2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяРазное по праву — К вопросу о территориальной организации системы юстиции в Российской Федерации



К вопросу о территориальной организации системы юстиции в Российской Федерации


В связи с возложением на Министерство юстиции в 1995 году задачи правовой экспертизы конституций и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на уровне министра рассматривался вопрос об участии территориальных органов юстиции в подготовке проектов и визировании окончательных текстов правовых актов субъектов Федерации. Межрегиональные совещания о формировании единого правового пространства; процесса, начатого Минюстом еще в ноябре 2000 г., отчетливо показали необходимость их участия не только в проведении экспертизы региональных актов, но и предупреждении принятия неправомерных актов. В соответствии с приказом «О первоочередных мерах по активизации работы Министерства юстиции Российской Федерации по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» № 176 от 11 июня 2000 г., подписанным министром юстиции, впервые территориальным органам юстиции было предписано создать подразделения, призванные проводить юридическую экспертизу нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, организовать их государственный учет в электронном и документальном виде, а также определить общий порядок действий по устранению выявленных нарушений федерального законодательства.

Обеспечение единства правового пространства невозможно без создания централизованной системы органов юстиции, подчиненных по вертикали Министерству юстиции. Поэтому следующим приказом Министерства юстиции Российской федерации от 13 июля 2000 г. была определена генеральная структура, изменено наименование территориальных органов Минюста России, т.е. положено начало реформированию системы органов юстиции. Впервые после выведения из подчинения органов государственной власти субъектов Федерации они приобрели статус территориальных органов Минюста России, а также реальную возможность стать независимыми.

Однако действия Министерства юстиции получили поддержку и понимание не во всех субъектах Федерации. Более того, иногда происходит прямое противодействие проводимым реформам со стороны не только руководителей субъектов, но даже отдельных руководителей органов юстиции. Но ясно одно: «карманными» органы юстиции уже не будут, а начатые реформы продолжатся. Органы юстиции будут обеспечивать единство правового пространства Российской Федерации, законные интересы граждан, а не интересы отдельных руководителей или даже регионов.

Несмотря на то что в некоторых республиках этот сложный процесс вызвал определенное противодействие, получение органами юстиции в субъектах Российской Федерации статуса территориальных органов Министерства юстиции, безусловно, является положительным явлением, отвечающим задачам укрепления властной вертикали и содержанию выполняемой указанными органами работы. Министр юстиции Ю.Я. Чайка высказал мысль о том, что новая структура территориальных органов юстиции должна стать стержнем формирования системы органов и учреждений юстиции, позволяющей проводить единую государственную политику и управление в сфере юстиции на всей территории Российской Федерации, обеспечивать законные права и интересы личности и государства [1].

К 2001 году практически завершилось реформирование территориальных органов Министерства юстиции, определена их новая генеральная структура, изменены наименования. Тем самым была достигнута конечная цель реформирования; территориальные органы юстиции выведены из подчинения региональных властей и поставлены под непосредственное руководство министра юстиции, укреплен принцип единоначалия.

С целью обеспечения единства правового пространства страны в 2000 г. проведена реорганизация органов Министерства юстиции, направленная на выполнение Указа Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» [2]. Приказом Министерства юстиции от 12 июля 2000 г. № 206-212 были созданы федеральные управления юстиции в семи федеральных округах, утверждены положения о каждом из них и штатные расписания, назначены руководители, оперативно укомплектованы квалифицированными кадрами штаты.

Создание федеральных округов предполагает активизировать реализацию властно-организующих полномочий Президента России. Речь идет об административно-правовой организации механизма управления через институт полномочных представителей Президента, которые не только являются государственными служащими, но и представляют Президента в пределах федерального округа.

