2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — К вопросу о формировании правоохранительной государственной службы Российской Федерации



К вопросу о формировании правоохранительной государственной службы Российской Федерации


Принятие Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» [1], осуществленное в русле начавшейся в стране административной реформы, со всей остротой обнажило глубину противоречий, сложившихся в области государственно-служебной деятельности, которая присутствует ныне во множестве звеньев государственного аппарата, входящих к тому же во все ветви государственной власти.

При этом следует специально подчеркнуть, что понятие государственно-служебной деятельности или даже самой государственной службы толкуется теоретиками, да и многими практиками, много шире, чем это следует из норм Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» [2]. Так, часть 1 статьи 2 Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» [3] гласит, что военная служба ? это особый вид федеральной государственной службы, исполняемой гражданами в Вооруженных Силах, а также в пограничных войсках Федеральной пограничной службы, во внутренних войсках Министерства внутренних дел, в Железнодорожных войсках, войсках Федерального агентства правительственной связи и информации при Президенте Российской Федерации, войсках гражданской обороны, инженерно-технических и дорожно-строительных воинских формированиях при федеральных органах исполнительной власти, Службе внешней разведки, органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации, органах Федеральной пограничной службы, в федеральных органах правительственной связи и информации, федеральных органах государственной охраны, федеральном органе обеспечения мобилизационной подготовки органов государственной власти Российской Федерации и создаваемых на военное время специальных формированиях. При этом подчеркивается, что граждане проходят военную службу по призыву, а также в добровольном порядке (по контракту).

В Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» существует сразу несколько противоречий. Во-первых, военные должности, как правило, не внесены в Реестр должностей федеральной государственной службы, а потому служба на этих должностях по определению государственной службой не является. Во-вторых, в военную службу, а значит и в службу государственную, включена военная служба по призыву, которая осуществляется не на профессиональной основе, без соответствующего денежного вознаграждения и отнюдь не по контракту. Иными словами, именовать ее федеральной государственной службой в принципе невозможно.

Аналогичная ситуация складывается в сфере службы в органах внутренних дел, внутренних войсках и других силовых структурах, а также в системе МЧС. Иначе говоря, пока существует достаточно парадоксальная ситуация, когда то, что воспринимается прежде всего как государственная служба, которая к тому же определена в этом качестве и в законодательстве, на деле таковой не является. Перспективы же включения всех этих видов государственно-служебной деятельности в состав государственной службы определены лишь на будущее нормами Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации».

Статья 19 данного Закона устанавливает следующее:

- определение военной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о внесении соответствующих изменений и дополнений в федеральные законы, регулирующие вопросы прохождения военной службы;

- определение правоохранительной службы как вида федеральной государственной службы применяется со дня вступления в силу федерального закона о правоохранительной службе.

Отмеченные здесь федеральные законы еще не приняты, следовательно, нормы рассматриваемого Федерального закона о военной и правоохранительной федеральной государственной службе пока не действует, а этих видов службы все еще не существует. Проще говоря, и военнослужащие многочисленных министерств и ведомств России, как и представители большинства правоохранительных органов, федеральными государственными служащими все еще не являются. Поэтому задачи формирования федеральной военной государственной службы и федеральной правоохранительной государственной службы ныне крайне актуальны, а их решение находится в общем русле проводимой в стране административной реформы.

В данной статье мы хотели бы акцентировать некоторые, как нам представляется, первоочередные проблемы формирования федеральной государственной правоохранительной службы.

