2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — О некоторых проблемах правового регулирования деятельности региональных счетных палат



О некоторых проблемах правового регулирования деятельности региональных счетных палат


Конституционный статус региональных счетных палат не является достаточно разработанным и исследованным в отечественной правовой науке. Подобные органы созданы еще не во всех субъектах РФ. Между тем опыт работы некоторых региональных контрольно-счетных палат выявил множество проблем, связанных с несовершенством законодательства, регулирующего их статус. Данное обращение к правовым вопросам деятельности счетных палат субъектов Российской Федерации имеет своей целью предложить некоторые изменения в правовых нормах, на которых основан финансово-бюджетный контроль, осуществляемый счетными палатами.

В системе органов власти большинства развитых демократических государств созданы специальные органы - счетные палаты, осуществляющие контроль за финансовой деятельностью исполнительной власти. Наличие независимых контрольно-счетных палат служит гарантией «прозрачности» управления финансами общества, что рассматривается как показатель цивилизованности и демократичности государственной системы. В мировой практике выработан ряд стандартов по организации бюджетно-финансового контроля: счетные палаты образуются как независимые и постоянно действующие органы, руководствующиеся принципами объективности, законности, системности, публичности осуществления контроля [1].

Контрольно-счетные органы в зарубежных государствах могут быть организованы в виде монократической системы, т.е. как иерархическое учреждение, когда в организационном подчинении у центральной Счетной палаты находится система региональных счетных палат (Австралия, Франция) [2]. Такая модель обеспечивает' проведение бюджетно-финансового контроля на всей территории страны по единому системному плану, на основании единых критериев анализа, гарантируя законное и целесообразное управление всеми государственными финансами.

Счетные палаты, образованные для контроля за бюджетами государства и его политико-территориальных или административно-территориальных субъектов, могут и не составлять иерархиезированной структуры (Германия, Италия). «Члены палаты назначаются, как правило, законодательным органом власти соответствующей территории, но независимы во внутренних и внешних вопросах своей деятельности» [3]. Так, «в пределах своих полномочий и Федеральная Счетная палата Германии, и отдельные земельные палаты работают автономно.. .поныне отсутствует полное сходство в структуре земельных счетных палат, действующих в разных землях ФРГ» [4]. Эта система исходит из принципа самостоятельности бюджетов федерации, субъектов федерации и муниципальных образований. Подобный подход к организации финансового контроля учитывает принцип самостоятельности субъектов федерации по вопросам, относящимся к их ведению. «Самостоятельность федерации и земель проявляется в том, что они независимы друг от друга в рамках своего бюджета, несмотря на их конституционную обязанность учитывать необходимость обеспечения общегосударственного экономического равновесия» [5].

Россия является федеративным государством, что и предопределяет построение бюджетно-финансового контроля по второму тину. За финансовыми средствами федерации контроль осуществляет Федеральная Счетная палата РФ, действующая на основании закона «О Счетной палате РФ» от 18.10.94 г. На настоящий момент контрольно-счетные палаты созданы в 59 субъектах федерации (Так, например, Счетная палата Красноярского края работает исходя из положений, определенных законом Красноярского края от 21.12.95 г. - в ред. от 15.04.98 г.).

Анализ законов о счетных палатах некоторых субъектов РФ показывает, что, несмотря на устанавливаемую специфику в правовом регулировании статуса, функций, полномочий контрольно-счетных палат, в субъектах РФ в основном восприняли организацию деятельности Счетной палаты РФ в качестве модели для строительства конституционных основ собственного финансового контроля. Принципами деятельности по осуществлению бюджетно-финансового контроля законы субъектов РФ, как правило, объявляют независимость, гласность, объективность и законность. Тем не менее указание на эти принципы в правовом акте не всегда означает, что прописан и закреплен механизм и гарантии их реализации.

В юридической литературе уже высказывались предложения о необходимости принятия Федерального закона о государственном контроле [6], «прописывающем, в том числе, и общие принципы организации, функционирования региональных счетных палат» [7]. С одной стороны, это явилось бы гарантом наличия действенного и объективного контроля за обращением финансовых средств в субъектах РФ, муниципальных образованиях. С другой стороны, принятие такого закона и комплексное внесение изменений в другие федеральные нормативно-правовые акты повлияют на эффективность работы региональных контрольно-счетных палат (например, в части обеспечения полномочий по получению информации, направлению представлений при выявлении нарушений, вступлению с исками в процесс для защиты государственных и муниципальных интересов, установлению ответственности должностных лиц за непредставление информации контрольно-счетной палате, невыполнение представлений) [8]. В таком законе должны найти отражение элементы механизма реализации принципов финансового контроля - независимости, законности, объективности, системности и гласности.

Принцип независимости упомянут в большинстве законов субъектов РФ о контрольно-счетных палатах (например, ст. 4 Закона Красноярского края «О Счетной палате Красноярского края»). Реализация этого принципа возможна, если Счетная палата имеет организационную и функциональную самостоятельность при выполнении возложенных на нее задач.

