2012-09-25 11:12:17
ГлавнаяРазное по праву — Перспективы модернизации международного права и российского законодательства



Перспективы модернизации международного права и российского законодательства


Ключевая проблема политической интеграции в Европейском союзе - это вопрос о ее влиянии на суверенитет государств-членов Союза. Данный вопрос в настоящее время не получил однозначного разрешения. Наибольшее влияние приобрели три концепции, взгляды представителей которых последовательно рассмотрены: теория «делимого» суверенитета, теория «слияния» суверенитетов государств-членов и концепция утраты суверенитетом своего значения на современном этапе общественного развития.

Несмотря на разные точки зрения по поводу влияния политической и правовой интеграции на суверенитет государств-членов, никто в настоящее время не отрицает основополагающего факта наделения Европейских сообществ и Союза в лице их органов власти частью суверенной компетенции, ранее принадлежавшей исключительно государствам-членам. Соответствующие положения содержатся как в конституциях государств-членов, так и в решениях национальных конституционных судов, а равно Европейского суда.

Показательна в этой связи эволюция прецедентного права последнего. Если в начале 60-х годов Суд провозглашал Сообщество «новым правопорядком международного права, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных сферах», то к началу 90-х ссылки на международно-правовую «природу» и ограниченность сфер компетенции ЕС в прецедентном праве Суда исчезают: «Как уже неоднократно постановлял Суд, Договоры о Сообществах создали новый правопорядок, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права в как никогда ранее широких сферах, и субъекты которого состоят не только из государств-членов, но и их граждан».

Европейский правопорядок - сложное явление, не поддающееся однозначному определению. Он постоянно формируется. Этот процесс (если иметь в виду, например, резкое «одномоментное» расширение наднациональных компетенций, провозглашенное Единым Европейским Актом в 1986 г. или Маастрихтскими соглашениями) периодически сопровождается скачкообразностью. Декларированные учредительные положения и правовые установки не без конфликтов, но методично наполняются практическим содержанием, развиваются и конкретизируются силами основных и вспомогательных супранациональных структур. Скупые нормы основополагающих договоров обросли десятками регламентов и директив Совета и Комиссии, тысячами прецедентных заключений суда ЕС (за сорок лет своей деятельности суд ЕС рассмотрел 5405 дел, и с годами это число катастрофически увеличивается).

Но как и в день своего образования, правопорядок Сообщества принципиально базируется на таких европейско-правовых «максимах» как прямое действие коммунитарных правовых актов, на обязательном характере правовых предписаний ЕС, обязательной юрисдикции супранационального суда относительно всех субъектов европейского права, безоговорочном приоритете единого интеграционного права перед национально-государственными правопорядками. Именно эти постулаты и, в особенности, прямое действие и примат права ЕС придают ему качественное своеобразие и особую эффективность, не свойственную иным международным организациям.

Именно они придают объединению столь сильнодействующий интеграционный импульс. Потому от того, как они реализуются в правопорядке ЕС, зависит самостоятельность последнего, его юридическая природа и, собственно, успех европейской интеграции.

Следовательно, говоря о формировании европейского правопорядка, необходимо иметь в виду становление и развитие именно этих базисных механизмов. Претерпели ли они качественные изменения с момента своего провозглашения Парижским и Римским учредительными договорами? Как эволюционировал согласованный правопорядок? Чем стало правовое Сообщество сегодня и выдержало ли оно испытание практикой и временем?

Сегодня, по прошествии четырех десятков лет, стало очевидным, что суверенные, прежде зачастую враждебные европейские государства, провозглашая столь смелые правовые механизмы, не предвидели реальных последствий такой нормативной силы правовых актов ЕС и степени их будущего воздействия на собственные компетенции. Практика формирования и утверждения права Сообщества приводит к выводу, что учредители, наделяя акты ЕС столь сильнодействующим эффектом, не предполагали, сколь серьезно в дальнейшем им придется поступиться собственной свободой решений и впустить их в пределы своей юрисдикции. Об этом свидетельствуют сегодняшние европейские реалии, когда по прошествии, казалось бы, стольких лет интегрирования, действию единого права до сих пор противопоставляются национально-государственные барьеры, национальный эгоизм, протекционизм, явное нежелание расставаться с собственными компетенциями.