Концепция организации и обеспечения деятельности полномочного представителя Президента основана на теории единства организационно-правовых структур и форм их деятельности. Это объясняет, почему оперативное руководство деятельностью полномочного представителя осуществляет руководитель Администрации Президента Российской Федерации, а обеспечение его деятельности; аппарат полномочного представителя, являющиеся самостоятельным подразделением Администрации Президента России. Более того, в состав аппарата полномочного представителя входит и окружная инспекция Главного контрольного управления Президента Российской Федерации. Следовательно, и теоретически, и практически организующим субъектом всей государственной власти является активно действующий Президент.

Сегодня основным документом, регулирующим деятельность органов юстиции в федеральном округе, является Положение о Федеральном управлении Министерства юстиции РФ по федеральному округу, утвержденное Приказом Министерства юстиции Российской Федерации № 235 от 3 августа 2001 г., в соответствии с которым Окружным территориальным органом Минюста является Федеральное управление Министерства юстиции Российской Федерации по Федеральному округу. Основными задачами Федерального управления являются:

- обеспечение реализации Министерством юстиции в федеральном округе государственной политики в сфере юстиции;

- организация и осуществление контроля над соответствием федеральному законодательству актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации в федеральном округе;

- организация и осуществление контроля в федеральном округе выполнения задач, возложенных на территориальные органы Министерства юстиции Российской Федерации и учреждения юстиции, не входящие в уголовно-исполнительную систему, а также исполнения уголовно-исполнительного законодательства в органах и учреждениях уголовно-исполнительной системы Министерства юстиции;

- координация деятельности территориальных органов Минюста и учреждений юстиции, осуществляющих деятельность в субъектах РФ, входящих в федеральный округ.

Целью введения данного института было укрепление вертикали власти, которую проводит Президент Российской Федерации. Территориальные органы юстиции были выведены из-под контроля регионального руководства. Очевидна тенденция повышения роли и авторитета территориальных органов юстиции в регионах, имеющая объективную основу. В то же время по-прежнему остается ряд проблем, в том числе «статусного» характера, разрешение которых позволит сделать территориальные органы юстиции более авторитетными, а осуществляемое ими государственное управление в сфере юстиции более эффективным [3].

В данный момент параллельно функционируют, помимо управления Министерства юстиции в каждом субъекте, и учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, управление исполнения наказаний, ЗАГСы, бюро судебных экспертиз, органы нотариата и адвокатуры. При этом управление Министерства юстиции по соответствующему субъекту по отношению к ним либо не наделено никакими полномочиями, либо эти полномочия носят иллюзорный характер. Это связано с тем, что до сих пор не принят федеральный закон, регулирующий деятельность Министерства юстиции и его территориальных органов. Нормативная база территориальных органов Министерства юстиции состоит из многочисленных подзаконных актов. Например, количество положений об Управлении Министерства юстиции в каждом субъекте соответствует количеству субъектов РФ, т.е. 89. В законе обязательно надо будет закрепить статус территориального органа Министерства юстиции и четко прописать полномочия, вытекающие из сотрудничества подразделений, входящих в его состав. По мнению автора, это позволит более эффективно контролировать исполнение возложенных на территориальный орган Министерства юстиции задач и будет способствовать сохранению единого правового пространства страны.

В настоящее время у Министерства юстиции Российской Федерации, как и у его территориальных органов, отсутствуют реальные, основанные на положениях федерального закона полномочия в сфере нормотворчества субъектов Федерации. Информирование территориальными органами юстиции государственных органов субъектов Федерации, принявших акт, органов прокуратуры и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах о выявленных противоречиях Конституции Российской Федерации и федеральным законам является обязанностью, а не полномочием [4]. Такое информирование зачастую втягивает органы юстиции в длительную переписку с заинтересованными органами, а незаконный акт тем временем действует, нарушая единство правового пространства Российской Федерации. И если говорить о наделении территориальных органов Министерства юстиции правом обращаться в суд или даже правом законодательной инициативы (как это было сделано в Волгоградской области в 2000 г.), то надо подчеркнуть, что контроль со стороны полномочных представителей Президента в федеральных округах станет не нужен. Оперативность в данном случае может быть обеспечена только на уровне субъекта Федерации при постоянном и тесном сотрудничестве территориальных органов Министерства юстиции и законодательных и исполнительных органов субъекта Федерации. Что касается органов местного самоуправления, то эта проблема еще более усугубляется, т. к. с учетом действующего законодательства процесс нормотворчества органов местного самоуправления не контролируется. В среднем в Российской Федерации органами местного самоуправления принимается от 25 до 35 тыс. актов ежегодно. В федеральном округе эта цифра вырастает в несколько раз, что делает процесс контроля со стороны полномочных представителей невозможным.

