2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — Международное право и опыт мирового регулирования вопросов беженцев и вынужденных переселенцев



Международное право и опыт мирового регулирования вопросов беженцев и вынужденных переселенцев


Для того чтобы существующая проблема беженцев была решена окончательно, требуются коллективные действия государств, причем часто в тех областях, которые не считаются компетенцией УВКБ ООН и его партнеров [1]: в области защиты прав человека, поддержания мира и безопасности внутри государств и в отношениях между ними, контроля над массовыми миграционными движениями. Проблема беженцев выходит за пределы национальных границ, и она не может быть решена путем разобщенных действий стран. Поэтому в последние годы часто применяется подход, сочетающий усилия стран исхода и принимающих стран, а также других государств и международных организаций.

Принцип гибкого, оперативного и гуманного определения режима беженцев также не регламентирован в Конвенции 1951 г. Тем не менее Исполком УВКБ в заключении № 8 (ХХVIII) рекомендовал государствам сделать так, чтобы процедуры определения режима беженцев отвечали следующим основным требованиям [2]:

а) Компетентное должностное лицо, к которому заявитель обращается на границе или на территории Договаривающегося государства, должно иметь четкие инструкции о ведении дел, которые могут входить в его компетенцию согласно актам внутреннего и международного права. От него требуется, чтобы он действовал в соответствии с принципом отказа от высылки [3] и передавал эти дела на рассмотрение вышестоящего органа.

б) Заявитель должен получать необходимые рекомендации относительно того, какой процедуре ему необходимо следовать.

в) Должен существовать четко определенный орган, несущий ответственность за рассмотрение заявлений о предоставлении режима беженца и за принятие решения в первой инстанции.

г) Заявителю должно быть оказано необходимое содействие в передаче его дела на рассмотрение соответствующих властей. Заявителям должна также предоставляться возможность связываться с представителем УВКБ.

д) В случае признания заявителя беженцем он должен быть информирован об этом и получить документ, удостоверяющий его правовое положение беженца.

ж) В случае непризнания заявителя беженцем ему должен быть предоставлен разумный период времени для подачи апелляции с просьбой официально пересмотреть решение либо в том же, либо в другом органе административным или судебным порядком.

з) Заявителю должно быть разрешено оставаться в стране до принятия решения по его первоначальному заявлению компетентным органом власти, если этим органом не будет установлено, что его заявление носит явно оскорбительный характер. Ему также должно быть разрешено оставаться в стране, пока рассматривается апелляция в вышестоящий административный орган или судебные инстанции.

Еще одним недостатком Конвенции является отсутствие «права на убежище». Конвенция запрещает высылку или принудительное возвращение лиц, имеющих статус беженцев. Статья 33 Конвенции гласит, что «договаривающиеся государства не будут никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений» [4]. Тем не менее следует отметить, что обязанности невысылки, возложенные на государства Конвенцией, не ограничивают государства в праве самостоятельно принимать решение о допуске беженцев на свою территорию. Это свидетельствует о том, что государства, разрабатывавшие Конвенцию, не были готовы закрепить в ней безусловное право на убежище. Таким образом, данное право в Конвенции 1951 г. не рассматривается.

Несмотря на эти замечания, Конвенция 1951 г. и Протокол 1967 г. являются основными международными документами, получившими широкое признание на международном уровне. Генеральная Ассамблея неоднократно рекомендовала государствам стать их участниками. Присоединиться к этим актам также рекомендовали различные региональные организации, например Совет Европы, Организация африканского единства и Организация американских государств. К маю 2001 г. Конвенцию ратифицировали 135 государств.

Ратификация Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. непосредственно влияет на национальное право. Некоторые страны применяют практику рецепции, т.е. они воспринимают вышеназванные международные акты без изменения путем принятия закона о введении этих актов. Например, парламент Бельгии 26 июня 1953 г. принял закон об одобрении Конвенции. Те же процедуры были произведены в ФРГ (Федеральный закон от 1 сентября 1953 г.), Австрии, Франции, Швейцарии. Но чаще страны используют способ трансформации, т.е. издают специальный закон, который регулирует статус беженца. В Австрии, ФРГ, Франции в скором времени после ратификации Конвенции были приняты специальные законы, закрепившие все практические аспекты определения правомочности лиц на получение статуса беженца [5]. Кроме того, страны могут вводить соответствующие административные процедуры, какие, например, были в Великобритании до принятия в 1993 г. специального закона о беженцах.

