2013-12-14 23:14:07
ГлавнаяМеждународное (частное) право — Правовой статус воздушного пространства, находящегося под суверенитетом государств



Правовой статус воздушного пространства, находящегося под суверенитетом государств


Государство как субъект-носитель публичных прав на суверенное воздушное пространство

Суверенное воздушное пространство, один из видов территории государства - важнейший элемент, признак последнего. Территориальная организация государства, с одной стороны, географическое явление, совокупность его составных частей, с другой стороны - политическое явление, т.е. организация государственной власти, совокупность органов публичной власти [1]. Косвенно (поскольку в воздушном пространстве непосредственно не расположены органы публичной власти) эти соображения применимы и к суверенному воздушному пространству, в пределах которого в полном объеме действует государственная власть в лице ее органов.

Из теории международной собственности, которая имеет много авторитетных сторонников, следует, что, распространяя свой imperium (империум), территориальное верховенство, на всех лиц, находящиеся на данной территории, государство одновременно реализует свой dominium publicum в отношении такой территории, обладая способностью и имея право распоряжаться своей территорией как собственностью, имеющей основание в международном праве. Согласно сложившемуся обычаю это право собственности возникает ipso facto с момента возникновения соответствующего государства. Предполагается, что только в своих отношениях с другими государствами государство выступает как собственник соответствующей территории.

Согласно другой, патримониальной теории право собственности на территорию существует, но не может одновременно осуществляться государством, юридическими и частными лицами. Только последние и являются собственниками земли, которая приравнивается к территории. Если же государство имеет земельную собственность, то выступает при этом в качестве частного лица, частного владельца. Таким образом, территориальное верховенство (империум) не заключает в себе право собственности на территорию (доминиум).

Представляется, что эта теория легко воспринимается, когда речь заходит о воздушном пространстве (как и водном), где сам объект-пространство хотя и подпадает под три элемента права собственности (владение, пользование, распоряжение), но, тем не менее, с трудом поддается регулированию именно как собственность. Территориальное верховенство, империум - это понятнее и сближает данную теорию с пространственной теорией, которую мы разделяем.

Особый интерес для рассматриваемой тематики представляют претензии ряда субъектов (и территорий федерального подчинения) различных федераций на тот или иной объем прав в «их» воздушном пространстве, составляющем неотъемлемую часть территории соответствующего субъекта федерации (территории федерального подчинения).

Исходный тезис здесь кажется простым: территория федерации едина и неделима. Федеральная государственная граница не является суммой границ ее субъектов, отделяя федеративное государство от внешних государств, но не субъектов федерации друг от друга. Государственная граница федерации не делится на фрагменты, относящиеся к различным субъектам федерации, и охраняется федеральной пограничной службой.

Границы субъектов федерации имеют статус административных границ.

Изменение границ между двумя субъектами федерации возможно только с их обоюдного согласия и утверждается федерацией, что характеризует верховенство федерации в территориальных вопросах.

«Воздушный» (как и прочий) суверенитет государства - федерации не может расчленяться между субъектами федерации. Это особенно актуально для Российской Федерации, в которой еще не изжили себя неадекватные настроения суверенизации в ряде ее субъектов. В этой связи следует напомнить, что в двусторонних соглашениях о воздушном сообщении используется формула: «территория - сухопутное и водное пространство, прилегающие к нему территориальные воды и воздушное пространство над ними, находящиеся под суверенитетом договаривающихся сторон» [2]. Стороной же в таких соглашениях в рассматриваемом нами случаях является исключительно Правительство Российской Федерации.

С более общих теоретико-правовых позиций здесь уместно рассмотрение проблем федерализма и федеративных отношений, самого понятия суверенитета. Но мы лишены возможности сделать такой экскурс в полном объеме. Отметим лишь заслуги в развитии данного понятия Жана Бодена [3], Томаса Гоббса [4], Гуго Гроция [5], Г. Гегеля [6]. С утилитарных позиций данного параграфа важен следующий аспект: с появлением таких форм государственного устройства как федерации и конфедерации, возникли проблемы трактовки государственного суверенитета таких государств и их составных частей.

Речь конкретно идет о двух концепциях в данном случае: делимости суверенитета, так и неделимости суверенитета. В этом плане А. де Токквиль был активным сторонников делимости суверенитета, полагая, что «принцип, на котором основаны все федерации, заключается в дроблении суверенитета» [7]. В частности, от отмечал, что после образования федерации в США за штатами сохранилась практически вся полнота государственной власти, за исключением той небольшой части, которая добровольно передана ими федерации. Отсюда следовало, что федерация в США обладала лишь переданной ей штатами властью, ее суверенитет носит вторичный характер, в отличие от первичного суверенитета штатов.