Органы прокуратуры в рамках своей компетенции осуществляют надзор за соответствием актов местного самоуправления федеральному законодательству. Но без установления действенного государственного контроля в этой сфере все усилия работников прокуратуры будут тщетны. При этом речь идет не о вмешательстве в сферу ведения местного самоуправления, а о реализации конституционного принципа верховенства федерального законодательства. В связи с этим наделение территориальных органов юстиции функциями проведения юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и включения их в Федеральный регистр было бы вполне логичным и способствовало бы разрешению данной проблемы,

Таким образом, было бы целесообразнее ориентироваться в сфере предоставления полномочий по контролю за всеми учреждениями Министерства юстиции субъекта Российской Федерации на его территориальный орган, а не на полномочного представителя в федеральном округе. Задачами последнего вполне могут быть общие контрольно-организационные вопросы, вытекающие из специфики расположения федерального округа, социально-экономических предпосылок его развития, количества уголовно-исправительных учреждений и т.д.

С проблемой обеспечения единства правового пространства России в части приведения в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством муниципально-правовых актов можно связать вопрос создания подразделений юстиции в городах и районах субъектов Федерации. В настоящее время в них действуют подразделения судебных приставов, которые, безусловно, могли бы стать стержнем городских (районных) подразделений юстиции. Тогда на уровне городов и районов соответствующие подразделения осуществляли бы деятельность не только по двум направлениям (исполнение актов судебных и иных органов, обеспечение установленного порядка деятельности судов), но решали и иные вопросы, которые возложены на территориальные органы юстиции соответствующими нормативными правовыми актами (обеспечение единства правового пространства, взаимодействие с ЗАГСом, нотариусами и адвокатами района (города), контроль соответствия уставным целям деятельности общественных объединений и религиозных организаций, защита прав и охраняемых законом интересов граждан и государства). Для этого можно было бы выделить от 1 до 3 человек на одно муниципальное образование в зависимости от количества жителей.

Основной причиной недостатков, вскрываемых в ходе проверок территориальных органов юстиции, являются упущения организационно-управленческого характера. Поэтому грамотное регулирование этого процесса выступает объективной потребностью руководителей в целях создания и поддержания эффективного управления для оптимального решения задач, стоящих перед подразделениями всех уровней.

В июне 2000 г. коллегия Министерства юстиции Российской Федерации, утвержденная Указом Президента РФ от 10 декабря 2001 г. № 1416, обсуждая вопрос о состоянии исполнительской дисциплины в аппарате Министерства юстиции, сделала вывод о том, что «с учетом сложности и масштабности задач, решаемых Министерством юстиции Российской Федерации по обеспечению конституционной законности и единого правового пространства в государстве, усилению координационной функции в законопроектной деятельности Правительства РФ, укреплению институтов российской государственной власти, возрастает роль организационно-управленческой деятельности, ее контрольной функции» (Приказ Министерства юстиции № 213 от 13 июля 2000 г.), а ее совершенствование на всех уровнях управления рассматривается руководством Министерства как необходимое условие эффективного решения стоящих перед ним задач.