При ратификации, присоединении к Конвенции 1951 г. и Протоколу 1967 г. некоторые государства сделали оговорки: например, подчеркнули, что упоминание о режиме наибольшего благоприятствования нельзя трактовать как предоставление беженцам преимуществ, предусмотренных особыми или региональными обычаями, экономическими или политическими соглашениями. Другие государства прямо отвергли норму о режиме наибольшего благоприятствования, обязавшись обеспечить лишь стандарт, применимый к иностранцам вообще, а иные видят в статье 17 просто рекомендацию или соглашаются применять ее в той мере, в какой это допускает закон [6]. Ряд государств сделали оговорки о неприменении национального режима к беженцам по самому широкому спектру вопросов: исповеданию религии и религиозного образования, авторских прав и права промышленной собственности, права на обращение в суд, бесплатную юридическую помощь и освобождение от обеспечения уплаты судебных расходов (залога), пользование системой льгот и др. [7] Надо отметить, что обоснованность некоторых оговорок «сомнительна» [8].

Страны СНГ восприняли практику либо параллельного принятия Конвенции и закона, либо принятия национального закона с последующей ратификацией Конвенции 1951 г. [9] Азербайджанская Республика присоединилась к данным документам в конце 1992 г. [10], Российская Федерация – в 1993 г.

Вообще, в данных странах проблема неконтролируемой миграции приобрела угрожающий характер, поскольку обостряется криминогенная обстановка, наносится ущерб их безопасности.

Крупнейшие геополитические изменения, социально-экономический кризис, нарушение прав некоренных национальностей и этнические конфликты стали причинами массовых миграционных потоков. Больше всего беженцев породил армяно-азербайджанский конфликт – более миллиона человек. В результате конфликтов более 400 тысяч человек покинули свои дома в России [11].

Сложные проблемы беженцев и перемещенных лиц на территории бывшего СССР побудили УВКБ ООН и другие учреждения ООН совместно с международными гуманитарными организациями начать на договорной основе свою деятельность на постсоветском пространстве. В 1991 – 1992 годах УВКБ ООН обеспечило свое присутствие в Москве и нескольких других странах СНГ и занимается разрешением проблем, связанных с беженцами. В Азербайджане оно предоставляет гуманитарную помощь и защиту десяткам тысяч перемещенных лиц и стремится содействовать репатриации в условиях безопасности и надежности.

Правовое регулирование проблемы беженцев государствами – участниками СНГ, осуществляется в двух направлениях: путем формирования международно-правовой основы решения вопроса и созданием собственного национального законодательства, регулирующего статус беженцев. Этот процесс носит взаимообусловленный характер, поскольку присоединение к существующим международно-правовым документам, принятие соответствующих документов регионального характера непосредственным образом влияет на характер внутригосударственного регулирования проблемы [12].

Прогрессом в международно-правовом урегулировании рассматриваемой проблемы можно считать Соглашение «О помощи беженцам и вынужденным переселенцам» [13], подписанное 24 сентября 1993 г. в Москве главами государств – участников СНГ, кроме Украины и Молдовы. Государства-участники (Российская Федерация, Азербайджанская Республика, Армения, Беларусь, Казахстан, Кыргызская Республика, Таджикистан, Туркменистан, Республика Узбекистан) в преамбуле Соглашения провозглашают свою приверженность общепризнанным принципам международного права и гуманизма, ответственность за судьбы испытывающих тяготы и лишения людей, подтверждают свои обязательства, принятые в соответствии с международными соглашениями и направленными на защиту прав человека, и признают необходимость оказания помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Соглашение дополнило Конвенцию 1951 г. о статусе беженцев новым критерием, предъявляемым к понятию «беженец», – «жертвы вооруженных и межнациональных конфликтов», – и ввело в международно-правовую терминологию новую категорию мигрантов – «вынужденные переселенцы», отличающиеся от беженцев лишь критерием гражданства. Совпадение данных критериев обусловило установление для них одинакового правового режима.

Новеллой в международно-правовой практике является диспозиция п. 1 ст. 4 Соглашения. В ней установлено, что «государство выезда при содействии заинтересованных Сторон осуществляет эвакуацию населения из зон вооруженных и межнациональных конфликтов, предоставляя возможность для его беспрепятственного выезда на территорию одной из Сторон по основаниям, предусмотренным статьей 1 и статьей 2 настоящего Соглашения» [14]. В сущности, она ставит Соглашение в ряд наиболее приемлемых международных договоров гуманитарной сферы, поскольку правило п. 1 ст. 4 соответствует духу Женевской конвенции о защите гражданского населения во время войны 1949 г. и продвигается дальше в том смысле, что эвакуированные лица из охваченной конфликтом зоны могут искать безопасные условия жизни на территории другой Стороны, не подвергая себя опасности расползающейся войны на родине.

К негативным аспектам данного Соглашения некоторые правоведы относят ограниченную и недостаточно ясную трактовку термина «вынужденный переселенец», который на основании смысла статьи 2 относился к лицам, являющимся гражданами одного государства, проживающим на территории другого государства и по упоминавшимся причинам вынужденным вернуться в страну своего гражданства [15]. Таким образом, речь идет о репатриантах, а категория внутренне перемещенных лиц исключена из понятия вынужденных переселенцев.