Тот факт, что количество конфликтов между правопорядками обоих уровней не уменьшается, убеждает в том, что государства-члены далеко не всегда приемлют столь радикальное действие коммунитарных актов.

В том виде, как они закладывались учредителями, данные правовые рычаги нашли практическое воплощение далеко не сразу. Оно потребовало их признания со стороны национальных судов, которое, конечно же, пришло, но, спустя двадцать и более лет довольно напряженного противоборства супранационального и внутригосударственных правопорядков. Однако в исследованиях, посвященных праву группировки, не всегда отдается отчет в том, что теория и практика ЕС иногда существенно разнятся. И примат европейского права, и прямой эффект норм ЕС в большинстве принимается как абсолютная неизменная аксиома. Между тем, указанным органам Сообщества пришлось прилагать большие усилия, чтобы «заставить» государства-члены считаться с ними.

Для усиления сказанного, следует обратить внимание на то, что принципиальное и активное неприятие данных постулатов последовало именно в Германии и Франции, которые заслужили репутацию локомотива интеграции.

Если взять приоритет европейского государства перед внутригосударственным, декларированный столь смело, то он утверждался более 25 лет, и это потребовало прямо или косвенно около 25 соответствующих решений Евросуда, так же, как и сравнимого количества решений судов национальных.

Поскольку в большинстве стран, за исключением Голландии, Франции, Греции и Ирландии, отсутствует четкое коллизионное правило, закрепляющее приоритет супранационального права, то на практике на отношения правоприменительных органов, в частности, ФРГ, к действию правовых предписаний ЕС во внутренних правопорядках решающее влияние оказывают решения федерального конституционного суда страны. Он, как и конституционный суд Италии, самостоятельно конституирует, какой нормативной силой должно обладать право ЕС на его юрисдикционной территории.

На протяжении 30 с лишним лет принципиальная позиция указанного суда Германии вступала в противоречие с законным требованием приоритета европейского правопорядка. Камнем преткновения явились конституционно закрепленные основные права человека. Хотя Европейское сообщество ни одним актом не переступило германских правил, лишь в 1974 г., т.е. почти через 20 лет действия приоритета, федеральный конституционный суд ФРГ относительно лояльно заключил, что праву ЕС может быть предоставлен приоритет перед национальным конституционным правом, если по содержанию немецкого «закона об одобрении» отсутствуют сомнения в его соответствии конституции. Впервые конституционный суд страны четко сформулировал зависимость между правовыми нормами Сообщества и основными конституционными правами Германии в решении 1967 г. Далее, как известно, последовал целый ряд решений на предмет допустимости или недопустимости бесконтрольного приоритета европейского права перед немецким.

Италия также внимательно следила за происходящим противоборством двух правопорядков, аналогично поставив действенность европейских норм в зависимость от усмотрения национального конституционного суда.

Тяжба принципиально завершилась в 1986 г., когда федеральный суд ФРГ четко и ясно отказался осуществлять в дальнейшем собственную юрисдикцию над применением производного права ЕС. За год до этого, 23 апреля 1985 г. Италия приняла аналогичное решение.

Таким образом, примат национального права не реализовался сам собой. Если взять описанную выше историю с его воплощением, то эта сфера «подчинилась» европейскому правопорядку лишь после дополнительных гарантий со стороны Суда и других высших органов ЕС. Это потребовало принятия надгосударственными структурами нескольких дополнительных документов, гарантирующих государствам соблюдение Европейским сообществом их внутреннего конституционного законодательства о правах человека.

Тот же приоритет, но только уже во Франции действует совсем по-иному. Он, по французскому законодательству - на основании статьи 55 конституции - распространяется исключительно на простые законы, изданные до заключения международного договора. Перемена во французской позиции произошла лишь спустя 37 лет после образования ЕС - когда Государственный Совет страны признал приоритет регламента Совета или Комиссии, и то лишь перед более поздним национальным законом и только в случае конфликта. Что же касается директив с прямым действием - вопрос об их приоритете перед последующим внутренним законом оставлен открытым. Надо подчеркнуть, что государства ЕС особенно раздраженно относятся к таким актам Сообщества, как регламенты и директивы. Как наиболее сильнодействующие акты, их вторжение во внутренние сферы на основе приданного им «прямого эффекта» воспринимается болезненно.

Второй базисный постулат коммунитарного права - «прямой эффект» указанных выше норм. Для иллюстрации и подтверждения тезиса о неоднозначности его практической реализации может быть показателен казус, имевший место в 1985 г. в Германии.

