2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — Международное право и опыт мирового регулирования вопросов беженцев и вынужденных переселенцев



Международное право и опыт мирового регулирования вопросов беженцев и вынужденных переселенцев


Глобальная проблема беженцев и лиц, перемещенных внутри страны, –один из самых сложных вопросов, стоящих сегодня перед мировым сообществом. Он является предметом активного обсуждения в Организации Объединенных Наций, которая продолжает поиск более эффективных средств защиты этих весьма уязвимых групп населения и оказания им помощи.

В то время как одни призывают к укреплению сотрудничества и координации деятельности учреждений, занимающихся оказанием чрезвычайной помощи, другие указывают на пробелы в области международного нормотворчества и призывают к разработке новых норм. Однако все согласны с тем, что эта проблема носит многосторонний и глобальный характер. Поэтому любой подход к ее анализу и любое ее разрешение должны быть всеобъемлющими и учитывать все аспекты: от причин массового ухода до разработки необходимых мер реагирования в самых разных ситуациях, возникающих в связи с проблемой беженцев, начиная от оказания чрезвычайной помощи и кончая мерами содействия репатриации.

В рамках ведущейся дискуссии некоторые факты не вызывают сомнений. Например, то, что, хотя некоторые массовые перемещения населения и можно предотвратить, ни одно из них не бывает добровольным. Никто не хочет и не стремится стать беженцем, ведь это значит не просто оказаться в чужой стране, это значит жить в изгнании и зависеть от других в обеспечении себя такими предметами первой необходимости, как продовольствие, одежда и жилье.

Имеется обширная информация о численности беженцев в мире, их географическом распределении и причинах ухода из прежних мест жительства. Эта информация свидетельствует о том, что за последние пятьдесят лет проблема беженцев во многом изменилась.

С момента своего создания Организация Объединенных Наций направляла усилия на защиту беженцев в разных районах мира. В 1951 году, когда было создано Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ), его мандат распространялся приблизительно на 1 млн. беженцев. В начале XXI века их число возросло примерно до 17, 5 млн., еще на 2,5 млн. беженцев распространяется мандат Ближневосточного агентства Организации Объединенных Наций для помощи палестинским беженцам и организации работ (БАПОР); кроме того, насчитывается 25 млн. лиц, перемещенных внутри страны.

В 1951 году большинство беженцев составляли европейцы, сегодня же преобладают беженцы из Азии и Африки. В отличие от прошлых лет, нынешние потоки беженцев все чаще принимают форму массового ухода, а не бегства отдельных лиц. В настоящее время 80% беженцев составляют женщины и дети.

Причины массового ухода также стали более разнообразными: к ним в настоящее время относятся стихийные бедствия, экологические катастрофы и крайняя нищета. В результате на многих сегодняшних беженцев не распространяется определение, содержащееся в Конвенции о статусе беженцев 1951 г. Оно включает жертв преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений.

Система Организации Объединенных Наций весьма обеспокоена увеличением за последние годы случаев массовых перемещений населения внутри страны. Лица, перемещенные внутри страны, – это те, кто вынужден покинуть свои жилища, но остаются на территории своей собственной страны. Поскольку эти люди остаются в пределах своих стран, они оказываются исключенными из нынешней системы защиты беженцев. Большинство лиц, перемещенных внутри страны, находятся в развивающихся странах, и тревожно то, что в основном это женщины и дети. В некоторых странах перемещенные внутри страны лица составляют более 10% населения.

Положение беженцев стало классическим примером взаимозависимости международного сообщества. Оно (положение) наглядно показывает, как проблемы одной страны могут непосредственным образом сказаться на других странах. Поэтому представляется интересным показать, как проявляет себя данная проблема в каком-либо конкретном географическом регионе. Остановимся на тех регионах, где подходы к регулированию рассматриваемого вопроса отличаются разнообразием.