Главным итогом организационно-аналитической деятельности центрального аппарата и территориальных органов юстиции стало образование соответствующих структурных подразделений в федеральных управлениях и территориальных органах Минюста России, что явилось необходимым условием повышения эффективности их работы. Организационно-аналитические подразделения выполняют и контрольные функции, обеспечивают подготовку информационных документов для полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, сведений о результатах исполнения приказов и распоряжений Минюста России.

Несмотря на активизацию этой работы в Министерстве юстиции, в территориальных органах субъектов Федерации она (работа) еще недостаточно развернута. Необходимо выстроить вертикаль организационно-управленческой работы: от выполняемой Организационно-контрольным управлением Минюста России до проводимой федеральными управлениями и территориальными органами и учреждениями юстиции [5]. Все эти действия направлены на повышение исполнительской дисциплины и ответственности руководителей и работников федеральных управлений Минюста России по федеральным округам и территориальным органам юстиции. Организация централизованного управления требует отработки рациональных способов взаимодействия и контроля, в том числе совершенствования отчетности территориальных органов Минюста. Приказом Минюста России от 14 июня 2001 года № 181 введена в действие единая система статистической отчетности. Проводится сбор, обработка и обобщение данных статистических форм полугодовой и годовой отчетности. Это в какой-то мере способствовало упорядочению огромного количества запрашиваемых из территориальных органов юстиции отчетов, справок и других сведений, порой дублирующих друг друга, что отвлекает специалистов от выполнения основных задач.

Одной из немаловажных проблем является недостаточное финансирование, приводящее к невысокому уровню заработной платы, большой текучести кадров, особенно в районных (городских) муниципальных образованиях. Например, только в Тюменской области из-за недостаточного бюджетного финансирования в 2002 году на службу судебных приставов выделено 60 вакантных позиций, в то время как к началу 2002 требовалось минимум 200 единиц. В районных подразделениях нет ставок делопроизводителей, уборщиков служебных помещений. Такая ситуация наблюдается практически в каждом субъекте Российской Федерации. Все это косвенно влияет на скорость выполнения приставами-исполнителями своих прямых обязанностей, а в конечном итоге; на восстановление нарушенных прав граждан.

Для закрепления кадров и повышения результативности работы необходимо повышение заработной платы, обеспечение сотрудников санаторно-курортными путевками, улучшение жилищных условий, предоставление им льгот, которыми пользуются работники других правоохранительных органов. Увеличение штатной численности, снижение нагрузки на работников до разумных пределов и выработка научно обоснованных норм нагрузки на судебных приставов-исполнителей; необходимое условие эффективной работы территориальных органов Минюста России. Существующая практика создания новых структурных подразделений «за счет имеющейся численности» фактически сокращает число сотрудников, непосредственно исполняющих функции органа юстиции и службы судебных приставов.

Качество выполнения ответственных задач, возложенных на органы и учреждения Министерства юстиции Российской Федерации, во многом определяется профессионализмом работников и их умением работать в современных условиях, особенно это касается направления юридической экспертизы нормативных правовых актов. Основная проблема; качество заключений по этим экспертизам, которые подчас не выдерживают критики. С таким положением нельзя согласиться, поскольку заключение объективно отражает уровень организации работы территориального органа юстиции и профессиональной подготовки его работников. Проведением юридической экспертизы должны заниматься специалисты высокой квалификации.

Поэтому руководителям территориальных органов юстиции необходимо принять меры к повышению качества юридической экспертизы и подготавливаемых заключений, назначать на этот участок работы наиболее подготовленных в профессиональном отношении специалистов, имеющих не только высшее юридическое образование, но и опыт практической работы. При рассмотрении особо сложных актов, содержащих комплексные вопросы права и регулирующих важные сферы правоотношений, целесообразно привлекать к работе специалистов научных учреждений, исследующих соответствующие вопросы законодательства и правоотношений.