Как правило, беженцы на свой страх и риск покидают постоянное место жительства в условиях бездействия властей данного государства, зачастую не будучи уверенными в своей безопасности в дальнейшем. Анализируемая норма ценна как раз тем, что она закладывает правовые основы сотрудничества государств-участников при организованной эвакуации населения из зон конфликтов с перспективой его добровольного выезда на территорию одной из участвующих в Соглашении Сторон. Заметим, подобная норма не используется в других договорах подобного типа, что делает Соглашение стран СНГ совершенно уникальным документом. Кроме того, государство выезда не без участия заинтересованных Сторон обеспечивает личную и имущественную безопасность эвакуирующихся, добиваясь прекращения огня, соблюдения охраны общественного порядка во время эвакуации [16].

П. 3 ст.4 документа разделяет между заинтересованными Сторонами бремя ответственности за решение вопросов финансового, материально-технического, продовольственного, медицинского и транспортного обеспечения эвакуирующихся беженцев и вынужденных переселенцев [17].

В соответствии со ст. 5 Соглашения [18] Сторона-реципиент (принимающее государство) обязывается обеспечивать для беженцев и вынужденных переселенцев в местах их временного размещения необходимые социально-бытовые условия, оказывать им содействие в трудоустройстве в соответствии с принятым каждой из Сторон законодательством о занятости населения.

Данное положение в определенной мере не соизмеряется с реальными возможностями государств региона, так как в них ощущаются социально-экономические проблемы, например, сокращение производства, закрытие предприятий, организаций, в результате чего для большей части населения не может реализоваться право на труд.

Замедление процесса интеграции стран СНГ, наибольшее благоприятствование режимов в отношениях некоторых стран Содружества в свете союза России с Белоруссией, разъединение каналов экономического и другого сотрудничества государств региона стали серьезной преградой в достижении целей Соглашения, касающихся установления связей между семьями беженцев для их воссоединения и овладения беженцами и вынужденными переселенцами оставленного ими в месте прежнего постоянного жительства имущества. Тем более что в Соглашении не предусмотрен более или менее детальный порядок установления связи между семьями беженцев и овладения ими оставленного в своей стране имущества. Возможно, предполагалось, что этот пробел будет восполнен законодательством стран-участниц.

Соглашением 1993 г. предусмотрено создание Межгосударственного фонда помощи беженцам и вынужденным переселенцам. Он был создан 10 февраля 1995 г. Правовой основой деятельности фонда является Положение, в котором определяются условия, порядок формирования и использования средств данного органа. Средства фонда используются исключительно для помощи, защиты и поддержки беженцев и вынужденных переселенцев и не могут расходоваться на иные цели. Вообще, в странах Содружества явно недостаточно средств для оказания помощи вынужденной миграции из ближнего и дальнего зарубежья. Естественно, что только коллективные усилия, поддержанные финансовой помощью международных органов защиты беженцев, способны обеспечить прорыв в улаживании сложнейшей для стран Содружества проблемы недобровольной миграции.

Активное участие в разрешении проблем вынужденной миграции после распада СССР приняло Управление Верховного комиссара по делам беженцев ООН. Его деятельность основывалась на принципах межорганизационного сотрудничества, консультаций и координации своих действий с заинтересованными странами СНГ, региональными и неправительственными организациями. Программа деятельности УВКБ ООН охватывала все категории мигрантов: беженцев, переселенцев, ранее депортированных народов, репатриантов. В качестве метода оказания помощи использовался созыв региональных конференций для обсуждения проблем, связанных с вынужденными мигрантами, а также разработка Программы действий. УВКБ ООН в своем докладе на 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН объяснило применение новых методов тем, что в связи с увеличением контингента лиц, нуждающихся в международной защите, в своей деятельности ответных мер, направленных главным образом на обеспечение защиты и оказания помощи в странах убежища «к использованию подхода, в рамках которого принцип защиты реализуется в стратегии предупреждения, готовности к выработке конкретных решений со все большей ориентацией на деятельность в странах происхождения».