В Европе в процессе развития Европейского сообщества проблеме беженцев традиционно уделялось большое внимание. После принятия Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. здесь сформировался целый блок документов, развивающих и дополняющих ее положения. Перечислим лишь основные из них. Документы Европейского Союза: Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – членов Европейского Сообщества; Конвенция 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах; Резолюция Совета Европейского союза от 20 июня 1995 г. о минимальных гарантиях процедур предоставления убежища; Совместная позиция от 4 марта 1996 г., определенная Советом на основании статьи 3 Договора о Европейском союзе по согласованному применению определения термина «беженец» в статье 1 Женевской Конвенции от 28 июля 1951 г. относительно статуса беженцев [1].

Документы Совета Европы: Европейская конвенция 1950 г. о правах человека; Европейское соглашение 1959 г. об отмене виз для беженцев; Европейское соглашение 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительное соглашение к нему; Европейское соглашение 1967 г. о консульских функциях с Протоколом о защите беженцев; Европейское соглашение 1980 г. о передаче ответственности за беженцев; Декларация о территориальном убежище; Рекомендация № R (1981) 16 Комитета министров государствам-членам о согласовании национальных процедур, касающихся убежища; Рекомендация № R (1984) 1 Комитета министров государствам-членам о защите лиц, формально не признаваемых беженцами; Рекомендация № R (1994) 5 Комитета министров о руководящих принципах, касающихся прибытия лиц, ищущих убежища, в европейские аэропорты.

Рассмотрим основные правовые гарантии, предусмотренные европейскими документами. Так, в соответствии со ст. 6 вышеуказанного Соглашения 1959 г. об отмене виз для беженцев [2] лица этой категории, законно проживающие на территории одной из договаривающихся сторон, освобождаются на условиях взаимности от обязательства приобретать визы для въезда на территорию и выезда с территории другой стороны через любую границу при условии, что,во-первых, они обладают действительными проездными документами, выданными в соответствии с Конвенцией о статусе беженцев 1951 г. или Соглашения, касающегося выдачи проездных документов беженцам 1946 г. властями договаривающейся стороны, на территории которой они проживают, и, во-вторых, их пребывание не превышает трех месяцев. Беженцы, прибывшие на территорию какой-либо Договаривающейся Стороны в соответствии с Соглашением, в любое время вновь допускаются на территорию Договаривающейся Стороны, власти которой выдали проездные документы, просто по просьбе первой вышеуказанной стороны, за исключением случаев, когда данная сторона разрешила заинтересованным лицам поселиться на ее территории.

Согласно п. 3 ст. 9 Европейского соглашения 1980 г. о передаче ответственности за беженцев [3], ответственность за них считается переданной по истечении двухлетнего периода фактического и непрерывного пребывания во втором государстве (государство, в котором находится беженец – обладатель проездного документа, выданного в государстве первичного убежища) с согласия его властей или ранее, если второе государство разрешило беженцу остаться на его территории либо на постоянной основе, либо в течение периода, превышающего срок действия проездного документа [4]. Этот двухлетний период отсчитывается со дня допуска беженца на территорию второго государства. Важным правовым последствием акта передачи ответственности является обязанность второго государства выдать новый проездной документ, при наличии которого становятся правомерными пребывание беженца в данном государстве и его передвижение за пределами государственной границы.

В соответствии с Европейским соглашением 1972 г. о социальном обеспечении и Дополнительным соглашением к нему [5] государства-участники предоставляют на своей территории гражданам любого государства-участника, в том числе и беженцам, равный со своими гражданами режим в вопросах социального обеспечения без каких-либо условий взаимности.

