2012-09-25 11:12:17
ГлавнаяРазное по праву — Перспективы модернизации международного права и российского законодательства



Перспективы модернизации международного права и российского законодательства


На основании вышеизложенного следует отметить, что европейская правовая интеграция приобрела собственную инерцию развития. Сегодня она в значительной степени движима не только благодаря усилиям и инициативам, исходящим от суверенных государств и их лидеров, но и благодаря собственным - наднациональным механизмам и импульсам.

Другим примером наднационального права, как уже отмечалось, является попытка создания протосоюзного образования - Содружества Независимых Государств, и, соответственно, институционализация нового иерархичного уровня правовой системы - права СНГ.

В момент распада СССР большая часть его населения психологически была абсолютно не готова к ликвидации единого союзного государства со всеми его взаимосвязями. В этой ситуации создание СНГ сыграло роль важного психологического амортизатора. Неясность сущности СНГ (конфедерация, интеграционное объединение, региональная организация) была при этом даже некоторым преимуществом. Люди надеялись на сохранение единого пространства в различных областях и возможностей для привычного общения. Отсюда завышенные ожидания в отношении Содружества как новой формы объединения бывших республик СССР и естественное разочарование. СНГ не стало, да и не могло стать, ни конфедерацией, ни сложившимся интеграционным объединением.

Вторая важная функция СНГ - структуризация большей части постсоветского пространства. Возникшие независимые государства изначально столкнулись с объективной необходимостью поиска своей «международно-структурной идентичности». Республики бывшего СССР оказались перед выбором - начать процесс формирования нового международно-политического региона либо включиться в тот или иной уже существующий. Вторая возможность была полноценно использована прибалтийскими странами. Для других государств на обозримую перспективу такая перспектива маловероятна. Ни один регион, граничащий с СНГ, пока не может по объективным причинам (зачастую несмотря на субъективные желания) абсорбировать какое-либо из государств, возникших после распада Советского Союза, на иных условиях, чем роль маргиналов.

Появление международно-политического (в данном случае наднационального) региона на постсоветском пространстве было объективно предопределено, как предопределено и наличие хотя бы минимальных институционализированных механизмов его организации. Это, в свою очередь, объясняется тем, что страны, его составляющие, при всех издержках, являются странами конвенционального международно-политического поведения. Элиты этих стран в значительной своей части входили в советскую элиту, которая на протяжении полувека активно формировала нормы и традиции современного международного поведения или, в качестве биполярного лидера, принимала наработки других участников международного сообщества.

22 января 1993 г. главами ряда республик-участниц Содружества был принят Устав СНГ, который до сих пор остается отправным источником сведений об институтах Содружества. Высшим органом СНГ, согласно статье 21 Устава, является Совет глав государств (СГГ), который должен собираться на заседания не реже двух раз в год. Он занимается обсуждением и решением принципиальных вопросов, являющихся предметом общей заинтересованности.

Нужно особо уточнить, что во всех республиках СНГ институционально сильные президенты, избранные в ходе прямых выборов, выступают и в роли глав государств, и как лидеры национальной исполнительной власти. Некоторое исключение в этом отношении составляет только Молдавия, где президент А.иЛучинский предпринимает активные усилия по превращению республиканского режима в президентский с точки зрения формы правления.

По контрасту с парламентской системой правления, в которой более слабый с институциональной точки зрения глава государства в основном выполняет символическую и церемониальную роль, являясь также гарантом стабильности политической системы, в политических системах с сильным президентом его главной функцией становится функция главы исполнительной власти. Именно в этой роли и встречаются друг с другом президенты в рамках СГГ.

Координацией сотрудничества органов исполнительной власти государств-членов Содружества в экономической, социальной и иных сферах занимается Совет глав правительств (СГП) - ст.22 Устава. Решения на заседаниях обоих этих органов принимаются с общего согласия - консенсусом. В соответствии с моделью, которая, по утверждениям многих лидеров стран СНГ, в постсоветских государствах во многом скопирована с модели пятой (полупрезидентской) Французской республики, в качестве руководителя исполнительной власти премьер- министр в постсоветских странах занимает позицию, подчиненную по отношению к национальному президенту.

