно выходят на внешние связи и заключают отдельные договоры, имеющие непосредственное отношение к обеспечению международных полетов воздушных судов.

Во-вторых, тысячами исчисляются межправительственные соглашения о воздушном сообщении и межведомственные соглашения по вопросам обеспечения таких соглашений. Последний вид договоров нередко отличается значительным субъективизмом, отражает чисто ведомственные интересы и вряд ли должен иметь приоритет перед законами Российской Федерации в таком важном вопросе как обеспечение полетов. Видимо, в этом плане указанный Закон о международных договорах 1995 года требует изменения.

Далее. В соответствии со статьей 28 Чикагской конвенции 1944 г. на государстве (насколько оно сочтет возможным) лежит обязанность:

a) предоставлять на своей территории аэропорты, радио- и метеорологические службы и другие аэронавигационные средства для содействия международной аэронавигации в соответствии со стандартами и практикой, рекомендуемыми или устанавливаемыми время от времени в соответствии с настоящей Конвенцией;

b) принимать и вводить в действие надлежащие стандартные системы процедур связи, кодов, маркировки, сигналов, светооборудования и другую эксплуатационную практику и правила, которые время от времени могут рекомендоваться или устанавливаться в соответствии с настоящей Конвенцией;

с) сотрудничать в международных мероприятиях по обеспечению издания аэронавигационных карт и схем в соответствии со стандартами, которые время от времени могут рекомендоваться или устанавливаться в соответствии с настоящей Конвенцией.

При этом указанные меры должны распространяться на одинаковых условиях на воздушные суда всех государств-участников Чикагской конвенции [17].

Согласно статье 37 той же Конвенции договаривающиеся государства приняли на себя обязательства «сотрудничать в обеспечении максимально достижимой степени единообразия правил, стандартов, процедур и организации, касающихся ... вспомогательных служб, по всем вопросам, в которых такое единообразие будет содействовать аэронавигации и совершенствовать ее», а согласно статье 38 Чикагской конвенции, если государство посчитает необходимым для себя принять правила или практику, которые имеют какое-либо особое отличие от правил, установленных международным стандартом, оно должно уведомить ИКАО о расхождениях между собственной практикой и практикой, установленной международным стандартом.

Согласно Статье 14 Воздушного кодекса РФ организация использования воздушного пространства включает в себя «контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства» и «осуществляется органами единой системы организации воздушного движения, а также органами пользователей воздушного пространства - органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) в установленных для них зонах и районах в порядке, определенном Правительством Российской Федерации».

Здесь важно правильное понимание двойного значения термина «контроль». Первый вид контроля имеет приоритетное значение. Согласно пункту 1 статьи 18 Воздушного кодекса РФ, контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства осуществляется органами единой системы организации воздушного движения, специально уполномоченным органом в области обороны в части выявления воздушных судов-нарушителей, а также органами пользователей воздушного пространства - органами обслуживания воздушного движения (управления полетами) в установленных для них зонах и районах. Второй вид контроля (осуществляемого, в том числе, самими пользователями воздушного пространства) состоит в проверке выполнения установленных правил производства и обеспечения полетов, т.е. носит своего рода технический характер.

В силу действия в международном воздушном праве принципа обеспечения безопасности международной аэронавигации [18], на каждом государстве лежит императивная обязанность принимать все возможные меры для обеспечения международных полетов и не создавать опасности таким полетам. Причем термин «аэронавигация» следует понимать исключительно в комплексном смысле, как относящийся к космическим полетам на участке пролета воздушного пространства, к строительству зданий и сооружений, запуску метеорологических и иных ракет, выполнению учебных и боевых стрельб, активному воздействию на атмосферные процессы и прочие виды деятельности, непосредственно влияющие на режим использования воздушного пространства. Все это накладывает очевидный отпечаток на правовой режим использования воздушного пространства того или иного государства, который тесно связан со статусом такого пространства.

Чисто декларативными, но вытекающими из принципа воздушного суверенитета государств, являются те нормы Чикагской конвенции 1944 года, в которых провозглашается право государства ограничивать или запрещать полеты иностранных воздушных судов в интересах общественной безопасности, по соображениям военной необходимости, при исключительных обстоятельствах или в период чрезвычайного положения (п. а, b ст. 9), провоз определенных предметов через свою территорию в интересах соблюдения общественного порядка и безопасности (ст. 35).