В 1990 г. под эгидой Европейского Союза и на основе Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. страны Европы заключили два соглашения: Дублинскую конвенцию, определяющую государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, поданных в одном из государств – членов Европейского Сообщества, и Конвенцию о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза – Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики – о поэтапной отмене контроля на общих границах [6]. Указанные соглашения преследовали следующие цели: определить, какое государство-участник отвечает за принятие решений о ходатайстве об убежище, поданном тем или иным лицом на территории действия конвенции; при необходимости обеспечить обратный прием такого лица и обмен информацией; подтвердить ответственность государства за удаление заявителей, ходатайства которых отклонены с территории Европейского Союза либо из зоны действия Шенгенской конвенции. Ответственность определяется по формальным основаниям, одно из которых – наличие строго определенных членов семьи с режимом беженцев, а также выдача тем или иным государством виз, видов на жительство или разрешения въехать на свою территорию. Заявлены также и другие цели: определить одно ответственное государство и тем самым уменьшить вероятность подачи одним лицом нескольких ходатайств, а также избежать «цепной высылки» лиц, ищущих убежища, предписав определенному в соответствии с предусмотренными процедурами государству принять решение по ходатайству.

Резолюция Совета Европейского союза от 20 июня 1995 г. «О минимальных гарантиях процедур предоставления убежища» [7] была принята в развитие Дублинской конвенции. Главной целью данного документа является определение эквивалентных процедур принятия решений по заявлениям о предоставлении убежища во всех государствах-участниках, а также общих процедурных гарантий для лиц, подающих заявления о предоставлении убежища.

Согласно этой резолюции, процедуры рассмотрения заявлений о предоставлении убежища будут применяться в полном соответствии с Женевской Конвенцией о статусе беженцев 1951 г., Нью-йоркским протоколом 1967 г. о статусе беженцев и другими обязательствами, предусмотренными международным правом в отношении беженцев и прав человека. Для обеспечения эффективного применения принципа «отказа от высылки» никакие исключительные меры не будут выполняться до тех пор, пока не будет принято решение по заявлению о предоставлении убежища.

Нормы, касающиеся доступа к процедуре предоставления убежища, основные этапы этой процедуры и компетенция органов, ответственных за рассмотрение заявлений о предоставлении убежища, должны быть закреплены в законодательстве каждого государства-участника. Все заявления о предоставлении убежища должны рассматриваться, а решения по ним приниматься индивидуально, объективно и беспристрастно. На время принятия решения заявителю разрешается оставаться на территории государства, в котором было подано или рассматривается его заявление о предоставлении убежища. Лица, подающие заявления о предоставлении убежища, должны быть информированы на понятном им языке о процедурах, которые следует выполнять, и об их правах и обязанностях во время процедуры. Документом также предусмотрены гарантии возможности обжалования отказа по заявлению.

Большое значение для урегулирования проблемы беженцев имел Хельсинкский процесс по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ – ОБСЕ). Его основой в этой части стали договоренности, определившие стандарты и уровень подхода к урегулированию прав и свобод человека в целях формирования единой системы ценностей в данной сфере. Государства – участники Хельсинкского процесса, стремятся реализовать решения, зафиксированные в актах СБСЕ – ОБСЕ, как договорные обязательства. Некоторые документы СБСЕ – ОБСЕ закрепляют обязательства государств в отношении беженцев. Так, согласно положению п. 4 Хельсинкского договора 1992 г., «защита прав беженцев и перемещенных лиц является для государств СБСЕ одной из главных задач» [8]. Государства согласились с тем, что они будут постепенно упрощать и гибко применять порядок въезда и выезда, облегчать порядок передвижения по территории, содействовать соединению семей.

В Европе существует целая сеть институтов, занимающихся вопросами беженцев [9]. К ним относятся Европейский суд по правам человека, Европейская комиссия по правам человека ОБСЕ, Фонд Совета Европы для переселения национальных беженцев и по вопросам перенаселенности, целый ряд неправительственных организаций, имеющих обширную практику. Одной из ведущих неправительственных организаций является Европейский совет по делам беженцев и вынужденных эмигрантов (ЕКРЕ) – общеевропейская организация, занимающаяся защитой и поддержкой беженцев и ищущих убежища в Европе. В рамках общего круга задач ЕКРЕ способствует интеграции беженцев и лиц, имеющих гуманитарный статус, в европейские сообщества. Одним из направлений деятельности данной организации является выработка рекомендаций общего характера по различным вопросам, связанным с положением беженцев в Европе. Так, ЕКРЕ сформулировал позицию в отношении приема лиц, ищущих убежища, позицию по поиску убежища женщинами-беженцами и другие. В 1999 г. Совет предложил ключевые выводы об интеграции беженцев в Европе [10]. Данный документ ЕКРЕ, в который входит более 65 европейских неправительственных организаций, помогающих беженцам, аккумулировал идеи организаций-членов, касающиеся интеграции беженцев в европейские общества.

