2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — Международное право и опыт мирового регулирования вопросов беженцев и вынужденных переселенцев



Международное право и опыт мирового регулирования вопросов беженцев и вынужденных переселенцев


Таким образом, в Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 года ОАЕ заложены достаточные правовые основы регулирования проблем, связанных с беженцами и предоставлением убежища в рамках африканского региона. Однако эффективность их применения напрямую зависит от усилий ее участников. В то же время некоторые страны континента не желали связывать себя дополнительными обязательствами, способными, по их мнению, усугубить и без того сложную экономическую и политическую ситуацию. Проблема беженцев рассматривалась как временная, не требующая правового регулирования со стороны государства. Сохранил остроту и вопрос о процедуре приема и установления режима беженцев.

Разрешению этих и других проблем, вызванных новыми волнами вынужденной миграции, была посвящена Панафриканская конференция 1979 г., проходившая в г. Аруша (Танзания). На ней обсуждалось формирование национального законодательства африканских государств по вопросам беженцев с целью выработки предложений о реализации положений Конвенции ОАЕ и актов ООН. Участники конференции отметили значимость принципа «предоставление убежища – гуманный и миролюбивый акт», заявили о необходимости упрощения процедур приема и предоставления статуса беженца [1].

Например, до недавних пор южноафриканское законодательство проблему беженцев практически никак не затрагивало. Вопрос о предоставлении убежища суды решали главным образом на основе Конвенции ООН о беженцах, Конвенции ОАЕ, а также прецедентного права. По официальным данным, в 1997 году из 11000 ходатайств было удовлетворено лишь 734. Статус беженца получили граждане Афганистана, Ирана и Боснии [2].

В 1998 г. парламент ЮАР одобрил «Закон о беженцах» (Refugees Bill) [3], регламентирующий правила предоставления политического убежища и нормы проживания беженцев в стране. С принятием этого закона ЮАР вступила в официальные отношения с международными организациями, занимающимися проблемой беженцев, прежде всего с Верховным Комиссариатом ООН по делам беженцев. Законом установлено, что политическое убежище предоставляется лицам, подвергающимся на родине политическим, религиозным, расовым или национальным преследованиям. Кроме того, оговаривается, что иностранец, жизнь и здоровье которого на родине подвергаются опасности, не может быть выслан из страны. Политическим беженцам официально предоставляются равные с южноафриканскими гражданами права, в том числе право на труд, образование и медицинское обслуживание, за исключением права избирать и быть избранным. Интересно, что с просьбой о предоставлении убежища к южноафриканским властям могут теперь обращаться и несовершеннолетние, и психически неполноценные.

Создан специальный комитет по делам беженцев, который рассматривает ходатайства о предоставлении убежища. Законом регламентируется порядок рассмотрения дел, в том числе и в области гарантий прав ходатайствующего. Например, предусматриваются специальные гарантии в том случае, если претендент на убежище не знает государственных языков ЮАР. В случае отказа в статусе беженца МВД ЮАР обязано в течение двух недель предоставить письменное обоснование причин отказа.

Латинская Америка. Этот регион имеет давнюю традицию и отработанную правовую практику работы с беженцами. Еще в 1889 г. здесь был заключен Договор по международному уголовному праву (Монтевидео) [4], положивший начало региональной защите лиц, пользующихся правом на убежище. В соответствии со ст. 16 Договора Монтевидео должно предоставляться ненарушимое убежище, а ст. 20 исключает выдачу лиц, обвиняемых в политических правонарушениях [5]. Впоследствии принципы предоставления убежища были разработаны в Гаванской конвенции о нормах, подлежащих соблюдению при предоставлении убежища, от 20 февраля 1928 г., Конвенции Монтевидео о политическом убежище и беженцах от 4 августа 1939 г., Каракасской конвенции о дипломатическом убежище 1954 г., Каракасской конвенции о территориальном убежище 1954 г., Американской конвенции о правах человека 1969 г.