Совет глав государств СНГ до известной степени аналогичен Европейскому совету в рамках институциональной системы ЕС и по своему составу, и по функциям. В СНГ наивысший Совет состоит исключительно из президентов, а в Европейском совете мы обнаруживаем одного (французского) президента в компании национальных премьер- министров. Но этот факт можно и проигнорировать здесь как не способный отменить определенное сходство. Поясним, что в ЕС во всех странах-участницах, за исключением Франции, принята система парламентская, а не президентская. При парламентской системе главе государства не свойственно заниматься функциями исполнительной власти. Этим занимаются главы правительств. Таким образом, будь то президенты или главы национальных кабинетов министров, все члены двух сравниваемых нами советов выступают как высшие представители национальной исполнительной власти. Они мало чем ограничены при переговорах друг с другом на региональном уровне в качестве выразителей мнения и интересов соответствующих «наций», которых нельзя принудить к принятию решений, их не устраивающих.

Если продолжить аналогию, то, по крайней мере теоретически, роль Совета глав правительств СНГ должна быть по крайней мере отчасти та же, что и у Совета министров ЕС. Если высшая роль в объединении отведена лидерам национальной исполнительной власти в лице президентов, которые своими решениями задают направление движения, то на долю СГГ остается заниматься развитием межправительственного сотрудничества участников объединения и нащупывать точки совпадения их интересов.

По аналогии с укоренившейся в ЕС процедурой, зафиксирован (ст. 23 Устава СНГ) поочередный, в соответствии с составленным по алфавиту списком стран-участниц на русском языке, порядок председательствования глав государств и глав правительств на заседаниях соответствующих Советов. Впрочем, первым в истории председателем СНГ был избран президент России, который с тех пор неизменно остается на этом посту, и российский же представитель стал первым председателем в Совете Межпарламентской ассамблеи, что явилось излишней, как представляется, констатацией и без того всем известного статуса РФ как «первого среди равных» в ряду государств СНГ.

Определено (ст. 25), что вышеназванные Советы создают рабочие органы как на постоянной, так и на временной основе. Упомянуты также Совет министров обороны (СМО), Совет министров иностранных дел (СМИД), Совет командующих пограничными войсками (СКПВ). Все эти три органа с тех пор работают регулярно.

Обратим внимание на ст. 28 и 29 Устава СНГ, посвященные сфере полномочий и композиции Координационно-консультативного комитета (ККК), по формальным признакам представлявшего собой зародыш правительства СНГ и с такой точки зрения похожего на Комиссию европейских сообществ (КЕС). Последняя, впрочем, располагает значительно большим объемом полномочий.

По Уставу, ККК - это постоянно действующий и координирующий орган Содружества. Как следует из текста Устава, он должен был состоять из постоянных представителей - по два от каждого государства-члена Содружества - и Координатора Комитета, назначаемого Советом глав государств. Для организационно-технического обеспечения органов Содружества при ККК создавался секретариат, возглавляемый Координатором Комитета и заместителем председателя ККК. Местом пребывания Комитета был определен город Минск.

При подобной организации ККК получал бы реальную возможность уйти из-под прямого влияния государств-участников и обрести самостоятельное значение, накапливая политический потенциал. Для тех из членов СНГ, кто считал это неприемлемым, естественны были опасения на сей счет. Поэтому неудивительно, что на встрече глав правительств СНГ в Минске в апреле 1993 г. вопрос о ККК вновь оказался в центре обсуждения. На этот раз было решено, что данный орган будет состоять из вице-премьеров заинтересованных стран (в Минске интерес к этому вопросу не был проявлен только Туркменией). То есть на тот момент преобладание межгосударственного принципа в системе институтов СНГ получило дополнительную гарантию.