Тогда Федеральный финансовый суд ФРГ отменил заключение одного из национальных финансовых судов, которое базировалось на директиве Совета ЕС от 17.05.1977 г. о гармонизации правовых предписаний государств-членов о налоге на добавленную стоимость, предусматривавшей единые налоговые основы. Федеральный суд исходил из того, что данной директивой нарушена ст. 20 ч. 3 и ст. 24 ч. 1 конституции Германии. И, в данном контексте, главное, что он проигнорировал обязывающее решение Евросуда о прямом действии европейских директив. Он отказал этой норме права в конституированной нормативной силе, «требуя» традиционной для международно-правовых актов трансформации.

Подобных примеров «неподчинения» тех или иных государств вышестоящему правопорядку множество. Борьба за прямой эффект наднациональных норм, за его утверждение в практике Сообщества началась примерно в то же время, что и за приоритет - в 1962 г. Историческое значение приобрел случай, когда коммунитарный суд своим решением (по делу Van Gend en Loos) впервые вынес прецедентное толкование права ЕС, которым признал и закрепил «прямой эффект» за всеми статьями учредительных договоров, формулировки которых исключают возможность различной интерпретации.

Еще одно явление характеризует европейский правопорядок образом, далеким от эйфории. Как известно, европейский и национальный правопорядки не существуют автономно друг от друга. Их рано называть одним целым, но они работают в тесном взаимодействии и взаимодополнении. Ясно, что исполнение коммунитарных правовых предписаний и норм находится в зависимости от правоприменительных органов государств ЕС. Без национальных правопорядков невозможно достижение самих целей объединения.

Однако, в ущерб последним государства-члены в своих интересах затягивают с реализацией супранациональных актов у себя в стране. Вопреки требованию единства европейского права правительства (пользуясь отсутствием у ЕС возможностей иного принуждения) не торопятся с инкорпорацией директив и других актов Сообщества во внутренние законопорядки.

Директивы - это, как известно, те акты, которые оставляют государству большую свободу усмотрения, чем последние и злоупотребляют. Оттяжка вступления в действие нормы ЕС предпринимается, как правило, с целью предпринять какие-то меры или дождаться более благоприятных для себя условий. Этот бич - отсутствие четкой исполнительской дисциплины со стороны отдельных государств - преследует интеграционный правопорядок на протяжении всего его существования. Сегодняшняя ситуация в ЕС также дает право утверждать это. 6 января 1997 г. Комиссия возбудила дело в Суде ЕС против Греции, которая не включила в свое законодательство три директивы в области охраны окружающей среды. В январе нынешнего года было вынесено постановление против Италии за невыполнение ими аж семи директив в сфере здравоохранения, которые должны были быть включены во внутреннее законодательство еще к 1 января 1997 г. Интересно, что итальянское правительство не оспаривало фактов своих умышленных усилий с целью заморозить их выполнение. В феврале Суд ЕС осудил Бельгию за аналогичное «невключение» директивы, которая подлежала выполнению уже с 1-го января 1994 г. На конец 2000 г. из 54 директив только Финляндия на 100 % включила законодательные акты Сообщества в собственное законодательство. Противоположностью стала Испания - лишь 36 из действующих директив.

Не прекращаются в целом коллизии между европейскими и внутригосударственными нормами. В последнее время их количество увеличивается по причине вступления в группировку трех новых государств. Загруженность Суда Сообщества и Комиссии как контрольного и исполнительного органа резко возрастает.

Таким образом, когда говорят о том, что правопорядок ЕС перестал быть для национальных государств чем-то чуждым и инородным, факты свидетельствуют о другом. А именно о том, что европейский правопорядок и его взаимодействие с внутригосударственными лишь находится на пути к этой цели - максимальному единению и слиянию правовых систем обоих уровней. Ведь если равняться на федеративное государство, то прямое и приоритетное действие федерального права в законопорядках тех же германских земель не вызывает ответного отторжения.