Каракасская конвенция о территориальном убежище 1954 г. [6] подтвердила суверенное право государства предоставлять убежище, обязанность других государств уважать такое право, а также освобождение их от каких-либо обязательств выдавать и высылать лиц, разыскиваемых за политические преступления, преследуемых по политическим причинам или за политические правонарушения. Что же касается дипломатического убежища, то Каракасская конвенция о дипломатическом убежище 1954 г. содержит норму, в соответствии с которой государство имеет право предоставлять убежище, но не обязано делать это или сообщать причины отказа. Кроме того, государство, предоставляющее убежище, вправе самостоятельно определять характер правонарушения или мотивы преследований [7].

Американская конвенция о правах человека 1969 г., принятая под эгидой Организации американских государств (ОАГ), устанавливает право на свободу передвижения и выбора места жительства, подтверждает право на убежище и отказ в выдаче беженцев [8].

Принятие одного из самых всеобъемлющих актов, регулирующих проблемы беженцев в латиноамериканском регионе, было вызвано разразившимся здесь в 80-е гг. XX века кризисом. В 1984 г. представители правительств и эксперты из десяти стран Латинской Америки собрались в Картахене (Колумбия) и приняли документ, который в дальнейшем стал известен как Картахенская декларация о беженцах [9]. Она рекомендовала включить в определение беженца, применяемое в данном регионе, в дополнение к положениям Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. лиц, бежавших из своей страны, «поскольку их жизням, безопасности или свободе угрожали всеобщее насилие, иностранная агрессия, внутренние конфликты, массовое нарушение прав человека или другие обстоятельства, серьезно нарушившие общественный порядок» [10]. Это определение аналогично приведенному в Конвенции 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке (OAЕ). Картахенская декларация о беженцах не является юридически обязательной для государств Латинской Америки, однако они применяют ее определение в качестве практического инструмента, а некоторые включили его в свое национальное законодательство.

В 1987 г. руководители Сальвадора, Гватемалы, Никарагуа, Коста-Рики и Мексики заявили о решимости следовать Картахенской декларации и подписали соглашение в Эскипуласе. Достижение политических целей, экономическое и социальное развитие связано в нем с решением проблем перемещенных лиц. Продолжением процесса стала Международная конференция по проблеме центральноамериканских беженцев (СИРЕФКА), первое совещание которой состоялось в мае 1989 г. [11] в г. Гватемала. Гватемала, Гондурас, Коста-Рика, Мексика, Никарагуа и Сальвадор приняли на совещании Согласованный план действий в интересах центральноамериканских беженцев, репатриантов и перемещенных лиц сроком на три года, чтобы с помощью УВКБ ООН и Программы развития ООН найти решение проблемы двух миллионов беженцев и перемещенных лиц в регионе. План действий включает поиск устойчивых решений проблемы беженцев в рамках возможностей соответствующих стран, содействие позитивной роли беженцев в странах убежища путем поощрения их взаимодействия с местными общинами. Документ содержит три блока: Программу в интересах репатриированных лиц, Программы оказания помощи беженцам и Программы, нацеленные на улучшение положения перемещенных лиц внутри своей страны и за ее пределами. Проекты СИРЕФКА охватывают широкий круг задач – от развития общей инфраструктуры и возрождения страны до удовлетворения конкретных потребностей отдельных сообществ беженцев в странах происхождения и странах убежища.

Специфика регионального подхода к решению проблем беженцев состоит в стремлении максимально привлечь страны происхождения беженцев к решению их проблем в смысле разделения бремени. До недавнего времени страны происхождения рассматривались как преследователи беженцев. При этом на африканском континенте, в отличие от структур ООН, рассматривают добровольную репатриацию в качестве идеального решения проблемы, а также настаивают на оказании международным сообществом большей помощи непрочным инфраструктурам принимающих стран.

Регулирование правового статуса беженца в рамках отдельных регионов, отражая их специфику, осуществляется при этом на основании норм международного права. В каждом из рассмотренных регионов действует система соглашений, принятых на основе общих международных договоров по данной проблематике и учитывающих региональные особенности. В них расширены критерии признания лица беженцем, что соответствует общей гуманитарной тенденции расширения прав и свобод. В этом смысле региональные соглашения могут служить ориентиром для доработки универсальных международных договоров с целью адаптации последних к изменяющимся условиям.