Как полагал Г. Вайц, федеративное государство представляет собой такое образование, в котором часть государственных задач является общей, другая же часть принадлежит отдельным членам как самостоятельным государствам. Поэтому как власть федерации, так и власть входящих в ее состав государственных образований, являются каждая в своей сфере самостоятельной, суверенной.

По данному вопросу можно было бы привести взгляды Г. Еллинека [8], и многих других авторов, отстаивавших неделимость и неограниченность суверенитета, в том числе российских авторов [9]. Но резюме автора в любом случае будет следующим: суверенитет - категория не дробная, неделимая. Федеративные государства образуются либо как результат объединения существующих государств, либо путем объединения существующих территориальных и национально-территориальных образований. Возможна и смешанная ситуация, когда основой федеративного государства являются и государства, и территориальные образования. В состав Российской Федерации, как известно, вошли республики, названные в Конституции государствами, а также края, области, города федерального значения, и национально-территориальные образования - автономные округа и автономная область.

Даже государства, вошедшие в состав федерации, теряют основные признаки государственности в силу признания верховенства самого федеративного государства - его конституции, законов, федеральной государственной власти. Тем более это справедливо в отношении остальных субъектов федерации и соответствует определению государства как правовой формы организации и функционирования публичной политической власти, которая распространяется, прежде всего, по территориальному признаку [10].

Субъекты федерации не могут быть полноценными государствами.

Суверенитет - это свойство государственной власти, которое выражается в ее верховенстве и независимости по отношению к любым другим властям внутри страны, а также в отношениях с другими государствами. В федеративном государстве объективно существуют два уровня государственной власти - это государственная власть федерации, и государственная власть субъекта федерации. Из сформулированных выше представлений о государственном суверенитете следует, что в федеративном государстве может быть только один суверенитет, и этим суверенитетом обладает федерация. Только государственная власть федерации обладает верховенством и независимостью, что является главным признаком суверенитета государства. Иными словами, государственный суверенитет в данном случае принадлежит только федерации [11].

Согласно Конституции РФ (ч.1 ст.4) «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Последняя же, согласно ч. 2 Ст. 67 Конституции, включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними.

Несмотря на сказанное, в нормативно-правовых документах и в научной литературе (особенно публикуемой на территории субъектов РФ) активно используется термин «суверенитет субъектов Российской Федерации», что позволяет толковать расширительно, и территориальный суверенитет, в том числе - на воздушное пространство. Основано это на том, что в ч.2 ст.5 Конституции РФ республики названы государствами, имеющими свои конституции.

Существует обширная аналитическая литература, посвященной данной «коллизии», на часть которой мы уже ссылались. Она, в подавляющем большинстве, только подтверждает нашу точку зрения о том, что публичными правами на воздушное пространство (как и на территорию вообще) в федерации обладает только федерация в целом [12]. Вместе с тем, не следует упрощать проблему. Не столь давно, в 2000 году, Конституционный Суд Российской Федерации подтвердил, что в федеративном государстве может быть только один суверенитет - суверенитет федерации, указав на несоответствие нормам Конституции Российской Федерации отдельных положений конституций республик Адыгея, Алтай, Башкортостан, Ингушетия, Северная Осетия - Алания, Татарстан о суверенитете республик, верховенстве конституций республик, их законов, договорном характере вхождения республик в состав Российской Федерации, о статусе республик как субъектов международного права и др. [13]. После этого многие субъекты РФ внесли необходимые изменения в свои Конституции. Но Республика Башкортостан и особенно - Республика Татарстан по-прежнему нормативно (в Конституциях) отстаивают концепцию своего суверенитета [14]. Принятая в 2003 году Конституция Чеченской Республики сохранила понятие «суверенитет», которое существовало и в прежней Конституции этого субъекта Российской Федерации.

Этому содействует и подход некоторых юристов и политиков в данном вопросе. Так, Л. Карапетян полагает, что в постановлениях Конституционного Суда «не отрицается суверенность республик и других субъектов Федерации» [15], а С. Шахрай исходит из того, что в условиях России применение формально-юридического подхода, основанного на тезисе «государства в государстве быть не может», исторически неоправданно [16]. В свете сказанного выше нам представляется, что такие высказывания юридически не вполне корректны, хотя и отражают высокий уровень политической и гражданской свобод в стране.