Важнейшее значение в рассматриваемом плане имеет вопрос о пределах правомерного применения вооруженной силы при перехвате летательных аппаратов-нарушителей и пресечении полета. (Т.е. вытекает ли из воздушного суверенитета абсолютное право и на такие действия?). Инцидент с южнокорейским самолетом Боинг-747 1 сентября 1983 года особенно актуализировал данный аспект. Отражением категорического «нет» такого понимания является проект Резолюции, представленный в связи с указанным случаем 9 сентября 1983 года группой из семнадцати государств в Совете Безопасности. Авторы Проекта полагали, что «применение вооруженной силы против гражданской авиации несовместимо с нормами, регулирующими международное поведение, и элементарными соображениями гуманности» [19]. Политическая подоплека данного Проекта не избавляет от необходимости принципиальной оценки наличия или отсутствия соответствующего права государств.

В свете современной ситуации, сложившейся после И сентября 2001 года, мы отвечаем на данный вопрос положительно в принципе. Да, имеет. Но только при максимальной оправданности, доказательности как самого факта преднамеренного правонарушения, так и того, что вред, причиненный в результате вооруженного пресечения указанного нарушения меньше вреда, которое оно могло бы причинить. Доказательности, добавим, a posteriori, поскольку в конкретной ситуации типа 1 сентября 1983 года отсутствует время на предельно взвешенное принятие решения.

Но в то время, в сентябре 1983 года, абсолютное большинство государств под влиянием вполне понятных гуманитарных эмоций были склонны сказать категорическое «нет» подобным действиям. Соответствующая резолюция Совета Безопасности в сентябре 1983 года была близка к принятию (этому помешало «veto» СССР). Тем не менее, Совет РЖ АО на своей чрезвычайной сессии, состоявшейся с 15 по 16 сентября 1983 года, принял резолюцию, в которой признал, что такое применение вооруженной силы против международной гражданской авиации «несовместимо с нормами, регулирующими международное поведение, и элементарными соображениями гуманности, а также с Правилами, Стандартами и Рекомендуемой практикой, зафиксированными в Чикагской конвенции и Приложениях к ней, и влечет за собой общепризнанные правовые последствия» [20]. В дальнейшем, на основе консенсуса, 25-я (чрезвычайная) сессия Ассамблеи ИКАО в 1984 году приняла поправку 3bis к Чикагской конвенции, согласно которой государства-члены ИКАО признают, что государство должно воздерживаться от применения оружия в отношении гражданских воздушных судов в полете и в случае перехвата не должны ставить под угрозу жизнь лиц на борту и безопасность воздушного судна [21].

Реализацией территориального суверенитета государств в данной области (условно - «воздушного суверенитета») является и установление им административных авиационных формальностей (ААФ), подразделяющиеся на общие (таможенные, валютные, паспортные, санитарные, карантинные, иммиграционные) и специальные (досмотр воздушных судов, личный досмотр пассажиров и их багажа, процедуры проверки воздушно-перевозочной документации, меры специального контроля в аэровокзалах и аэропортах). Некоторые ААФ могут быть выполнены командиром воздушного судна (или, по его поручению, членом экипажа) дополнительно или повторно во время полета, независимо от согласия пассажира или лица, сопровождающего груз или почту.

Кроме того, что при отказе пассажира (грузоотправителя, грузополучателя) от прохождения досмотра перевозчик может расторгнуть договор воздушной перевозки с возвратом платы за перевозку, к соответствующему лицу может быть применена сила, если существуют достаточные основания подозревать о наличии при нем веществ или предметов, угрожающих безопасности полета. ААФ обычно не проводятся в отношении воздушных судов высокопоставленных лиц и важных делегаций, что считается правилом международной вежливости. Хотя бывают исключения, вызванные недружественными или враждебными отношениями между соответствующими государствами.

Со статусом воздушного пространства непосредственно связан вопрос о коммерческих правах (свободах воздуха) [22]. Точнее сказать, о первых двух свободах воздуха, которые с очевидностью ограничивают суверенитет государств в их воздушном пространстве, будучи закрепленными в универсальном договоре - Соглашении о транзите при международных воздушных сообщениях 1944 года (сокращенно - Соглашение о транзите) , участниками которого сегодня являются 120 государств [23].

Действительно, в соответствии с первой свободой воздуха «Каждое Договаривающееся Государство предоставляет другим Договаривающимся Государствам... преимущественное право пролетать через его территорию без посадки».

Эту формулу можно понимать и таким образом, что государство, в соответствии с Соглашением о транзите, не только не ограничивает свой суверенитет таким образом, но наоборот - реализует свое право, вытекающее из суверенитета, добровольно соглашаясь на подобное использование своего воздушного пространства иностранными воздушными судами. Но в таком случае доктрину ограничения суверенитета вообще надо забыть, поскольку всегда в подобных случаях (не обязательно в связи с использованием воздушного пространства) имеет место обычай или договор, которыми государство связывает себя добровольно. Для пользования первой свободой воздуха государству А достаточно иметь соответствующее соглашение с государством С (разрешение от последнего). Государство Б, через воздушное пространство происходит полет транзитом в государство С, не имеет права чинить никаких препятствий такому пролету (если, конечно, он отвечает признакам «нормального»).