Говоря о положении беженцев, мы должны сказать и о том, что это также пример взаимозависимости различных вопросов: существует очевидная взаимосвязь между проблемой беженцев и вопросом прав человека. Нарушения прав человека не только являются одной из основных причин массового ухода, но и исключают возможность добровольной репатриации до тех пор, пока они не прекратятся. Нарушения прав меньшинств и межэтнические конфликты все чаще становятся причиной как массового ухода, так и перемещений населения внутри страны.

Еще одним аспектом взаимосвязи этих двух вопросов является игнорирование минимальных прав беженцев и лиц, перемещенных внутри страны. Во время поиска убежища все большее число лиц сталкивается с ограничительными мерами, лишающими их доступа на безопасные территории. В некоторых случаях лица, ищущие убежища, и беженцы задерживаются или насильно возвращаются в районы, где их жизнь, свобода и безопасность оказываются под угрозой. Некоторые подвергаются нападениям вооруженных группировок или призываются в вооруженные силы, где их принуждают воевать в рядах той или иной стороны гражданских конфликтов. Лица, ищущие убежища, и беженцы являются также жертвами грубейших проявлений расизма.

Беженцы обладают правами, которые должны соблюдаться и до того, как они обращаются с просьбой о предоставлении убежища, и при рассмотрении их просьб и после удовлетворения последних. Уважение прав человека является необходимым условием как предотвращения сегодняшних потоков беженцев, так и решения связанных с ними проблем. По словам Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев Садако Огаты, «отношение к проблеме беженцев должно стать проверкой приверженности всех правительств и народов делу защиты прав человека» [12].

Революционные технические перемены в области транспорта и связи привели в двадцатом столетии к массовым перемещениям через границы людей, товаров и информации. Однако не все перемещения населения были добровольными. Современная технология привела также к разработке оружия массового уничтожения. В результате насилие стало самым мощным фактором, вынуждающим людей покидать свою родину. Две мировые войны и приблизительно 130 вооруженных конфликтов с 1945 года стали причиной массовых перемещений и ухода миллионов людей во всем мире [13].

Составители Устава ООН помнили о страшном опыте всеобщего насилия и массовых страданий населения и призвали подписавшие его страны «... избавить грядущие поколения от бедствий войны...» [14]. Они предложили Организации Объединенных Наций обеспечить «международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера» [15], а также поощрять и развивать уважение «к правам человека и основным свободам для всех без различия расы, пола, языка и религии» [16]. Одним из первых вопросов в повестке дня Организации Объединенных Наций стала судьба беженцев, перемещенных лиц, апатридов и репатриантов, вынужденных в результате войны покинуть места своего жительства и нуждавшихся в помощи. Эта проблема, безусловно, носила международный и гуманитарный характер.

Статус беженца с точки зрения международного права занимает правовое пространство, характеризуемое, с одной стороны, принципом суверенитета государств и связанными с ним принципами территориального верховенства и самосохранения, а с другой – конкурирующими гуманитарными принципами, вытекающими из общего международного права, включая цели и принципы Организации Объединенных Наций, и из договоров. Тем не менее нормы международного права, регулирующие положение беженцев, еще не вполне сформированы как система правовой защиты, поскольку не обеспечивают необходимого регулирования ситуаций, которые следует считать чрезвычайными. В известной мере они облегчают положение лиц, пострадавших от нарушений норм в области прав человека или в результате развала существовавшего ранее общественного порядка вследствие революций, гражданской розни или агрессии, но они не являются законченными, поскольку беженцам и лицам, ищущим убежища, по-прежнему может быть отказано даже в предоставлении временного убежища или временной защиты, в безопасном возвращении в свои дома или в компенсации.

Качественно новая фаза сосуществования государств в сфере обеспечения соблюдения прав человека началась с анализа итогов первой мировой войны, которые наложили отпечаток на все последующее развитие. Отдельные государства, столкнувшись с остротой нерешенной проблемы беженцев, экономически не были готовы обеспечить необходимые условия их существования, что еще более усугубляло проблему. Это вынудило мировое сообщество принять на себя защиту и предоставление помощи беженцам. Договоренности в этой области, определившие модели деятельности, были установлены Лигой Наций и подтверждены принятием документов, таких, как соглашения от 12 мая 1926 [17] г., 30 июня 1928 [18] г. и Конвенция от 28 октября 1933 [19] г. В 1930-х годах ХХ века было создано Международное управление Нансена и Межправительственный комитет по делам беженцев во главе с Верховным комиссаром по делам беженцев, а 1947 г. в рамках ООН образована Международная организация по делам беженцев.

