2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — О предмете трудового законодательства субъектов Российской Федерации



О предмете трудового законодательства субъектов Российской Федерации


Возможно, централизм для России является исторической традицией. Однако один лишь традиционалистский подход к нормотворчеству в сфере трудовых отношений вряд ли продуктивен, если не учитывать и природу отношений, в рамках которых предполагается осуществлять правовое регулирование. Как показывает зарубежный опыт, правовое регулирование трудовых отношений имеет тенденцию к централизации. Так, в соответствии со ст.I раздела 8 Конституции Соединенных Штатов Америки правом законодательства обладает как федерация в целом, так и штаты [1]. Федеральное трудовое законодательство регулирует трудовые отношения с участием работников, занятых на предприятиях федерального значения. Штаты могут регулировать трудовые отношения на предприятиях местного значения. И хотя после второй мировой войны компетенция штатов в целом расширилась, сейчас и федеральное трудовое законодательство, и законодательство штатов весьма сходны по содержанию. В Германии уровень централизации законодательства о труде еще выше. В настоящее время практически все оно является федеральным [2]. Примерно то же и в трудовом праве Швейцарии.

Анализ уже принятых субъектами Российской Федерации законодательных актов показывает, что в разных регионах по-разному понимают не только цель правового регулирования трудовых отношений членами Федерации, но и вообще назначение нормотворческой деятельности. Пример тому - законодательные акты республик в составе России. В частности, Законы Республики Башкортостан "О коллективных договорах и соглашениях в Республике Башкортостан" [3], "О правах профессиональных союзов Республики Башкортостан и гарантиях их деятельности" [4], "О порядке разрешения коллективных трудовых споров в Республики Башкортостан" (в ред. от 02.06.97) [5], "О занятости населения в Республике Башкортостан" (в ред. от 05.08.96) [6], Закон Республики Татарстан "О коллективных договорах и соглашениях" [7], "О профессиональных союзах" [8], "О занятости населения" (в ред. от 20.07.94) [9] практически дословно дублируют тексты соответствующих федеральных законодательных актов. Создается впечатление, что те республики, которые еще недавно больше и громче всех заявляли о своем суверенитете, независимости от федерального центра, получив определенную долю самостоятельности, на деле оказались не способными предложить ничего нового по сравнению с тем, против чего они с таким ожесточением выступали.

Пожалуй, дальше всех в правовом регулировании трудовых отношений ушли в Свердловской и Тюменской областях. В последнее время здесь были приняты законы "О защите трудовых прав граждан на территории Свердловской области" [10], "О правах профессиональных союзов и гарантиях их деятельности в Свердловской области" [11], "О социальном партнерстве" [12], "Об объединениях работодателей в Свердловской области" [13], "Об особенностях регулирования трудовых отношений в Тюменской области" [14].

Даже если бегло взглянуть, можно сделать вывод о том, что, формируя свои интересы в области труда и трудовых отношений, субъекты Федерации в качестве приоритетных направлений своей деятельности видят разработку и реализацию политики в сфере социального партнерства, установление более льготных трудовых и социально-экономических условий по сравнению с федеральным законодательством. Одним из направлений деятельности регионального законодателя все чаще становится сфера социального партнерства. Интерес к этому явлению в нашей стране стал проявляться относительно недавно, поэтому и в теории, и в законодательной практике имеются различия в его понимании. По мнению одних авторов, социальное партнерство представляет собой "принцип построения отношений в сфере труда между реальными социальными партнерами в поисках соответствующих решений, содействующих социальной справедливости" [15]. Другие под социальным партнерством понимают "систему мероприятий, которые направлены на расширение участия работников и работодателей в разработке и осуществлении социальной и экономической политики" [16]. Для третьих социальное партнерство - "система взаимоотношений между работодателями, государственными органами и представителями наемных работников, опирающаяся на переговоры, поиск взаимоприемлемых решений в регулировании трудовых и иных социально-экономических отношений" [17]. Нет единообразия и в легальных определениях это понятия. Так, в соответствии с п.1 ст.1 Закона Омской области "О социальном партнерстве" последнее - способ совмещения интересов различных социальных слоев и групп, разрешения возникающих между ними противоречий путем достижения согласия и взаимопонимания, отказа от конфронтации и насилия, особый тип социально-трудовых отношений, обеспечивающий на основе равноправного сотрудничества работников, работодателей и органов государственной власти и местного самоуправления оптимальный баланс и реализацию их основных интересов" [18]. Согласно п.1 ст.21 Трудового кодекса Республики Башкортостан (ред. Закона РБ от 2.06.97) социальное партнерство представляет собой "систему трехсторонних мероприятий, позволяющих представителям Правительства Республики Башкортостан, республиканских объединений профсоюзов, иных объединений работников и объединений работодателей участвовать в разработке и осуществлении экономической и социальной политики" [19]. В соответствии же с п.1.1 ст.1 Закона Свердловской области "О социальном партнерстве в Свердловской области" [20] социальное партнерство есть "основанная на сотрудничестве система взаимодействия областных объединений работодателей, профсоюзов и иных уполномоченных работниками представителей объединений, Правительства Свердловской области по решению социально-экономических проблем населения в сфере труда".

Не вступая в дискуссию относительно содержания понятия "социальное партнерство", подчеркнем лишь, что поскольку единое понимание сущности проблемы у регионов отсутствует, то нет и удовлетворительных способов ее решения. Наличие пробелов в федеральном законодательстве пока позволяет субъектам Федерации осуществлять опережающее правовое регулирование в данной сфере, например, в вопросе о субъектном составе социально-партнерских отношений.

В настоящее время соглашения о социальном партнерстве, независимо от вида, разрабатываются и подписываются работодателями, объединенными каким-либо организационным единством (отрасль, территория и т.п.) [21]. На федеральном уровне отсутствует какое бы то ни было специальное законодательство, регулирующее порядок создания и деятельности подобных объединений. С принятием Закона Свердловской области "Об объединениях работодателей в Свердловской области" появилась возможность определить правовое положение таких объединений и их взаимоотношения с другими участниками социально-партнерских связей. В частности, в соответствии с данным законодательным актом объединения работодателей призваны создаваться и действовать в целях участия в разработке и реализации планов и программ социально-экономического развития; представления и защиты общих интересов и прав работодателей в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления, профессиональными союзами; содействия разработке и реализации программ занятости населения, профессиональному обучению и повышению квалификации кадров и др.

Федеральное законодательство фактически допускает существование объединений работодателей в трех организационно-правовых формах: общественной организации, некоммерческого партнерства и объединений юридических лиц (союзов или ассоциаций). Последние в Свердловской области в силу ст.1 Закона являются единственной формой объединения работодателей, хотя в качестве субъекта социально-партнерских отношений в принципе могут выступать и некоммерческие партнерства, объединяющие как работодателей-юридических лиц, так и индивидуальных предпринимателей. Тем более что законодательство в качестве одной из задач подобных объединений определяет защиту прав и законных интересов своих членов.

В соответствии со ст.8 Федерального закона "Об общественных объединениях" [22], ст.6 Федерального закона "О некоммерческих организациях" [23] общественная организация может объединять лишь работодателей-физических лиц. Тем не менее Трудовой кодекс Республики Башкортостан допускает существование объединений работодателей лишь в форме общественных организаций (ст.20). А это означает, что работодатели-юридические лица лишены возможности создавать собственные представительные "органы" и участвовать в них. Правда, в принципе работодатели могут уполномочить представлять свои интересы в социально-партнерских отношениях и отраслевые министерства, и ведомства. Но и это в Республике Башкортостан весьма проблематично как раз в силу императивности нормы кодекса. Несомненно, данное положение ущемляет интересы работодателей.

Таким образом, существенные различия в определении статуса участников социально-партнерских отношений субъектами Российской Федерации позволяют говорить о нецелесообразности отнесения к компетенции регионов подобных вопросов. Помимо сказанного, есть причины и более общего характера: правовое оформление государством статуса участников трудовых отношений вообще и социально-партнерских, в частности, должно осуществляться только на федеральном уровне независимо от особенностей членов Федерации: экономических, географических, социальных, политических и любых иных. С формальной же точки зрения регулирование отношений, связанных с так называемым правом на коалицию на уровне субъектов Российской Федерации, вообще не согласуется ни с конституционным принципом разграничения предметов ведения и полномочий, в соответствии с которым регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п."в" ст.71), гражданское законодательство (п."о" ст.71) находятся в исключительном ведении федерального центра, ни с конституционно-договорным - Договор Российской Федерации и Республики Башкортостан о разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Башкортостан от 3 августа 1994 г. [24] так же, как и Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Свердловской области от 12 января 1996 г. [25] не предусматривают такой возможности.

Другой важнейшей экономической и правовой проблемой современной России и ее регионов является проблема занятости и состояния рынка труда. Общеизвестно, что спад производства при относительно низких темпах инфляции почти всегда приводит к безработице. Она не начинает расти с нуля и не падает до нулевого уровня после окончания спада. Наличие какого-то числа безработных ни у кого не вызывает беспокойства, поскольку не является проблемой. Какой должна быть численность безработных, чтобы безработица превратилась в серьезную проблему для экономики и государственной власти? Почти тридцатилетний опыт большинства промышленно развитых стран показывает, что и государство, и общество вполне способны справиться с уровнем безработицы в 5-10% и даже выше. Однако дальнейшее повышение ее уровня неизбежно вызывает социальную напряженность. С другой стороны, безработица бывает разная. Чаще всего в зависимости от причин и продолжительности безработицы различают такие ее разновидности, как текущую (временную), латентную (скрытую), стагнативную, фрикционную (непродолжительную), структурную, циклическую и добровольную [26]. И из того, что во время спада производства спрос на рабочую силу уменьшается, вызывая безработицу, а оживление производства увеличивает спрос на труд, уменьшая последнюю, вовсе не следует, что ее можно полностью объяснить недостаточным спросом на труд. Уровень безработицы складывается из целого комплекса факторов. Да и издержки безработицы не для всех одинаково суровы: для одних людей они незначительны, для других - личная трагедия. В экономической теории при всем разнообразии точек зрения большинство ученых сходятся во мнении, что в распоряжении любого государства имеются три средства борьбы с безработицей, три разновидности политики: социальная, макроэкономическая и политика в области занятости. Социальная политика имеет целью облегчить тяжелые последствия потери рабочего места для безработных и членов их семей. На это направлены специальные программы социальной защиты безработных, предусматривающие поддержание их жизненного уровня. Макроэкономическая политика предполагает использование денежных и бюджетно-налоговых мероприятий для сокращения безработицы. Политика в области занятости имеет целью снижение уровня безработицы, которая вызвана структурным корректированием и несоответствием спроса и предложения на рабочую силу, путем реализации программ подготовки и переподготовки, создания центров по трудоустройству и т.д. [27]. Но самое главное - то, что все эти меры эффективны лишь при условии их осуществления прежде всего из федерального центра. Весьма сомнительно, что в настоящее время субъекты Федерации способны осуществлять подобные мероприятия. Поэтому в соответствии с Федеральным законом "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О занятости населения в Российской Федерации" [28] в круг полномочий субъектов Федерации входит главным образом предоставление налоговых льгот, субсидирование программ занятости, установление дополнительных выплат безработным сверх минимумов, указанных в законе.