Повторим, что по нашему мнению в данном случае возможно говорить об ограничении полного и исключительного воздушного суверенитета государств, подобно тому как это имеет место в рамках наднационального механизма Европейских сообществ и Европейского Союза по другим вопросам. И правом на транзитный пролет в иностранном воздушном пространстве обладают именно государства (воздушные суда являются лишь средством реализации этого права).

Вторая свобода воздуха — это та же первая свобода воздуха, но с дополнительным правом осуществлять промежуточную посадку в некоммерческих целях на территории государства транзита. Некоммерческие цели в данном случае означает дозаправку топливом или ремонта судна, смену экипажа и другие подобные «технические» цели, исключающие продажу билетов, посадку или высадку пассажиров, погрузку или выгрузку грузов.

Все другие свободы воздуха (третья, четвертая, пятая, шестая, седьмая, восьмая) имеют. чисто коммерческое содержание, связанное с договором перевозки, и непосредственно к статусу самого воздушного пространства не относятся. Поэтому мы не считаем необходимым их рассматривать здесь отдельно [24].

К ограничению воздушного суверенитета государств следует отнести и ст. 5 Чикагской конвенции 1944 года, которая устанавливает, что «все воздушные суда... являющиеся воздушными судами, не занятыми регулярным обслуживанием международных воздушных линий, будут иметь право..., осуществлять полеты или транзитные беспосадочные перелеты через его территорию и совершать остановки с некоммерческими целями, без обязательного получения предварительного разрешения и при условии, что Государство, через которое осуществляется полет, имеет право потребовать совершения посадки». Т.е само право на нерегулярный пролет не подвергается сомнению. Фактически это - первая свобода воздуха в модифицированном варианте.

В 1952 г., в специальном документе, Совет ИКАО попытался разграничить регулярные и нерегулярные полеты. Критерий «не использование в регулярном международном воздушном сообщении» оказался сомнительным, поскольку в большинстве случаев воздушные суда авиакомпаний выполняют как регулярные, так и нерегулярные перевозки, то есть «заняты» там и там. Осталось опираться на критерий выполнения конкретного полета не по расписанию или не с такой частотой, какая может образовывать серию полетов. Совет высказался за право «совершать такие полеты без заявки на получение разрешения, которое может быть выдано или в котором может быть отказано по усмотрению государства, в воздушном пространстве которого это судно совершает полёт». Более того, Совет, по существу, выступил против предусмотренного в ст. 5 Чикагской конвенции права государства «требовать совершения посадки» любого воздушного судна, осуществляющего нерегулярный полет над его территорией. Совет высказался против того, чтобы это право применялось в общем порядке, что может принести «к фактическому аннулированию права осуществлять беспосадочные полеты через территорию государства-участника Чикагской конвенции» [25]. Снова здесь, иным языком, выражена идея свободы транзита, первой «свободы воздуха» [26].

Как представляется, более удачным в данном отношении (определении критериев нерегулярности) «Многостороннее соглашение о коммерческих правах в нерегулярном воздушном сообщении в Европе» 1956 года, в котором к нерегулярным полётам отнесены: 1) полеты, осуществляемые в гуманитарных целях и в случаях крайней необходимости; 2) полеты типа «воздушных такси», имеющие эпизодический характер и осуществляемые по заказу, причем такое воздушное судно должно иметь не более шести посадочных мест, маршрут полета определяется заказчиком (или группой заказчиков), и ни одно посадочное место не должно продаваться широкой публике; 3) полеты воздушного судна, вся вместимость которого нанимается одним лицом — физическим или юридическим (фирмой, корпорацией или организацией) для перевозки своих людей или грузов и т. п.; 4) эпизодические полеты, выполняемые между определенными пунктами не чаще одного раза в месяц; 5) перевозки специальных грузов (крупногабаритных, химикатов и т. п.); 6) перевозки пассажиров между районами, не имеющими между собой прямых регулярных воздушных сообщений.

Предусмотренное Парижским соглашением 1956 г. правило, согласно которому «любое договаривающееся государство имеет право потребовать приостановления таких полетов, если оно считает, что они наносят вред интересам его регулярным международным воздушным сообщениям, сеть которых охватывает территории, подпадающие под действие данного Соглашения» [27], снова уводит нас в область охраняемых экономических интересов государств и потому не подлежит анализу в рамках темы настоящей работы.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


Объем и размер возмещения международного авиаперевозчика за причинение вреда жизни и здоровью пассажира
Правовая природа и договорная составляющая международного коммерческого арбитража
Правовое регулирование международного коммерческого арбитража
Теоретические вопросы истоков и правовой природы международного частного права
Участие России в международно-правовом регулировании международной торговли услугами
Вернуться к списку публикаций