Одновременно необходимо отметить, что в федеративном государстве учет местных условий, особенностей отдельных субъектов федерации может обусловить асимметричность в подходах к реализации ими государственной власти в вопросах, которые не входят в пределы ведения федерации и совместного ведения с субъектами федерации. Но это не должно быть связано с возникновением особого статуса (в том числе - территориального) субъекта федерации, отличного от конституционного статуса других субъектов федерации, т.е. с возникновением реальной правовой асимметрии. Претензии на такую асимметрию в Российской Федерации есть. Их питает право федеральных органов заключать договоры с отдельными субъектами федерации. Такие договоры не должны носить международно-правовой характер, и должны заключаться не по мотивам политической целесообразности, а строго в рамках федеральной конституции и не противоречить ей [17]. Но совершенно очевидна тенденция роста претензий субъектов РФ (в основном, республик) на получение статусных привилегий именно через этот договорный канал, что является прямой угрозой стабильности федеративного государства и расшатывает основы конституционного строя [18].

Каким бы образом не продолжался данный процесс, отражающий две тенденции - центростремительную и центробежную - он не должен подрывать основы федеральной принадлежности территории в ее публично-правовом выражении и подрывать, в интересующем нас аспекте - правовой статус федерального воздушного пространства.

Но «вторичные» права в отношении «своего» воздушного пространства субъекты федерации все же имеют. 8 января 1998 года Президент России подписал Федеральный закон «О государственной политике в области развития авиации». В данном Законе определены соответствующие полномочия Правительства России, федеральных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

В соответствующем перечне трудно обнаружить хотя бы намек на осуществление субъектами федерации публичных суверенных прав именно в отношении воздушного пространства. Только федеральный «специально уполномоченный орган в области обороны», согласно Статьи 12 Воздушного кодекса РФ, осуществляет полное государственное регулирование использования воздушного пространства.

Субъекты РФ разрабатывают текущие и долгосрочные планы использования своего воздушного пространства (планы организации воздушное движение в пределах своей территории). Но эта организация носит вспомогательный характер по отношению к федеральной системе ОрВД и входит в последнюю как ее составная часть.

В силу громадной протяженности территории России сегодня обсуждается вопрос о передаче субъектам Федерации полномочий по регулированию «их воздушных отношений» с соседями и даже правом учреждать свои авиационные органы. Отдельные субъекты РФ стремятся к созданию органов ОрВД, находящихся в их подчинении (в сфере их компетенции) в стремлении пополнять свои финансы за счет аэронавигационных сборов. Но собственно к правовому статусу воздушного пространства это имеет косвенное отношение. Какими бы правами отдельные субъекты РФ в этом плане не были наделены (а упомянутая выше договорная система отношений РФ-субъекты РФ не исключает любых неожиданных вариантов), все это будет происходить в едином федеральном воздушном пространстве, статус которого от этого не меняется.

Конечно, федеральный статус воздушного пространства на деле может превратиться в теоретическую фикцию, если, скажем, Татарстану будут переданы все полномочия по организации, использовании и охране воздушного пространства, расположенного в пределах его территории. Поэтому следует постоянно отслеживать указанный договорный процесс, в том, что касается предмета настоящего параграфа.

Наконец, необходимо затронуть обсуждающийся вопрос о сокращении числа субъектов РФ, который непосредственно затрагивает вопрос и о границах воздушного пространства того или иного субъекта РФ. Для пользователей воздушным пространством чрезвычайно важно то, к какому именно субъекту РФ отойдет тот или иной участок воздушного пространства: слишком велики политические, экономические, географические и иные различия субъектов РФ.

Предлагается даже принять Закон о границах между субъектами Российской Федерации [19].

Но в любом случае кажется решенным вопрос о сокращении числа указанных субъектов [20].

При этом высказываются опасения, что образование мощных в экономическом, политическом и социальном отношении самодостаточных субъектов РФ приведет к конкуренции между субъектами федерации и федерацией в целом. Следствием этого может быть ослабление федерации и возможный ее распад на несколько независимых государств. Примерами этому могут служить попытки создать Уральскую и Дальневосточную республики.

В этом процессе все чаще звучат голоса о том, что «субъекты Российской Федерации - не административно-территориальные, а политико-территориальные единицы, а вопрос об изменении структуры Российской Федерации - это не административно-территориальный, а политико-территориальный вопрос» [21] и решать его надо путем установления федеральных округов, институт полномочных представителей Президента в которых уже существует.