Прежде всего обратим внимание на одну немаловажную деталь. То, что ныне именуется федеральной государственной службой, неразрывно связано с государственной должностью федеральной государственной службы. Вне этой должности службы нет. Гражданин поступает на соответствующую должность, и лишь в силу этого он становится федеральным государственным служащим. В силовых структурах, где прежде всего и существует современный прообраз будущей федеральной правоохранительной государственной службы, дело обстоит иначе. Современные разнообразные виды правоохранительной службы, в сущности, имеют единое родовое основание ? службу воинскую, которую, кстати, проходят и многие лица, осуществляющие правоохранительную деятельность и потенциально являющиеся субъектами соответствующей федеральной государственной правоохранительной службы. Здесь дело обстоит несколько иначе, если не сказать; прямо противоположным образом: гражданин изначально поступает на службу, а уже вслед за этим назначается на должность. Причем должность в данном случае определяющей не является, она может достаточно часто меняться, упраздняться либо подвергаться другим реорганизациям. Все это находится в числе полномочий руководителей соответствующих органов.

Причем при любых реорганизациях служба не прерывается. Это произойдет только при наличии исключающих службу обстоятельств либо при настойчивом нежелании служащего продолжить службу там, где ему это предлагается. И если на государственной службе группы «Б» помощник (советник) лица, занимающего должность категории «А», теряет свой статус служащего в момент прекращения полномочий этого лица, то на военной или в силовой правоохранительной службе этого отнюдь не происходит. Здесь; сначала служба, а уже затем конкретная должность. На существующей же государственной службе все как раз наоборот: сначала должность, а уже потом; служба на этой должности.

Есть и еще одно, напрямую связанное с предыдущим отличие в так называемых силовых структурах, куда входит будущая правоохранительная государственная служба и государственная служба в смысле Федерального закона «Об основах государственной службы Российской Федерации». Речь идет о статусной составляющей службы, т.е. основанной на воинских и специальных званиях, с одной стороны, и классных разрядах и чинах; с другой, в системе нормативных предписаний общего характера, которыми руководствуется служащий в своей деятельности. Причем правила эти в достаточной мере абстрагированы от конкретных должностей и, по существу, нормативны в отношении всей их совокупности.

В том, что касается военной службы и иной близкой к ней службе в силовых структурах, статусная составляющая выражена весьма весомо и играет большую роль в конкретной деятельности государственного служащего, распространяясь не только на служебные, но даже и на неслужебные отношения. Скажем, для лиц, носящих военную форму, это взаимные приветствия, отношения старших и младших, правила ношения формы, обязанность принимать меры к охране правопорядка за рамками рабочего времени и т.д. В еще большей мере эти нормы выражены непосредственно при исполнении служебных обязанностей, играя роль юридизированной позитивной ответственности, существенно влияющей на эффективность службы. Что касается современных государственных служащих, то здесь статусная составляющая практически парализована и реально служит лишь для распределения специальных благ и привилегий и получения специальных доплат за классный разряд (чин). Это лишний раз подчеркивает то, о чем мы уже говорили выше: в системе военной и военизированных служб сама принадлежность к службе самостоятельна и первична в отношении занятия должностей, в существующей же государственной службе; все как раз наоборот.

Данные различия с известным огрублением можно привести к известному в мире делению систем государственных служб на две основные группы: открытую, или менеджеральную, и закрытую, корпоративную. В первом случае государственная служба формально ничем не отличается от службы в организациях частного сектора и в этом смысле весьма близка к существующей у нас государственной службе, основанной на Федеральном законе «О государственной службе Российской Федерации». Это имеет свои плюсы и минусы. Положительный момент заключается в том, что в систему государственной службы активно внедряются выработанные в бизнесе эффективные менеджеральные модели. С другой стороны, открытость государственной службы чревата развитием коррупции, излишне тесными связями с бизнесом и давлением частных интересов на публичные, ради которых, собственно, и формируется государственная служба. Естественно, в такой модели вся служба институируется вокруг государственных должностей.

В закрытых (корпоративных) системах государственной службы, которые в большей мере напоминают имеющиеся у нас военизированные варианты публичной службы, доминирование публичного интереса и блокирование коррупции как раз достигается развитой статусной составляющей. При этом должности государственной службы отходят на второй план и сам факт нахождения на службе непосредственно с ними не связывается. Классический пример такой службы в истории; это государственная служба Российской империи, а ныне же она характерна для значительного числа стран с развитой государственностью и демократическими традициями, например, Германии и Франции.