В 1949 г. Генеральная Ассамблея ООН в резолюции ГА 004/40 [20] определила основные принципы действий относительно беженцев:

– проблема беженцев является международной по своему значению и характеру;

– любой беженец или перемещенное лицо, добровольно давшее мотивированное объяснение своего нежелания вернуться на родину, не должны принуждаться к этому;

– будущее беженцев и перемещенных лиц должно стать объектом деятельности международного органа, который необходимо было создать;

– основной задачей деятельности в данной сфере является содействие всеми возможными мерами возвращению беженцев в их страны.

Решением Генеральной Ассамблеи ООН в декабре 1950 г [21]. было образовано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН), приступившее к работе 1 января 1951 г. Его мандат заключается в предоставлении международной защиты беженцам и вынужденным переселенцам, в содействии достижению долговременных решений их проблем. УВКБ ООН решает поставленные перед ним задачи путем сотрудничества с правительствами государств и при условии их согласия – с частными организациями.

Одновременно с принятием институциональных мер разрешения проблемы беженцев международное сообщество разработало правовые основы и правила деятельности в этой области.

Фундаментальным документом действующего международного права в отношении беженцев является Конвенция о статусе беженцев, принятая 28 июля 1951 г. [22] Конференцией полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, созванной Генеральной Ассамблеей ООН для принятия международного договора по вопросам беженцев. Будучи разработанной с целью разрешения их проблем в послевоенной Европе, Конвенция 1951 г. впоследствии стала универсальным инструментом обеспечения международной защиты. В этом соглашении сформулированы основные нормы, которые:

– дают общее определение термина «беженец», определяют условия, при которых он (беженец) теряет свой статус, а также категории лиц, на которых действие Конвенции не распространяется;

– запрещают высылку или принудительное возвращение лиц, имеющих статус беженцев, устанавливают минимально необходимые нормы обращения с ними, в том числе их основные права и обязанности по отношению к странам, предоставившим убежище;

– устанавливают правовой статус беженцев и содержат положения об их праве на занятия, приносящие доход, и социальное попечение;

– содержат положения об удостоверениях личности и проездных документах беженцев, о применимости налогов и праве беженцев на вывоз своего имущества в другую страну, право въезда для поселения, в которой им предоставлено убежище;

– предусматривают такие права беженцев, как право обращения в суд, право на образование, социальное обеспечение, жилье и свободу передвижения, а также вопросы натурализации и ассимиляции беженцев;

– обязывают государства сотрудничать с Управлением Верховного Комиссара по делам беженцев ООН в осуществлении его функций и содействовать наблюдению за применением Конвенции.

Конвенция 1951 г. разрабатывалась в основном для решения проблемы послевоенных беженцев в Европе, и раздел «B» статьи 1 предоставлял государствам возможность ограничивать ее действие только в отношении европейских беженцев [23]. Расширение круга лиц, подпадающих под определение понятия «беженец», произошло после вступления в силу в 1967 г. Протокола, касающегося статуса беженцев [24]. Данный документ был принят к сведению Экономическим и Социальным советом и Генеральной Ассамблеей ООН, которая поручила Генеральному секретарю препроводить его государствам, присоединившимся к Конвенции 1951г., государствам – участникам ООН, и иным странам.

Основной целью Протокола, касающегося статуса беженцев, от 31 января 1967 г. было устранение ограничения сферы действия Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951., включавшего географический («события, произошедшие в Европе») и временной («события, произошедшие… до 1 января 1951 года») признаки. Он содержит обязательства государств применять статьи 2 – 34 Конвенции 1951 г. в отношении «новых» беженцев. При этом Протокол допускал сохранение географического ограничения государствами, сделавшими соответствующее заявление при присоединении к Конвенции 1951 г. [25]

Несмотря на то что Конвенция является основным международным актом, направленным на защиту беженцев, она применяется не ко всем беженцам и не является единым документом, в котором рассматривается понятие и статус беженца, его признаки и другие нормы. Например, в Конвенции 1951 г. нет обязывающей нормы, требующей от лица сообщать сведения о себе. Правда, такая норма содержится во многих заключениях Исполкома УВКБ ООН, представляющих авторитетное толкование Конвенции, но, как представляется, важно иметь единый акт, а не много других, дополняющих друг друга.