Для любого федеративного государства определение правого статуса его субъектов - важнейшая проблема. И не только правовой режим использования, но и правовой статус территории таких субъектов (и соответственно - воздушного пространства) нередко бывает весьма различным.

Уже давно обсуждается вопрос о необходимости, кроме прочего, принять Федеральный закон о статусе субъекта Российской Федерации [22], а также Федеративного кодекса, включающего нормативные правовые акты, которые должны определить основы регулирования федеративных отношений, принципы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти всех уровней, принципы реализации положений Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения и др.

В настоящее время данный вопрос по-прежнему находится в стадии обсуждения, и некоторые ученые вообще склонны трактовать российский федерализм как процесс, а не как конституционно установленное устройство Российской Федерации. Для всех очевидно, что число субъектов федеративного государства не должно превышать порог управляемости большим государством [23]. Полагаем, что этот «порог управляемости» должен рассчитываться и с учетом вопросов организации, использования воздушного пространства, а также его значения для национальной безопасности.



[1] Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М.: «Компания Спутник», 2000.

[2] Международные воздушные сообщения Союза ССР: Сборник документов. М., 1969. Т. 1. С. 220.

[3] Агабеков Г.Б. Жан Боден - основоположник концепции государственного суверенитета. М., 1990. С. 33.

[4] Гроций Г. О праве войны и мира. М. 1956. С. 127.

[5] Палиенко Н.И. Суверенитет: историческое развитие идеи суверенитета и его правовое значение. Ярославль, 1903. С. 105.

[6] Гегель Г.Ф. Философия права. Сочинения, т.VII. М., 1990. С. 301.

[7] А. де Токквиль. Демократия в Америке. М.: Прогресс, 1992. С. 279.

[8] См.: Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительное правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. М.: Юристь, 2001. С. 14.

[9] Пиголкин А.С., Рахманина Т.Н. Суверенитет России и верховенство федерального законодательства // Право и экономика. 1998. № 2.

[10] Проблемы общей теории права и государства. Под общ. ред. B.C. Нерсесянца. М.: НОРМА-ИНФРА М, 1999. С. 532.

[11] Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 5-12.

[12] Этот подход не колеблют и толкования таких специфических категорий как «народный суверенитет» и «национальный суверенитет». См.: Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. М.: Изд-во НОРМА, 2001; Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации //Государство и право. 2002. № 3. С. 17-26.

[13] См., например: Постановление Конституционного суда РФ от 7 июня 2000 г. 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 2000. №25. Ст. 2728.

[14] Протест прокурора Звягинцева // Российская газета. 28 сентября 2002 года.

[15] Карапетян Л. Вопросы федеративных отношений в решениях Конституционного Суда // Российская юстиция. 2001. № 10.

[16] Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма / В сб.: Федерализм власти и власть федерализма. М.: ТОО «ИнтелТех», 1997. С. 149-165.

[17] См.: Эбзеев Б., Карапетян JI. Российский федерализм: равноправие и асимметрия конституционного статуса субъектов //Государство и право. 1995. №3.

[18] Шахрай С.М. Актуальные проблемы Российского федерализма // Власть. 1995. № 8. С. 6.

[19] Границы субъектов Российской Федерации и их изменение («Круглый стол» 26 июня 2001 г.) // Государство и право. 2002. №2. С. 109-113.

[20] Драчевский в Эвенкии // Российская газета. 10 августа 2002 года.

[21] Тадевосян Э.В. К вопросу о характере государственной власти субъекта федерации // Государство и право. 2002. № 3. С. 17-26.

[22] Шумейко В.Ф. В сб.: Проблемы развития российского федерализма // «Круглый стол» Совета Федерации. Вып.2.4 июня 1996 года (издание Совета Федерации РФ).

[23] Иванов П. Каким быть завтра федерализму в России? // Федерализм. 1999. № 3. С. 43-51.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


Объем и размер возмещения международного авиаперевозчика за причинение вреда жизни и здоровью пассажира
Соглашения региональных межгосударственных объединений и законодательство об охране авторских прав России
Статус международного частного права (МЧП)
Характер и содержание общественных отношений, составляющих предмет международного частного права
Международно-правовой статус Всемирной таможенной организации как институциональной основы международного сотрудничества в области таможенного дела
Вернуться к списку публикаций