Взаимоотношения же между европейским и национальным правопорядками, напротив, характеризуются не только сотрудничеством и партнерством, но и соперничеством, а иногда и некоторой враждебностью одновременно. Таковы реалии Европейского сообщества. Но главный итог его формирования в том, что уже достигнутый уровень гармонизации и унифицированности национальных правовых систем в основном отвечает требованиям единого рынка и постепенно приобретает новый качественный характер. Он позволяет утверждать о наличии в рамках ЕС достаточно эффективного и отлаженного правового механизма, имеющего модельный характер для иных интегрирующихся объединений, к числу которых относится и СНГ. Его практическое формирование потребовано от сторонников объединения гибкости, терпения, видения перспективы и, конечно, преданности идее европейской интеграции. Без последней другими побудительными мотивами вряд ли убедительно объясняются многолетние усилия его созидателей.

Сфера собственно европейского регулирования, несмотря на имеющиеся возражения со стороны отдельных государств, последовательно расширяется. С принятием Единого Европейского Акта (1986 г.) коммунитарные правовые компетенции расширились за счет таких, прежде исключительно внутренних, сфер, как охрана окружающей среды, культура и образование, охрана здоровья, социальная, исследовательская и технологическая политика.

Маастрихтскими соглашениями легализовано дальнейшее распространение европейского правопорядка на сферы валютного, налогового, социального регулирования, внешнюю политику и оборону. 31 января 1997 г. Европейский парламент обсудил необходимость дальнейшего расширения надгосударственных компетенций на такие сферы внутренних дел и правосудия, как: 1) политика иммиграции и предоставления политического убежища; 2) порядок пересечения внешних границ; 3) борьба против наркобизнеса, торговли людьми и международной коррупции; 4) некоторые аспекты правового сотрудничества в гражданских делах.

В тех же областях, которые переданы Сообществу ранее и уже считаются его традиционными сферами (например, аграрная, торговая, транспортная, научно-техническая, конкурентная политика), право ЕС прочно закрепилось, обросло десятками регламентов, директив и судебных решений, модернизирующих и систематически совершенствующих интеграционный правопорядок в данных отраслях.

Особенно заслуживает быть упомянутым в этой связи европейское право конкуренции, играющее ключевую роль в построении единого рынка, который, по мнению устроителей, должен быть свободным и конкурентным. Оно показательно с точки зрения эффективности относительно нового европейско-правового измерения и очевидных достижений в сфере правовой интеграции. В целом оно характеризуется рациональными и достаточно совершенными имплементационными механизмами, эффективностью контроля за соблюдением единых правил, широким применением штрафных санкций к любым предприятиям- нарушителям, независимо от ранга, умением и законодательно, и на практике обеспечить действительный приоритет коммунитарных интересов перед национальными интересами отдельных государств, европейских компаний, различных влиятельных группировок.

Сфера деятельности картелей и монополий - это та область, где законодательство Общего рынка широко развивалось и оказало сильное влияние на законодательства стран-участниц. Сегодня во всех 15 государствах ЕС проводится единая политика в области конкуренции. Касательно же тех областей, которые переданы Сообществу относительно недавно, правопорядок ЕС еще ожидает своего практического наполнения в ближайшие годы. А создание широкого арсенала правил и конкретных решений, необходимых для претворения согласованных норм в практику, - это, как можно видеть, одна из наиболее трудоемких задач Сообщества и сопряжена в том числе и с временными издержками.

Можно лишь констатировать тот факт, что дальнейшее развитие права ЕС инициирует возникающие конфликты с теми или иными нормами национального конституционного права. А государства весьма неохотно «сдают свои правовые позиции» даже сегодня, что отражается на качестве европейского правопорядка. Тот же примат права Сообщества перед национальным конституционным, хотя и был признан, однако не гарантирован до сих пор.

Тем не менее, постепенно изживается факультативный характер права ЕС. Наряду с принципом субсидиарности в ЕС ведется речь и о введении в отношении государств-членов некоторых элементов принуждения. В будущем по предложению Комиссии Суд ЕС будет иметь право воздействовать принуждением на государства, которые нарушают коммунитарные нормы и не выполняют постановлений Евросуда, несмотря на уведомление, полученное от Комиссии.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


О правовых аспектах понятия банковского надзора
Акты толкования права, издаваемые Высшим Арбитражным Судом и поднадзорными ему арбитражными судами
О предмете трудового законодательства субъектов Российской Федерации
Трансформация норм национального права в контексте интеграции межгосударственных отношений
Личные имущественные и неимущественные отношения супругов в России в второй половине 19 века. Усыновление и узаконение
Вернуться к списку публикаций