Происходящие в последнее время в общественной жизни страны перемены и реформирование государства коренным образом изменяют значение и роль органов юстиции. Сегодня Министерство юстиции реально участвует в этом процессе. Единое правовое пространство, составляющее правовую основу социально-экономических преобразований, должен обеспечивать мощный централизованный государственный орган в сфере юстиции; Министерство юстиции Российской Федерации и его территориальные органы. Именно они станут реальным центром формирования и реализации единой правовой политики государства.

Итак, подытожим сказанное.

1. Территориальные органы Минюста России являются одним из ключевых звеньев системы исполнительных органов власти, способствующих усилению ее в регионах, а также реализации принципа конституционной законности, выполняющих функции большого политического и экономического значения.

2. В данный момент параллельно функционируют, помимо управления Министерства юстиции в каждом субъекте, также учреждения по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, управление исполнения наказаний, ЗАГСы, бюро судебных экспертиз, органы нотариата и адвокатуры. При этом управление Министерство юстиции по соответствующему субъекту по отношению к ним либо не наделено никакими полномочиями, либо эти полномочия носят иллюзорный характер. Это связано с тем, что до сих пор не принят федеральный закон, регулирующий деятельность Министерства юстиции и его территориальных органов. В нем обязательно надо будет закрепить статус территориального органа Министерства юстиции и прописать полномочия, вытекающие из сотрудничества подразделений, входящимих в его состав. По мнению автора, это позволит более эффективно контролировать исполнение возложенных на территориальный орган Министерства юстиции задач и будет способствовать сохранению единого правового пространства страны.

3. Введение института полномочных представителей Президента Российской Федерации, конечно же, взяло на себя функции контроля над всеми органами и учреждениями Министерства юстиции в соответствующем федеральном округе. Целью введения данного института было укрепление вертикали власти. Территориальные органы юстиции были выведены из-под контроля регионального руководства.

4. Процесс нормотворчества органов местного самоуправления не контролируем. В связи с этим наделение территориальных органов юстиции функциями по проведению юридической экспертизы муниципальных нормативных правовых актов и по включению их в Федеральный регистр было бы вполне логичным и способствовало бы разрешению данной проблемы.

5. Для закрепления кадров и повышения результативности работы необходимо повышение заработной платы, обеспечение сотрудников санаторно-курортными путевками, улучшение жилищных условий работников Минюста России, предоставление льгот, которыми пользуются работники других правоохранительных органов. Увеличение штатной численности, снижение нагрузки до разумных пределов и выработка научно обоснованных норм нагрузки на судебных приставов-исполнителей являются необходимым условием обеспечения эффективной работы территориальных органов Минюста России. Существующая практика создания новых структурных подразделений «за счет имеющийся численности» фактически сокращает число сотрудников, непосредственно исполняющих функции органа юстиции и службы судебных приставов.


С. ФИЛИПЧУК, соискатель


[1] См.: Чайка Ю.Я. Минюст России на подъеме//Бюллетень Министерства юстиции. 2001. № 2. С. 6.

[2] См.: СЗ РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.

[3] См.: Ельцов Н.С. К вопросу о статусе территориальных органов юстиции//Бюллетень министерства юстиции. 2002. № 4. С. 34.

[4] См.: Вологин В.М., Костин Г.В. Совершенствование федерального законодательства, регулирующего деятельность Министерства юстиции Российской Федерации и его территориальных органов в сфере нормотворчества//Бюллетень министерства юстиции РФ. 2001. № 5. С. 40.

[5] См.: Стрельников Г.А. Проблемы совершенствования организационно-управленческой деятельности в системе Минюста России//Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2002. № 3. С. 15.







Интересное:


Историко-правовые аспекты анализа взаимодействия норм международного и национального права
Интеллектуальная собственность - правовое обеспечение
К вопросу о формировании правоохранительной государственной службы Российской Федерации
К вопросу о проблеме государственно-церковных отношений на современном этапе развития Российской Федерации
Международное публичное право
Вернуться к списку публикаций