В тексте Конвенции 1951 г. отсутствует и принцип равного разделения бремени приема и обустройства беженцев всеми государствами. Его суть сводится к тому, что в решении судьбы беженцев принимает участие не только страна убежища, но и государство исхода. Данный принцип находит широкое признание в международной практике последних лет.



[1] См.: Панафриканская конференция 1979 г.//Права человека. Сборник международных договоров. Т. 3. Ч. 1.

[2] См.: Петров Н. Принят закон о беженцах//Иностранец. 1998. № 46.

[3] Там же.

[4] Сало Э. Международные соглашения стран Латинской Америки. М., 1994. С. 26.

[5] Договор по международному уголовному праву (Монтевидео) 1889 г.//OAS Official Records OEA/Ser.X/1. Treaty Series 34.

[6] Каракасская конвенция 1954 г. о территориальном убежище. Вступила в силу 29 декабря 1954 г.//OAS Official Records OEA/Ser.X/1. Treaty Series 34.

[7] Каракасская конвенция 1954 г. о дипломатическом убежище. Вступила в силу 29 декабря 1954 г.//OAS Official Records OEA/Ser.X/1. Treaty Series 34.

[8] Американская конвенция 1969 г. о правах человека. Вступила в силу 18 июля 1978 г.//9 ILM 99, OAS Official Records: OEA/Ser. K/XVI/1.1. doc. 65, Rev. 1. Corr. 1 от 7 января 1970 г.

[9] Картахенская декларация о беженцах. Принята на Коллоквиуме по теме: «Международная защита беженцев в Центральной Америке, Мексике и Панаме: юридические и гуманитарные проблемы», проходившем в Картахане (Колумбия) с 19 по 22 ноября 1984 г.//OAS/Ser. L/V/II.66, doc. 10, rev. 1. Р. 190 – 193.

[10] Там же

[11] См.: Редмонд Р. Гуманитарный аспект СИРЕФКА//Беженцы. 1995. № 2. С. 16 – 17.

[12] См.: Права человека и беженцы//Изложение фактов. № 20.

[13] Там же.

[14] Устав Организации Объединенных Наций (Сан-Франциско, 26 июня 1945 г.), преамбула//Текст устава официально опубликован не был.

[15] Там же. П. 3. Ст. 1.

[16] Там же.

[17] Соглашение Лиги Наций о выдаче удостоверений личности русским и армянским беженцам от 12 мая 1926 г.//Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. №. 1. С. 37 – 38.

[18] Соглашение Лиги Наций о правовом статусе русских и армянских беженцев от 30 июня 1928 г.//Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. №. 1. С. 38 – 39.

[19] Конвенция Лиги Наций о международном статусе беженцев от 28 октября 1933 г.//Белорусский журнал международного права и международных отношений. 2000. №. 1. С. 40 – 44.

[20] Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 004/40 «О беженцах». Принята 18 сентября 1949 г.//Права человека. Сборник международных договоров. Т. II. Ч. 4. М., 1998.

[21] Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 428 (V) от 14 декабря 1950 г.//Права человека. Сборник международных договоров. Т. II. Ч. 4. М., 1998.

[22] Конвенция о статусе беженцев (заключена г. Женеве 28.07.1951)//Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 6 – 28.

[23] Там же.

[24] Протокол, касающийся статуса беженцев (подписан в г. Нью-Йорке 31.01.1967 г.)//Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 28 – 31.

[25] Протокол, касающийся статуса беженцев (подписан в г. Нью-Йорке 31.01.1967 г.)//Бюллетень международных договоров. 1993. № 9. С. 28 – 31.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Некоторые аспекты правового регулирования внешнеэкономической деятельности в России и странах Европы
Международное публичное право
Художественная литература как средство формирования правосознания и источник знаний о специфике правосознания определенной эпохи
К вопросу о проблеме государственно-церковных отношений на современном этапе развития Российской Федерации
Место и роль понятий «внутригосударственная правовая система» и «международная правовая система» в категориальном аппарате общей теории государства и права
Вернуться к списку публикаций