Ущемив едва нарождающийся Координационно-консультативный комитет в тех политических возможностях, которые, казалось бы, приоткрывал перед ним текст Устава, главы правительств СНГ на той же встрече как бы в компенсацию усилили организационно-технический компонент ККК. Были расширены функции секретариата: теперь он не только готовил материалы к заседаниям глав государств и правительств, но и собирал информацию о выполнении принятых решений.

Новая стадия в эволюции администрации СНГ наступила с подписанием Договора об Экономическом союзе (сентябрь 1993 г.). Для обеспечения его эффективного функционирования вскоре был создан Межгосударственный экономический комитет (МЭК), местом нахождения которого была объявлена Москва. В президиум МЭКа вошли заместители председателей правительств всех участниц СНГ. По поручениям Совета глав государств, этот орган стал заниматься разработкой проектов соглашений, которые подлежат затем утверждению СГП или СГГ.

Подписанное в октябре 1994 г. соглашение о создании самого МЭКа наделило этот орган правом принятия обязательных решений в сферах разработки совместных программ по развитию промышленности, сельского хозяйства, других отраслей экономики, контроля за выполнением взятых странами обязательств, содействия структурным реформам. Решения должны были приниматься квалифицированным большинством, причем 50% голосов, предоставленные России соответственно ее особому экономическому статусу в Содружестве, обеспечивали полную гарантию от принятия неугодных официальной Москве решений. Получив достаточно широкие права, МЭК не был, однако, наделен контрольными функциями, которые позволяли бы проследить за реализацией того или иного решения.

На практике ККК как бы распался на Исполнительный секретариат и МЭК, причем Исполнительному секретариату достался аппарат, а МЭК - коллегиальное руководство. В последующее время, в том числе в рамках Специального межгосударственного форума, который с 1998 г. занимался выработкой новой концепции Содружества, прозвучала и не лишенная логики идея о необходимости объединения МЭК и Исполнительного секретариата для оптимизации системы органов управления СНГ, по существу о возвращении к идее о ККК. Трудно не согласится со словами бывшего исполнительного секретаря СНГ Б. Березовского: «Помимо того, что с экономической точки зрения нецелесообразно содержать эти реальные координирующие органы управления в двух экземплярах, остается масса проблем, не подпадающих под компетенцию ни МЭКа, ни исполсека. Не полностью охваченными остаются такие важные области интеграции, как социальная и гуманитарная сфера. ... Для координации деятельности Содружества ему необходим единый орган, наделенный четко обозначенными полномочиями». Впрочем, понятно, что в данном случае Березовского довольно легко было обвинить в стремлении в первую очередь укрепить собственные позиции и повысить статус исполнительного секретаря СНГ дополнительно.

К числу уставных органов СНГ относится Экономический суд, который должен действовать в целях обеспечения выполнения экономических обязательств в рамках Содружества (ст. 32). Соглашение о статусе Экономического суда было подписано в июле 1992 г. восемью странами СНГ. В состав Суда входят девять судей, представляющих Россию, Белоруссию, Киргизию и Армению, которые занимаются рассмотрением споров экономического характера, вытекающих из межгосударственных, межправительственных соглашений и договоров. Обращаться в Экономический суд могут только государства СНГ и их уполномоченные органы, но не частные лица. Решения Суда носят рекомендательный характер. Показательно, что среди представителей национальных правительств давно циркулируют идеи о том, что функцию надзора за выполнением государствами-участниками взаимных экономических обязательств лучше было бы возложить на Исполнительный секретариат или МЭК, лишив тем самым Экономический суд сферы его компетенции.

Таким образом, учитывая ныне присущую ему эфемерную форму, Экономический суд СНГ можно назвать лишь первым робким шажком в направлении установления более эффективной формы современной региональной юрисдикции. Вопреки мнению российского специалиста Е.Удовенко, как представляется, рано говорить о том, что появление такого института как Экономический суд ЕС, свидетельствует об укреплении правосознания лидеров постсоветских государств.

