2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — О правовых аспектах понятия банковского надзора



О правовых аспектах понятия банковского надзора


В настоящей статье мы попытаемся рассмотреть некоторые аспекты правового регулирования банковского надзора (актуальность проблемы и методология его исследования, взаимосвязь банковского надзора с банковским правом, сущность и признаки банковского надзора).

Вопросы правового регулирования банковского надзора только начинают исследоваться в юридической науке. Это объясняется многими факторами экономического и юридического порядка. Банковская система в России появилась не так давно. Поэтому наукой изучены только отдельные стороны ее организации и функционировании. Глубже изучены организация и функционирование банковской системы, значительно меньше; вопрос банковского надзора.

Проблема исследования банковского надзора находится на стыке экономических и юридических наук. Она привлекает внимание ученых, которые занимаются банковским делом. Однако банковский надзор; юридическая проблема, поскольку сам он довольно-таки детально урегулирован российским банковским правом. Достаточно сказать, что один только анализ изменений банковского законодательства с 1990 г. и по настоящее время позволяет сделать заключение, что правовое регулирование в этой области общественных отношений значительно усилилось. Например, статья 73 Федерального закона от 10 июля 2003 г. «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» закрепила ряд норм, которые регулируют инспекторские проверки кредитных организаций. Раньше этот вопрос регулировался исключительно нормативными актами Банка России. Такая ситуация объяснима, если вспомнить о том, какое значение придается кредитным организациям в российском обществе.

Кредитные организации играют чрезвычайно важную роль в становлении и развитии экономики рыночного типа в России. Но это только один пример усиления правового регулирования банковского надзора. Есть и другие. Банковское законодательство начиная с 2001 года предусмотрело ряд положений, которые направлены на то, чтобы увеличилась прозрачность создания, лицензирования и деятельности кредитных организаций, повысилась ответственность учредителей и руководящих органов кредитной организации за принимаемые ими решения, которые оказывают существенное влияние на положение складывающихся в ней дел. В обновленном банковском законодательстве появилась норма, закрепляющая виды органов управления в кредитной организации. Теперь предъявляются повышенные требования к менеджерам кредитных организаций. Кроме того, введена отчетность банковских групп и холдингов, предусмотрен надзор над ними. Все это говорит об актуальности и практической значимости изучения правового регулирования банковского надзора. С учетом всего этого надо отметить, что одних только работ экономистов сегодня уже становится недостаточно. Нужно выяснить правовые аспекты банковского надзора. Это будет способствовать улучшению правового регулирования банковских отношений и созданию юридических гарантий обеспечения надежности кредитных организаций.

Вопросы правового регулирования банковского надзора рассматриваются в монографиях и учебных пособиях [1]. Сегодня они уже вошли в учебные курсы. И в то же время исследований, специально проведенных именно по этим темам, пока еще мало. Нужно больше внимания уделять вопросам понятия правового регулирования банковского надзора. С этого и нужно начинать изучение всей данной тематики, поскольку, по общему правилу, как это уже давно заведено в методологии науки, в любом исследовании есть центральные понятия. Они; необходимая предпосылка дальнейших исследований в этой области.

Прежде всего, нужно сосредоточить исследования на основной проблеме; на юридических аспектах понятия банковского надзора. Сегодня имеется комплексное исследование надзорной и контрольной деятельности в сфере банковских отношений [2]. Оно основывается на понятии комплексного регулирования банковской деятельности, под которым в данном случае понимается такая методология, при которой авторы рассматривают само банковское право как комплексную отрасль права.

В исследованиях акцентируется внимание на объектах банковского надзора [3], что, на наш взгляд, также представляет значительный интерес в смысле изучения его основных задач. Эти проблемы тоже нуждаются в исследовании. Их изучение предполагает определение главного понятия. В то же время изучение объектов банковского надзора, как нам кажется, позволяет более точно определить отраслевую принадлежность тех норм, которые составляют нормативное основание банковского надзора. С этой точки зрения удачнее выглядит такой подход к пониманию банковского надзора, который основывается на понятии банковского права как самостоятельной отрасли права. Это связано с тем, что банковское законодательство, во-первых, получило дальнейшее развитие с принятием нового федерального закона, и, во-вторых, оно становится самостоятельным. Банковское право дифференцируется в системе права. Такая точка зрения применительно к ее последовательному проведению на практике означает, что надзор становится более конкретным и его можно отграничить от других видов надзора. Наоборот, если происходит смешение различных отраслей права, то есть если банковское право не считается самостоятельной отраслью права, то тогда теряются границы банковского надзора.