Среди прав человека, которым государства должны придавать первостепенное значение при решении миграционных проблем, указываются следующие: право покидать любую страну, в том числе собственную, и возвращаться в нее, свобода передвижения и выбора места проживания, право человека на гражданство, право искать убежище от преследования в других странах и пользоваться им, обязанность государства не высылать и не возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность. В отношении внутренне перемещенных лиц устанавливается, что они в соответствии с внутренним законодательством и международным правом могут осуществлять те же права и свободы, что и остальные граждане. Государства, на территориях которых происходят недобровольные внутренние перемещения, несут главную ответственность за решение вопросов, касающихся тяжелого положения лиц, перемещенных внутри страны, и не должны допускать отступления от соблюдения прав человека в отношении таких лиц. К ним должны применяться положения международного права по правам человека и международного гуманитарного права. Пристальное внимание уделяется необходимости дополнительных мер защиты основных прав и свобод в условиях чрезвычайного положения. В государственной политике должен быть отражен запрет на насильственное переселение или возвращение таких лиц в небезопасные районы в соответствии с принципами и нормами международного гуманитарного права. При оказании чрезвычайной помощи внутренне перемещенным лицам, недобровольно переселяющимся лицам и некоторым из экологических мигрантов предлагается гарантировать безопасный доступ к основным средствам и предметам, необходимым для выживания, им должны быть выданы документы для пользования своими законными правами, гарантирована защита от массовых произвольных перемещений. Международным и неправительственным организациям должен быть обеспечен доступ к таким группам. При возвращении лиц, перемещенных внутри страны, государство должно уважать индивидуальное право и желание заинтересованного лица, должна быть обеспечена полная безопасность при оставлении района нового поселения и возвращении к месту прежнего проживания. Должна быть обеспечена физическая безопасность, включая защиту от вооруженного конфликта, доступ к земле и средствам существования. Внутренне перемещенные лица должны иметь полную информацию о положении в месте их происхождения, чтобы принять решение на основе такой информации. Международные организации, такие, как УВКБ ООН и МОМ, могут оказывать содействие и помощь в возвращении подобных лиц, если поступает просьба об этом.


Т. Мехтиев, соискатель



[1] См.: УВКБ ООН. Защита беженцев: вопросы и ответы. Женева, 1996. С. 13.

[2] Заключение № 8 (ХХVIII) Исполкома УВКБ//Права человека. Сборник международных договоров. Т. II. Ч. 4. М., 1998.

[3] Принцип невысылки (non-refoulement) – основополагающий принцип законодательства о беженцах, который запрещает государствам возвращать беженцев под каким-либо видом в страны или на территории, где может существовать угроза их жизни или свободе. Принцип невысылки является частью обычного международного права и, следовательно, обязательным для всех государств, независимо от того, являются ли они сторонами в Конвенции о статусе беженца 1951 г. или нет. Обычное международное право (сustomary international law) – это международно-правовые нормы, которые базируются на постоянной и последовательной практике государств. Чтобы практика государства привела к формированию обычного международного права, она должна быть признана государством обязательной для себя.

[4] Конвенция о статусе беженцев (заключена г. Женеве 28.07.1951 г.). Ст. 33//Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6 – 28.

[5] См.: Потапов В.И. Статус беженца в международном праве. М., 1986. С. 10.

[6] См.: Гудвин-Гилл Г.С. Статус беженца в международном праве. Пер. с англ./Под ред. М.И. Левиной. М., 1997. С. 352.

[7] Там же. С. 353 – 367.

[8] См.: В монографии Г.С. Гудвина-Гилла (с. 351) упоминается оговорка Гватемалы, которая заявила о присоединении к Конвенции и Протоколу при условии, что это государство не будет применять положения данных документов, если эти положения будут противоречить конституционным нормам Гватемалы или нормам внутреннего права, касающимся публичного характера. Подобную оговорку сделала и Мальта.

[9] См.: Армения, Азербайджан, Грузия, Казахстан, Кыргызстан, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан.

[10] См.: Постановление Милли Меджлиса Азербайджанской Республики от 08.12.1992 г. № 402 «О присоединении Азербайджанской Республики к конвенции и протоколу ООН относительно статуса беженцев»//Ведомости Верховного Совета Азербайджанской Республики. № 23. § 1010.

[11] См.: Лаин Э. В СНГ свыше 2,5 миллиона беженцев. Как справиться с этой общей бедой?//Российские вести. 1995. Октябрь.

[12] См.: Крылова Н.С. Содружество наций. Политико-правовые проблемы. М., 1991. С. 15.

[13] Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 24 сентября 1993 года). Соглашение ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ//Бюллетень международных договоров. 1995. № 5. С. 3.

[14] Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 24 сентября 1993 года). Соглашение ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ. П. 1. Ст. 4//Бюллетень международных договоров. 1995. № 5. С. 3.

[15] Там же. Ст. 2.

[16] Соглашение о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (Москва, 24 сентября 1993 года). Соглашение ратифицировано Российской Федерацией Федеральным законом от 22 ноября 1994 г. № 40-ФЗ. П. 2. Ст. 4//Бюллетень международных договоров. 1995. № 5. С. 3.

[17] Там же. П. 3. Ст. 4.

[18] Там же. Ст. 5.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Институт суррогатного материнства как способ реализации репродуктивной функции человека
Идеология правового экстремизма как отражение кризиса государственности
Международно-правовой аспект прямого действия
К вопросу о названии отрасли экологическое право
Периоды назревания необходимости создания следственного комитета в РФ
Вернуться к списку публикаций