Некоторые контрольно-счетные палаты субъектов РФ не имеют статуса юридического лица и входят в структуру законодательного органа в виде части его аппарата. Так, Счетная палата Свердловской области создана при Законодательном собрании Свердловской области, является уполномоченным контрольным органом Законодательного собрания, ему подотчетным. Председатель Законодательного собрания утверждает структуру, штаты счетной палаты, назначает на должность инспекторов. Контрольные мероприятия планируются Законодательным собранием [9].

Среди контрольно-счетных палат субъектов РФ, где, напротив, реализован принцип независимости счетной палаты, можно назвать Контрольно-счетную палату города Москвы. Структуру и штаты палаты утверждает Председатель Счетной палаты. Средства на содержание палаты выделяются в бюджете г. Москвы отдельной строкой. В Законе «О контрольно-счетной палате» прописан ряд условий, ограничивающих возможность внешнего влияния на осуществление контрольных полномочий со стороны иных органов и лиц. Палата самостоятельно определяет план своей работы на предстоящий годовой период, исходя из необходимости системного подхода к контролю, но с обязательным включением в план контрольных мероприятий поручений Московской городской Думы и мэра Москвы. Освободить от должности председателя Счетной палаты, аудиторов городская Дума может только по основаниям, предусмотренных законом, при наличии квалифицированного большинства голосов. По мнению С. Шохина, это дает основание утверждать, что «Палату нельзя отнести к органам парламентского контроля, а следует рассматривать как самостоятельное звено в структуре сдержек и противовесов системы разделения властей» [10].

Основной задачей правовых норм, закрепляющих организационную и функциональную самостоятельность счетных палат, является обеспечение независимости органов финансового контроля от исполнительной власти. Одним из элементов реализации принципа независимости можно назвать нормы, регулирующие планирование контрольно-ревизионной деятельности счетных палат. Вопрос о планировании контрольных мероприятий Счетной палаты Красноярского края вообще не урегулирован в краевом законе, что, на наш взгляд, ставит под угрозу независимый статус Счетной палаты. Поэтому целесообразно в законах о счетных палатах субъектов РФ прописывать гарантии самостоятельности формирования текущих и годовых программ работы контрольно-счетных палат.

При этом полезно было бы обратиться к опыту регулирования порядка формирования планов и программ работы Счетной палаты РФ Федеральным законом о Счетной палате РФ (ч.З ст. 10), где указано, что запросы Президента РФ, Правительства РФ подлежат лишь обязательному рассмотрению, тогда как поручения Государственной Думы и Совета Федерации подлежат обязательному включению в планы проверки. Эта норма служит своеобразной защитой самостоятельности Счетной палаты, не позволяет «загрузить» ее несущественными или однонаправленными по объектам проверками и ревизиями. Главным направлением деятельности Счетной палаты должна оставаться оценка эффективности и законности финансовых действий исполнительной власти. «Целесообразно определить в качестве основного направления деятельности Счетной палаты не то, с чем вполне по силам справиться органам внутреннего (для исполнительной власти) контроля - КРУ и т.д., а лишь то, где сконцентрировано управление основными ресурсами, где Счетную палату заменить некому. Контролировать Счетная палата должна не конкретные банки, работающие с бюджетными средствами, а то, как правительство организовало взаимоотношения с этими банками,.... насколько правительство эффективно использовало свои полномочия (в том числе и контрольные) по обеспечению сохранности и использованию бюджетных средств, включая и во взаимоотношениях с банками» [11].

С принципом независимости контрольно-счетных палат тесно связан принцип законности контрольно-бюджетного органа.

Законы субъектов РФ, как правило, прописывают обязанность Счетной палаты руководствоваться не только федеральными законами, федеральным законодательством, законами соответствующего субъекта РФ, но и действующим законодательством субъекта РФ [12]. Однако следует заметить, что Счетная палата проверяет нормативно-правовые и ненормативные акты, финансовые документы исполнительной власти, в которых выражается проводимая последней финансовая деятельность. В сущности, проверяется соответствие финансовой деятельности, отраженной в официальных документах, целям, задачам, положениям, заложенным в Закон о бюджете, в иных законах, регулирующих движение финансовых средств, управление государственной собственностью. Таким образом, счетные палаты осуществляют контроль за законностью финансовых актов правительства [13].

Проверка всех других правовых актов исполнительных органов власти не входит в компетенцию счетных палат. Такими подзаконными актами Счетная палата должна руководствоваться при осуществлении своей деятельности. Поэтому более целесообразным было бы указание на то, что Счетная палата должна руководствоваться законодательством РФ, законами соответствующего субъекта РФ. Акты органов исполнительной власти должны быть разграничены на те, в отношении которых Счетная палата осуществляет контроль, и те, которыми она руководствуется в своей деятельности.