Межпарламентская ассамблея СНГ не имеет большого реального веса. В ее нынешнем виде она остается чисто консультативным органом, не имеющим непосредственной власти для принятия политически значимых решений. Скажем и о том, что с формальной точки зрения Ассамблея, местом нахождения которой избран Санкт-Петербург, даже не имеет статуса органа Содружества. Однако потенциал Ассамблеи также не стоит игнорировать. Если бы постсоветская интеграция развивалась на деле, со временем МПА должна была бы превратиться в парламент, избираемый на основе прямых выборов. Наднациональный парламент принес бы с собой принципиально иную систему интеграционных институтов, способную конкурировать с институтами национального государства.

Но даже в ее нынешней форме, когда Межпарламентская ассамблея не может контролировать административные органы СНГ или соперничать с СГГ и СГП, ей удалось найти собственную роль в качестве законодательного противовеса произвольным действиям национальных лидеров исполнительной власти: она занимается выработкой модельного законодательства в экономической, культурной, образовательной, экологической и иных областях. Выработанные Межпарламентской ассамблеей модельные законопроекты предлагаются затем вниманию национальных парламентов, что в конечном счете должно способствовать большей совместимости национальных законов в пространстве СНГ, а в перспективе - их унификации, то есть созданию единого правового пространства, которое уже могло бы составить реальную основу для деятельности регионального суда.

Поскольку в межправительственных политических органах СНГ действует правило консенсуса, каждое из участвующих в объединении национальных правительств может наложить вето на те решения, которые его не устраивают. Принимая в расчет многочисленные осложнения в нынешних взаимоотношениях между бывшими советскими республиками, нельзя исключить, что многие из них злоупотребляли бы такой возможностью. Чтобы бороться с этим, в Уставе было предусмотрено, что всякое государство-участник может объявить о своей незаинтересованности в принятии того или иного решения, что не мешало бы остальным членам все же попытаться принять его в более узком кругу.

Поскольку цели сотрудничества в СНГ теоретически охватывают все возможные сферы межгосударственных отношений, в том числе политику, экономику, разоружение, образование, защиту окружающей среды и миграцию, это положение позволяет отдельным участникам защитить свой суверенитет в тех сферах, которые они считают для себя наиболее важными, не ставя при этом преград более тесному сотрудничеству других государств в тех же областях. Такой подход в конце концов вылился в определенный вариант «дифференцированной интеграции».

Россия и Белоруссия составляют «двойку» и в таком составе декларируют готовность как к экономической интеграции, так и к строительству конфедеративного политического союза. Пять стран (Россия, Казахстан, Белоруссия Киргизия и Таджикистан) демонстрируют заинтересованность в продвижении по крайней мере к экономической интеграции, а остальные согласны только на формирование зоны свободной торговли. В каждом из трех случаев идет формирование сепаратной институциональной системы, каждая из которых включает межправительственные советы и межпарламентские комитеты.

Как следует из Договора о создании Сообщества Белоруссии и Российской Федерации, подписанного президентами двумя стран в апреле 1996 г., а также его Устава, органами двусторонней интеграции стали Высший совет, куда вошли национальные главы государств и правительств, а также лидеры двух национальных парламентов (белорусский президент А.Лукашенко в последнее время предлагает ввести, взамен Совета Сообщества, пост президента российско-белорусского Союза); Парламентское собрание, сформированное из равного числа национальных парламентариев каждой из сторон; и Исполнительный комитет со следующими функциями:

- разрабатывать планы и программы по выполнению целей и задач Сообщества,

- обеспечивать финансовую поддержку двусторонним экономическим проектам в пределах средств, направленных в бюджет Сообщества.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Методологические аспекты использования литературно-художественного материала при анализе вопросов формирования правосознания
Международное право и опыт мирового регулирования вопросов беженцев и вынужденных переселенцев
Функции актов судебного толкования и пути повышения эффективности этих актов
Художественная литература как средство формирования правосознания и источник знаний о специфике правосознания определенной эпохи
Россия возвращается к демократическим принципам судопроизводства
Вернуться к списку публикаций