В связи с этим представляется важным обратить внимание на то, что недавно принятый Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» направлен на формирование общей системы службы. При этом ее отдельные звенья должны строиться на единых принципах. Более того, предусматривается возможность взаимозачета службы в различных системах и взаимопереходы государственных служащих из одной в другую. Однако при наличии двух подсистем будущей единой государственной службы, построенных на различных принципах, реализовать эти требования Закона будет по меньшей мере затруднительно, либо вообще невозможно. Как, скажем, будет возможно переаттестовывать нынешний статских генералов, государственных и действительных государственных советников, в соответствующие генеральские звания военной или правоохранительной служб. Ведь в первом случае классные разряды (чины) присваивали по должности, а во втором; их заслуживали долгими годами службы. Ведь совершенно не напрасно ныне существуют ограничения для перехода из одного вида службы в другой, даже если это целесообразно с точки зрения исполнения полномочий по соответствующим должностям.

Поэтому первое, что надо решить в плане реформы государственной службы, это определить, по какому все же принципу она будет строиться: по открытому (менеджеральному) или закрытому (корпоративному). В принципе положения Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» дают основания для того, чтобы проводить реформу в направлении всеобъемлющего внедрения закрытой системы государственной службы, хотя, понятно, сделать это будет нелегко, поскольку противоположный принцип в уже существующей системе государственной службы достаточно укоренился и должен быть преодолен. Это неизбежно затронет интересы многих чиновников и потребует их преодоления.

Что касается правоохранительной государственной службы, то построить ее можно, лишь упрочивая принципы закрытой корпоративной службы. Именно они дают самые весомые гарантии доминирования публичного интереса и устанавливают действенную систему позитивной ответственности, побуждающую служащих неизменно в любых ситуациях действовать сообразно служебному долгу. В этом состоит особая сила закрытой государственной службы, именно за ней, на наш взгляд, будущее как всей российской государственной службы, так и ее важнейшей правоохранительной составляющей.

Наконец, еще одна центральная проблема, которую потребуется разрешить в ходе реформы системы государственной службы,; разграничение органов, ее осуществляющих, от всех других. Если проанализировать современные учебники по правоохранительным органам, то можно увидеть, что к числу последних с малыми вариациями относятся почти все силовые структуры, кроме Вооруженных Сил, хотя и они, как известно, участвуют в реализации правоохранительных функций в Чеченской Республике. А спецназ Внутренних войск либо ОМОН мало чем отличаются от спецподразделений армии. Если следовать сложившемуся положению дел, то окажется, что военная и правоохранительная служба теснейшим образом переплетены и имеют известную тенденцию к слиянию. Наиболее остро она проявляется в переплетении функций собственно правоохранительных органов; милиции, органов ГТК и др., с функциями спецслужб, прежде всего ФСБ. Причем служба в последних; это прямо и непосредственно служба воинская.

Представляется, что в ходе реформы такое положение должно быть преодолено. Либо следует четко разграничить органы правоохраны и безопасности, либо выделить в них подразделения и должности, которые будут занимать представители военной службы или службы правоохранительной. В противном случае сама неупорядоченная система государственной службы будет оказывать давление на реализацию этих важнейших государственных функций, нарушение баланса между которыми чревато серьезными нарушениями законности.

Д. КАНИЩЕВ, соискатель



[1] Российская газета. 2003. 31 мая.

[2] СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 2990.

[3] СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475.







Интересное:


Закон о свободе совести и религиозных объединениях и старообрядчество
О приведении норм российского финансового законодательства в соответствие с международно-правовыми нормами
Общеправовое понятие тайны
О некоторых проблемах правового регулирования деятельности региональных счетных палат
Перспективы модернизации международного права и российского законодательства
Вернуться к списку публикаций