В данном случае также уместно обратиться к опыту проведения контрольных мероприятий Счетной палаты РФ. Счетная палата РФ, проверяя законность использования средств на проведение избирательных кампаний по выборам Президента РФ по поручению Государственной Думы, зафиксировала факты предоставления ряду предприятий, перечисливших средства в избирательный фонд Б.Н. Ельцина, постановлениями Правительства РФ отсрочки по платежам в бюджет. Однако в отчете, утвержденном Коллегией Счетной палаты РФ, было указано, что фактов предоставления льгот организациям, финансирующим избирательную кампанию Президента РФ, помимо предусмотренных действующим законодательством, не выявлено [14]. Между тем Федеральный закон о Счетной палате прописывает, что Счетная палата руководствуется Конституцией РФ, законом РФ «О Счетной палате РФ» и другими законами РФ. Тогда как затрагивающие финансовые вопросы «подзаконные акты, их обоснованность и законность должны являться предметом проверки» [15]. Таким образом, Счетная палата должна руководствоваться в своей деятельности «не действующим законодательством, а действующими федеральными законами, так как Указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и иные подзаконные акты являются составной частью действующего законодательства» [16]. В указанном отчете Счетная палата должна была оценить подобные финансовые постановления Правительства РФ с точки зрения их соответствия законам РФ, а не руководствоваться ими. Поэтому данный отчет не соответствует Закону РФ «О Счетной палате РФ», снижает доверие к результатам контрольной деятельности палаты.

Нефинансовые подзаконные акты Счетная палата РФ должна соблюдать в ходе своей контрольной деятельности. Так, при возникновении спорного вопроса в ходе проверки финансово- хозяйственной деятельности ЦБ РФ (ЦБ РФ, ознакомившись с результатом проверки, присвоил актам гриф «секретно»), в своем представлении ссылалась не только на Закон РФ «О государственной тайне», но и на Указ Президента РФ от 30.10.95 г., которым утвержден перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, и на внутриведомственный перечень сведений, отнесенных к государственной тайне, который утвержден Председателем Банка России.

Учитывая вышеизложенное, в целях совершенствования правового регулирования деятельности Счетной палаты Красноярского края в ст. 2 Закона Красноярского края «О Счетной палате Красноярского края» необходимо внести изменения. В качестве общей задачи Счетной палаты Красноярского края следует изложить осуществление оценки нормативно-правовых актов, отражающих бюджетно-финансовую деятельность органов исполнительной власти края с точки зрения целесообразности, эффективности и соответствия законодательству РФ, законам Красноярского края.


О.В. Роньжина



1. Лимская декларация «О руководящих принципах финансового контроля», принятая на девятом Конгрессе INTOSAI.

2. Трещетенкова Н.Ю. Правовой статус счетных палат (опыт иностранных государств) // Очерки конституционного права иностранных государств. М.: Спарк, 1999. С.242.

3. Шохин С.О. Проблемы и перспективы развития финансового контроля в РФ. М., 1999. С. 67.

4. Ионова А.И. Счетные палаты ФРГ: правовые основы и принципы деятельности // Государство и право. 1998. №З.С.95.

5. Государственное право Германии /Сокр. Пер. с нем. Т. 2. М.: РАН, 1994. С. 19.

6. Овсянников Л.И. Финансовый контроль как система//Финансы. 2000. № 12. С. 67.

7. Болдырев Ю.Ю. Внешний государственный контроль // Бюл. Счетной палаты РФ. 1997. № 2.

8. В настоящее время Счетная палата РФ сотрудничает с контрольно-счетными палатами субъектов РФ на основе двусторонних соглашений, оказывая помощь в получении информации в случаях, когда полномочий счетных палат субъектов РФ недостаточно.

9. Областной закон «О Счетной палате» от 20 мая 1997 года // Областная газ. 1997. № 81.

10. Шохин С.О. Указ. соч. С. 35.

11. И. Болдырев Ю.Ю. Реализация контрольных полномочий парламента в условиях действующей российской Конституции // Новая газ. 1997.16-22 июня.

12. Например, законы «О Контрольно-счетной палате Москвы» от 01.11. 95 г., «О Контрольно-счетной палате Кемеровской области» от 26.12.97 г., «О Счетной палате Красноярского края» от 15.04.98 г.

13. Такая формулировка полномочий Счетной палаты дана в Конституции Итальянской республики (ст. 100)/ Конституции государств европейского Союза. М., 1997. С. 440.

14. Особое мнение заместителя председателя Счетной палаты РФ Ю.Ю. Болдырева // Бюл. Счетной палаты РФ. ". 1997. №1.

15. Болдырев Ю.Ю. Какую правду скрывают от народа? // Век. 1997.3-9 окт.

16. Болдырев Ю.Ю. Внешний государственный контроль // Бюл. Счетной палаты. 1997. № 2.







Интересное:


Некоторые аспекты правового регулирования внешнеэкономической деятельности в России и странах Европы
Основания классификации актов судебного толкования правовых норм
Гибель члена судового экипажа от инфаркта и безвиновная ответственность судовладельца
Международное публичное право
О зарубежном опыте оказания бесплатной квалифицированной юридической помощи
Вернуться к списку публикаций