В документе говорится, что интеграция беженцев в европейские общества может варьироваться в зависимости от практических действий каждого государства и является отражением разных подходов к социальному обеспечению и защите, а также разного понимания оптимального социального устройства. ЕКРЕ отмечает значительные различия между европейскими странами в критериях гражданства и натурализации. Подчеркивается роль получения гражданства как меры интеграции беженцев в принимающую страну, важность для беженцев свободы передвижения и равного отношения к ним как к гражданам ЕС.

Поскольку в некоторых европейских государствах формируется нетолерантный климат, развивается ксенофобия и расизм, ЕКРЕ особенно подчеркивает необходимость изменить отношение общества к беженцам, обеспечить объективные сведения, основанные на хорошо документированной и полной информации. ЕКРЕ предлагает свои рекомендации в деле формирования правовых, социально-культурных и институциональных основ интеграции: доступ беженцев к рынку труда, дискриминация на рабочем месте, признание зарубежной квалификации, профессиональное обучение, образование, жилье, здравоохранение, воссоединение семей, база данных о беженцах, затраты на интеграцию беженцев. Их цель – внести вклад в процесс поиска руководящих принципов и стандартов для государств Европейского Союза, повысить уровень информированности общества о проблемах беженцев, живущих в европейских странах.

Теперь обратимся к Африке – континенту, традиционно порождающему наибольшее число беженцев. Причины массовых миграционных потоков многообразны: чрезвычайно низкий уровень жизни в большинстве стран региона, политическая нестабильность, войны и племенные конфликты.

Острота проблемы беженцев на африканском континенте объясняет то внимание, которое уделялось ее разрешению Организацией африканского единства (ОАЕ). В 1967 г. в рамках этой организации был создан Комитет по проблеме беженцев, преобразованный в постоянно действующий институт ОАЕ – Бюро по устройству и образованию беженцев. Организация вела активную деятельность по присоединению к Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протоколу, касающемуся статуса беженцев. К 1970 г. более 20 государств Африки, почти половина членов ОАЕ, стали участниками Конвенции 1951 г.

В сентябре 1969 г. была принята Конвенция ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке [11], дополнившая Конвенцию о статусе беженцев 1951 года с учетом региональных особенностей. Конвенция ОАЕ в подходе к регулированию проблемы беженцев имеет важные отличия от Женевской Конвенции 1951 г. В названном документе категория «беженец» трактуется более широко, нежели в Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 года, и применяется к «любому лицу, которое вследствие внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьезно нарушающих общественный порядок в любой части страны или во всей стране его происхождения или гражданской принадлежности, вынуждено покинуть место своего обычного проживания, для того чтобы искать укрытие в другом месте за пределами своей страны происхождения или гражданской принадлежности» [12]. При этом беженцем не может считаться лицо, виновное в совершении деяний, противоречащих целям и принципам ОАЕ. Это означает, что правами и привилегиями беженцев в Африке не могут пользоваться лица, нарушающие совокупность антирасистских положений Устава ОАЕ, направленных против апартеида, геноцида и других видов насилия.

Статья 2 Конвенции ОАЕ о конкретных аспектах проблем беженцев в Африке расширенно трактует понятие убежища. В дополнение к общим международно-правовым принципам оно включает в себя ряд дополнительных гарантий, предоставляемых беженцам, в частности право на трудоустройство и получение места жительства.

Целый ряд положений Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 года направлен на регулирование связанных с беженцами проблем, характерных для данного региона мира. Документ предусматривает, что «предоставление убежища беженцам является миролюбивым и гуманитарным актом и не должно рассматриваться ни одним государством – членом ОАЕ в качестве недружественного акта» [13].