Подводя итог сказанному, подчеркнем, что в предмет трудового законодательства субъектов Российской Федерации в настоящее время и в обозримом будущем, помимо регулирования меры труда (рабочего времени, времени отдыха, нормирования труда и определения меры вознаграждения за труд), следует включать лишь отношения, связанные с обеспечением занятости.

Социально-партнерские отношения фактически сейчас тоже являются предметом правового регулирования трудовых отношений субъектами Федерации. Однако это будет продолжаться, очевидно, лишь до тех пор, пока федеральный центр не устранит пробелы в законодательстве, призванном определить прежде всего правовой статус субъектов социального партнерства. Поэтому любые попытки регионов сформировать свое законодательство в этой сфере трудового права малопродуктивны вследствие того, что, с одной стороны, набор правовых инструментов, находящихся в их руках, весьма ограничен, а с другой - по мере устранения пробелов в федеральном законодательстве большинство норм на региональном уровне либо станет дублировать федеральное законодательство, либо по причине противоречия федеральным нормам утратит силу.

Что же касается отношений, связанных с обеспечением занятости населения, то отнесение их к предмету трудового законодательства субъектов Российской Федерации возможно лишь в той мере, в какой регионы способны субсидировать программы подготовки и переподготовки кадров и осуществлять социальную защиту граждан, потерявших работу, в первую очередь в денежной форме. Да и ряд правовых инструментов, оказывающих влияние на эту сферу, вообще относится к другим отраслям законодательства (административному, финансовому).


С.С. Арбузов



[1] Конституции зарубежных государств: Учебное пособие. М.: БЕК, 1996. С.1, 21.

[2] Там же. С.32.

[3] Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1996. 8. Ст.24.

[4] Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. 3. Ст.11.

[5] Советская Башкирия. 1997. 14 авг.

[6] Ведомости Государственного Собрания, Президента и Кабинета Министров Республики Башкортостан. 1996. 9. Ст.12.

[7] Известия Татарстана. 1993. 26 янв.

[8] Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1995. 1. Ст.4.

[9] Советская Татария. 1991. 12 декабря.

[10] Областная газета. 1997. 15 апреля.

[11] Областная газета. 1997. 29 ноября.

[12] Областная газета. 1997. 1 декабря.

[13] Собрание законодательства Свердловской области. 1996. 1. Ст.102.

[14] Вестник Тюменской областной думы. 1997. 1. Ст.2.

[15] Куренной А.М. Трудовое право: на пути к рынку. М.: "Дело ЛТД", 1995. С.421.

[16] Акопова Е.М., Еремина С.Н. Договоры о труде. Ростов-на-Дону, 1995. С.176.

[17] Снигирева И.О. О социальном партнерстве // Новое в законодательстве о коллективных договорах и соглашениях: практический комментарий. М., 1992. С.49.

[18] Позиция. 1997. 6 июня.

[19] Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1995. 5. Ст.175.

[20] Областная газета. 1995. 1 декабря.

[21] Нуртдинова А.Ф., Окуньков Л.А., Френкель Э.Б. Комментарий к законодательству о социальном партнерстве. М.: Юристъ, 1996. С.31.

[22] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 21. Ст.1930.

[23] Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. 3. Ст.145.

[24] Советская Башкирия. 1994. 6 августа.

[25] Российская газета. 1996. 1 февраля.

[26] Маркович Д. Социология труда. М.: Прогресс, 1988. С.363.

[27] Сакс Дж. Рыночная экономика и Россия. М.: Экономика, 1995. С.220-223.

[28] Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. 17. Ст.1915.







Интересное:


Некоторые аспекты правового регулирования внешнеэкономической деятельности в России и странах Европы
Понятие, признаки и виды актов официального толкования
Интернет и право - проблема юрисдикции
Конвенции и рекомендации МОТ как источники права социального обеспечения
Идеология правового экстремизма как отражение кризиса государственности
Вернуться к списку публикаций