Необходимо учитывать и то значение, которое сегодня придается вопросам юридической защиты прав и законных интересов вкладчиков, кредиторов и других клиентов банков. Из этих соображений банковское право необходимо рассматривать как самостоятельную отрасль права. Тогда и организация банковского надзора в большей мере сможет обеспечить стабильность банковской системы и надежность каждой в отдельности кредитной организации.

Такой методологический подход основан на понимании сущности кредитной организации. Ведь кредитная организация, в отличие от любого другого хозяйственного общества, использует в своей деятельности прежде всего не свои, а чужие (привлеченные) денежные средства. Банковская деятельность, в частности банковские операции, обеспечивается таким детальным правовым регулированием, которое приводит к тому, что и законодатель, а затем и Банк России издают множество нормативных актов. Банковское право становится все более обширным. Сегодня оно выражено множеством источников. Это, во-первых, федеральные законы, которые регулируют только банковские отношения («О банках и банковской деятельности», «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», «О реструктуризации кредитных организаций»). Во-вторых, во многих других федеральных законах содержатся нормы банковского права. В-третьих, о банковском праве говорится в нормативных актах Банка России. Причем общее количество нормативных актов Банка России измеряется сотнями указаний, положений и инструкций, которыми сегодня в своей повседневной деятельности должны руководствоваться кредитные организации. Возможность проведения квалифицированной проверки того, насколько кредитная организация соблюдает все эти федеральные законы, и многочисленные подзаконные нормативные акты предполагает профессиональную специализацию. А она не в последнюю очередь обусловлена отраслью права, знанием ее принципов и норм. Поэтому и с этой точки зрения более правильным представляется такое понимание банковского надзора, которое в методологическом смысле опирается на концепцию банковского права как самостоятельной отрасли российского права.

Понятие банковского надзора складывается из двух составляющих. Это его государственно-правовые и экономические аспекты.

В понятии всегда есть его основа; сущность. Следовательно, одна из проблем понятия банковского надзора, которая должна быть изучена в первую очередь,; это его сущность. Она означает, что банковский надзор; это надзор со стороны Банка России за соблюдением кредитными организациями в своей банковской деятельности федеральных законов и нормативных актов Банка России. Здесь важно иметь в виду, что уровень банковского надзора; федеральный. Причем Банк России не является органом исполнительной власти (в настоящее время этот тезис уже не только отстаивается в науке, но и подтверждается нормами нового банковского законодательства). Банковский надзор; это такой надзор, который осуществляется уполномоченными государством организациями за соблюдением банками и другими кредитными организациями определенных правил организации и функционирования банковской системы.

С юридической точки зрения банковский надзор; это надзор за соблюдением кредитными организациями банковского права. Только над кредитными организациями установлен надзор. В этом заключается одно из отличий кредитной организации от любой другой хозяйственной организации.

Сущность банковского надзора; его основное свойство. В целом же понятие банковского надзора характеризуется и другими признаками. Для банковского надзора, на наш взгляд, характерно следующее.

Во-первых, банковский надзор регулируется правовыми нормами. При этом он сам является составной частью банковской деятельности. Нормативную основу банковского надзора составляют только банковское законодательство и нормативные акты Банка России. Причем перечень видов нормативных актов, которыми регулируется банковская деятельность, а значит и банковский надзор, исчерпывающий. Он приводится в статье 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности».

Во-вторых, банковский надзор осуществляется специальным органом надзора (Банком России). Здесь надо учитывать, что в зависимости от того, каким образом мы определим понятие «орган банковского надзора», будут определяться его пределы и специфика тех санкций, которые Банк России уполномочен применять к кредитным организациям в случаях совершения ими нарушений.

Как уже отмечалось, Банк России обладает специальным правовым статусом. Федеральный закон не предусмотрел для него статус органа исполнительной власти. Таковым он не является. Он монопольно осуществляет эмиссию наличных денег, укрепляет и развивает банковскую систему, осуществляет банковское регулирование и банковский надзор. И вот здесь надо обратить внимание на то, что в главе X нового Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в отличие от ранее действовавшего федерального закона, точнее отражается принцип подчиненности банковского надзора целям банковского регулирования. В этом, собственно говоря, и заключается весь смысл банковского надзора. Этим же он отличается от различных видов государственного надзора, например прокурорского, который осуществляется в целях правопорядка. Что же касается банковского надзора, то он подчинен целям регулирования банковской системы, интересам банковского регулирования.

Банк России; это верхний уровень банковской системы, а кредитные организации, филиалы и представительства иностранных банков; нижний. Перед Банком России возникает проблема обеспечения стабильности банковской системы, чтобы предотвратить возможность системного кризиса. Банк России отвечает за финансовое состояние всей банковской системы. Поэтому он осуществляет такое регулирование, которое по своей сути является финансовым.

В-третьих, немаловажное значение имеет и такой признак, как компетенция органа банковского надзора. В-четвертых, целью банковского надзора следует считать, как того и требует федеральное законодательство, обеспечение стабильности банковской системы и защиту интересов банковских клиентов.

На наш взгляд, понятие банковского надзора отражает две стороны деятельности Банка России. Во-первых, Банк России проверяет финансовое положение кредитной организации и тем самым управляет рисками в банковской системе. Во-вторых, Центральный банк проверяет соблюдение кредитными организациями законодательства и других нормативных актов. Поэтому банковский надзор имеет финансовое и юридическое содержание.

Банковские законы и соответствующие им подзаконные нормативные акты устанавливают финансовые нормативы, которые должны соблюдаться кредитными организациями. Финансовые нормативы; это фактически технологические нормы, обеспечивающие надежность банковских операций. Но поскольку они устанавливаются нормативными актами, то тем самым и приобретают юридическую форму. Поэтому и банковский надзор имеет своей целью не только проверку соблюдения кредитной организацией финансовых нормативов, но и, помимо этого, еще и проверку соблюдения ею нормативных актов.

В некотором смысле юридический надзор вторичен по отношению к финансовому надзору. Суть в том, что организация и функционирование каждого в отдельности банка и всей банковской системы должны быть такими, чтобы при максимально эффективном достижении целей денежно-кредитной политики обеспечивалась их надежность. Вместе с тем достижение надежности работы кредитных организаций предполагает упорядоченность их деятельности, то есть нормативность, которая, в свою очередь, создается только нормативными актами. В результате выходит, что финансовая составляющая в банковском надзоре приобретает юридическую форму.

И еще один момент; надзор нельзя отождествлять с контролем. Вопрос о различиях между банковским надзором и банковским контролем обсуждается не только на страницах монографий и научных статей, но и в диссертационных исследованиях. Однако, в отличие от монографических исследований, в диссертационных исследованиях мы все же не находим сколько-нибудь глубокого изучения этой проблемы. А вопрос этот имеет прямое отношение к совершенствованию банковского надзора.

Согласно требованиям Федерального закона от 10 октября 2003 года «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Банк России не имеет права вмешиваться в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом. Для наглядности процитируем 1; 2 части статьи 56 указанного Федерального закона: «Банк России является органом банковского регулирования и банковского надзора. Банк России осуществляет постоянный надзор за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами банковского законодательства, нормативных актов Банка России, установленных ими обязательных нормативов.

Главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы Российской Федерации и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Банк России не вмешивается в оперативную деятельность кредитных организаций, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами». Случаи, когда Банк России имеет право вмешиваться в оперативную деятельность, то есть осуществлять контроль,; это исключение из общего правила. Например, когда кредитная организация становится неплатежеспособной, при наличии соответствующих оснований, предусмотренных федеральным законодательством, Банк России может ввести в нее свою Временную администрацию. Это уже не просто надзор, а контроль.

Банковский надзор отличается от контроля именно тем, что при нем не происходит вмешательства в оперативную деятельность кредитной организации. Надзор не вникает в вопросы целесообразности той или иной хозяйственной деятельности кредитной организации. Деятельность оценивается только с точки зрения ее соответствия федеральным законам и нормативным актам самого Банка России. В этом есть сходство с прокурорским надзором. Этим надзор отличается от контроля. Но при прокурорском надзоре нет исключений из этого принципа, а в банковском надзоре они есть. При определенных условиях, предусмотренных федеральными законами, например Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», Банк России имеет право предъявлять такие требования, которые сужают самостоятельность кредитной организации.

Некоторые авторы отождествляют банковский надзор с административным надзором, что, на наш взгляд, не подтверждается динамикой изменений банковского права, а главное; недавними изменениями в банковском законодательстве.

Федеральный закон от 10 октября 2003 года «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», несмотря на предложения сделать Банк России органом исполнительной власти, укрепил эту независимость и даже усилил его правовой статус. Не вдаваясь в дискуссию о правовом статусе Банка России, обратим внимание на то, что по Конституции Российской Федерации (статья 72), административное законодательство отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Банковское же законодательство (кредитное, валютное) отнесено к ведению Российской Федерации. Для сравнения заметим, что в части второй статьи 2 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» предусмотрено, что правовое регулирование банковской деятельности осуществляется только Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и нормативными актами Банка России. Субъекты Российской Федерации могут принимать законы, устанавливающие нормы административного права, но они не имеют права принимать законы в сфере банковского права. Значит, и по этому критерию можно проводить различия между банковским надзором и надзором административного характера.

В юридической литературе обосновано мнение о том, что необходимо различать банковское и административное право. В настоящее время развитие законодательства тоже пошло по этому пути. В новом Федеральном законе даже детальнее, чем раньше, предусмотрено право Банка России (статья 74) применять санкции именно банковского права. Что же касается санкций административного права, то и они закреплены, но в другом нормативном акте; в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. Например, в статье 15.2 КоАП; «Невыполнение обязанностей по контролю над соблюдением правил ведения кассовых операций»; указывается, что невыполнение должностным лицом учреждения банка обязанностей по контролю над выполнением организациями или их объединениями правил ведения кассовых операций влечет наложение административного штрафа в размере от двадцати до тридцати минимальных размеров оплаты труда. Речь идет о невыполнении установленной Банком России инструкции. Поэтому за такое нарушение Банк России может применить к кредитной организации санкции банковского права, предусмотренные в статье 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации». Это будет применением санкций банковского права. А что касается должностного лица, то к нему могут быть применены санкции административного права. Данный пример хорошо иллюстрирует вышесказанное. Если бы законодатель отождествлял административный и банковский надзоры, то он мог бы оставить что-то одно, например нормы статьи 74 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)». А в действительности получается, что уполномочил он Банк России в случаях, предусмотренных в этом Кодексе применять его санкции.

Нормы банковского права регулируют неодинаковые по своему основному содержанию отношения, поэтому не следует отождествлять общий банковский надзор и пруденциальный банковский надзор. В структуре банковского надзора различаются несколько основных объектов. Они указаны в части первой статьи 56 Федерального закона «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», в которой говорится, что банковский надзор осуществляется в том числе и за соблюдением кредитными организациями и банковскими группами обязательных нормативов. Последнее, нормативы; это и есть то, что обычно обозначается как пруденциальные нормы. Надзор за соблюдением этих норм называется пруденциальным банковским надзором.

Пруденциальный надзор; это разновидность банковского надзора. Его основное назначение состоит в том, чтобы снизить до минимума риски, которые принимает на себя кредитная организация, когда она проводит банковские операции.


И. КОРОГОДОВ



[1] См.: Братко А.Г. Центральный банк в банковской системе России. М., 2001; Он же. Банковское право России. Учебное пособие. М., 2003.

[2] См: Максимов М.В. Особенности правового регулирования контроля и надзора в сфере банковской деятельности в Российской Федерации. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. М., 2002.

[3] См.: Рыбакова С.В. Правовое регулирование надзора Банка России за деятельностью кредитных организаций. Автореф. дисс. … канд. юрид. наук. Саратов, 2001.







Интересное:


Историко-правовые аспекты анализа взаимодействия норм международного и национального права
К вопросу о выработке научного определения финансовых расследований
Акты толкования Верховного Суда РФ и судов общей юрисдикции
Перспективы модернизации международного права и российского законодательства
Исторический опыт первого советского десятилетия: формирование базовых уголовно-правовых и уголовно-процессуальных представлений и роль художественной литературы в этом процессе
Вернуться к списку публикаций