Если какое-либо государство-член найдет затруднительным для себя продолжать предоставление убежища беженцу, то это государство может обратиться к другим участникам Конвенции либо непосредственно, либо через Организацию африканского единства, и такие другие государства-члены в духе африканской солидарности и международного сотрудничества предпримут необходимые меры, чтобы облегчить бремя, возложенное на государство-член, предоставляющее убежище.

Если же беженец не получил права проживания ни в одной стране убежища, ему может быть разрешено временное проживание в любой стране, в которой он впервые объявил себя беженцем, впредь до решения вопроса о его переселении.

Страны, предоставляющие убежище, могут расселять беженцев на разумном расстоянии от границы страны их происхождения по соображениям безопасности.

В соответствии со ст. 3 Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 года каждый беженец должен воздерживаться от всякой подрывной деятельности против любого государства – члена ОАЕ. Государства, подписавшие Конвенцию, обязуются запрещать беженцам, проживающим на их территории, наносить ущерб любому государству – члену ОАЕ посредством любых действий, могущих создать напряженность в отношениях между ними, и, прежде всего, посредством вооруженных действий, использования печати или радио [14].

Государства – члены Организации африканского единства, обязуются применять положения Конвенции по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 года ко всем беженцам без всякой дискриминации по признаку расы, религии, гражданства, принадлежности к какой-либо социальной группе или политическим убеждениям.



[1] Конвенция о статусе беженцев (Заключена г. Женеве 28.07.1951)// Бюллетень международных договоров, №9, 1993 г., С. 6 - 28.

[2] Европейское соглашение об отмене виз для беженцев (Страсбург, 20 апреля 1959 г.). Настоящее Соглашение не ратифицировано Российской Федерацией // Текст Соглашения официально опубликован не был

[3] Европейское соглашение о передаче ответственности за беженцев (16 октября 1980 г.). Настоящее Соглашение вступило в силу 1 декабря 1980 г., не ратифицировано Российской Федерацией//Текст Соглашения официально опубликован не был.

[4] Там же.

[5] Европейская конвенция о социальном обеспечении (1972). Дополнительное соглашение о применении Европейской конвенции о социальном обеспечении (1972)//Права человека. Сборник международных договоров. Т. 2. Ч. 1.

[6] Дублинская конвенция 1990 г., определяющая государство, ответственное за рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища, подданных в одном из государств – членов Европейского Сообщества. Конвенция 1990 г. о применении Шенгенского соглашения от 14 июня 1985 г. между правительствами государств Экономического союза Бенилюкс, Федеративной Республики Германии и Французской Республики о постепенной отмене контроля на общих границах//Права человека. Сборник международных договоров. Т. 2. Ч. 1.

[7] Резолюция Совета Европейского союза от 20 июня 1995 г. «О минимальных гарантиях процедур предоставления убежища»//Права человека. Сборник международных договоров. Т. 2. Ч. 1.

[8] Хельсинкский договор 1992 г.//Права человека. Сборник международных договоров. Т. 3. Ч. 1.

[9] См.: Human Rights Internet Reporter, 1994, vol. 15, supp.

[10] Там же.

[11] Организация Африканского Единства. Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке. Вступила в силу 20 июня 1974 г.//OAS Official Records OEA 1000 UNTS 46.

[12] Там же.

[13] Там же. П. 2. Ст. 2. С. 480.

[14] Организация Африканского Единства. Конвенция 1969 г. по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке. Вступила в силу 20 июня 1974 г.//OAS Official Records OEA 1000 UNTS 46. Ст. 3.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


К вопросу о формировании правоохранительной государственной службы Российской Федерации
О правовых аспектах понятия банковского надзора
Конвенции и рекомендации МОТ как источники права социального обеспечения
Запрет дискриминации в трудовых отношениях
К вопросу о территориальной организации системы юстиции в Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций