2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — Гражданская законодательная инициатива как форма непосредственной демократии



Гражданская законодательная инициатива как форма непосредственной демократии


Одним из необходимых условий развития демократического гражданского общества в нашей стране является всестороннее развитие гражданской законодательной инициативы населения. Ведь именно данный институт является одной из важнейших форм непосредственного выражения народом своей власти наряду с референдумом и выборами.

Народная инициатива как институт права на обращение в государственные органы власти имеет многовековую историю развития. Возникнув как естественная реакция отдельных слоев населения на деспотизм авторитарной власти, первоначально она существовала как стихийное социальное движение и только много позже получила правовое закрепление, соответствующее национально-политическим и историческим особенностям тех или иных государств. В Российской империи институт обращения был частью правового механизма сословно-представительной монархии и в силу этого имел черты классовой ограниченности, которые не утратил даже в короткий период буржуазно-демократических преобразований.

История развития права граждан на обращение в России уходит корнями в период феодализма. Как известно, наиболее распространенной формой обращения к органам государственной власти в условиях российского самодержавия была челобитная – письменное или устное обращение одного или нескольких человек (иногда целых сословий ), передаваемое в руки какого либо должностного лица, вплоть до императора. Первые попытки юридического регулирования порядка подачи челобитной относятся к 17 в. В частности, в гл. 10 «О суде» Соборного уложения 1649 г. содержится ряд статей (13-17 и др.), регламентирующих отдельные вопросы рассмотрения челобитной и ответственности недобросовестных жалобщиков. Этим же и иным частным вопросам, связанным с процедурными вопросами подачи жалоб, посвящены иные статьи Уложения [1. С. 83-257].

Челобитные стали одним из источников Новоторгового устава, подписанного царем Алексеем Михайловичем 22 апреля 1667г.[2. С. 117]. 14 июня 1763г. Екатерина II подписала Манифест «О порядке рассмотрения жалоб и просьб на высочайшее имя».

18 февраля 1905г. Николай II издал Именной высочайший Указ Правительствующему Сенату, которым он “признал за благо облегчить всем … верноподданным, радеющим об общей пользе и нуждах государственных, возможность непосредственно быть услышанными”. На Совет министров возлагалось рассмотрение и обсуждение петиций, поступающих на имя императора [3. С. 245].

В советское время социальная база института обращений была расширена, однако он не приобрел всеобщего характера. В содержании правового регулирования вытекающих из него правоотношений имел место классовый подход в виде механизма защиты прав трудящихся, обеспечения революционной законности и идей социализма. С развитием государства возрастало число органов, занимающихся работой с обращениями граждан. Преимущественно, эта функция была сосредоточена в руках органов исполнительной власти, а правовое обеспечение их деятельности осуществлялось на уровне подзаконных актов.

Конституция СССР 1977г. в ст. 49 впервые в истории нашей страны провозгласила конституционное право граждан “вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении и их деятельности, критиковать недостатки в работе” [4. С. 20].

Таким образом, институт жалобы, существовавший ранее и направленный на защиту частного интереса в административно-правовой форме, превратился в конституционный институт участия граждан в управлении делами общества и государства. При этом порядок рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан, установленный Указом Верховного Совета в новой редакции (от 4 марта 1980г.), превратился в механизм реализации конституционного права граждан [5].

Однако, даже в том виде, в котором данное право получило отражение в Конституции СССР 1977г., оно не полностью раскрывало содержание государственно-правового института обращений граждан, поскольку норма Основного закона, с одной стороны, неоправданно сужала предмет обращений до предложений, направленных на улучшение деятельности государственных органов и общественных организаций. Граждане лишались одной из важнейших составляющих конституционного права на обращение - возможности защитить свои собственные интересы. При этом упомянутый указ противоречил конституционной формулировке, поскольку помимо предложений и заявлений он устанавливал порядок рассмотрения жалоб, о которых в Конституции не было ни слова. С другой стороны, конституционная норма расширяла состав адресатов обращений, включая в их число не только государственные, но и общественные организации. Последнее вряд ли было оправданно, так как само обращение к общественным организациям не может являться юридической гарантией защиты прав граждан, а также возможностью реализации всех их законных интересов.

Практически конституционно-правовой институт права граждан на обращения получил адекватное его содержанию конституционно-правовое закрепление лишь в Конституции 1993г., в ст. 33 которой речь идет именно об обращении граждан, без раскрытия конкретных форм, причем направляемых во властные структуры: государственные органы и органы местного самоуправления.

При этом право граждан на обращение не является формой народовластия, поскольку не может служить средством выражения народных желаний и известным способом проявления народной воли. Народная воля, выраженная в обращениях, даже если они имели бы характер вполне определенных требований, в правовом отношении не является волеизъявлением народа, которому обязано повиноваться всякое законное правительство, потому что решающая роль все-таки остается за государственным органом.

Поэтому и Конституция СССР 1977г., и Конституция РФ 1993г. не закрепляют право народной гражданской инициативы как формы народовластия. В Российской Федерации право народной (гражданской) инициативы пока получило признание не на общегосударственном, а на региональном и местном уровнях.

Так, оно закреплено в Уставе (Основном законе) Алтайского края от 1995г., Уставе Ярославской области от 1995г., Уставе местного самоуправления г.Самары 1996г., Уставе (Основном законе) Томской области от 1995г. Однако, это обстоятельство не снижает значимости данного института. Особенность народной (гражданской) инициативы состоит, во-первых, в том, что она направляется особому кругу государственных органов и органов местного самоуправления: представительным органам. Во-вторых, она в обязательном порядке подлежит не только рассмотрению, как и иные обращения граждан, но и удовлетворению, если не содержит в себе неустранимых противоречий с действующим законодательством.

Таким образом, содержанием конституционно-правового института народной (гражданской) инициативы является совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих порядок осуществления в виде обязательной для рассмотрения в установленном законом порядке гражданской инициативы, направленной на принятие органом государственной власти или местного самоуправления в пределах установленной компетенции нормативно-правового акта, не противоречащего Конституции РФ и законам, или решения им в иной форме общественно значимого вопроса, содержащегося в предложениях граждан.

Что касается содержания гражданской законодательной инициативы, то она может быть направлена на изменение закона, его отмену или принятие нового закона, а также может содержать предложения инициирующие проведение референдума или корректирующие состав представительного органа (отзыв). Региональное законодательство пошло по пути перечисления предметов гражданской инициативы. Так, Московский областной Устав 1996г. закрепляет следующие цели гражданской инициативы:

- проведение областного или местного референдума;

- внесение в органы государственной власти и местного самоуправления Московской области предложений о рассмотрении и разрешении вопросов, относящихся к их компетенции и затрагивающих интересы населения области;

- отзыв депутатов, иных должностных лиц, должностных лиц местного самоуправления, избранных населением области.[7. С.105-106].

Устав местного самоуправления города Самары 1996г. предусматривает возможность инициировать предложения об изменении и дополнении устава в порядке народной правотворческой инициативы.

Единственное, чему должна соответствовать гражданская законодательная инициатива - это процессуальному закону о порядке ее реализации и действующей Конституции.

Механизм реализации можно подразделить на три этапа:

1) подготовительный. Он состоит из двух стадий: первая – организационная (порядок формирования инициативной группы; рассмотрение гражданской законодательной инициативы комиссией; регистрация гражданской инициативы) и вторая - сбор подписей;

2) официальное внесение петиции. Этот этап включает также две стадии: первая - организационная (представление пакета документов инициативной группой; проверка подписных листов; подготовка документов для официальной регистрации) и вторая – официальная ( регистрация внесения петиции);

3) законодательная процедура реализации предложений. Она состоит из следующих стадий: разработка законопроекта (если это необходимо); рассмотрение законопроекта (выступления в прениях) и голосование по законопроекту.

Таким образом, в настоящее время назрела необходимость разработки более детальной правовой регуляции гражданской законодательной инициативы, выработка единых норм, регламентирующих процедурные моменты ее осуществления.


Литература

1. Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 3. М.: «Юридическая литература»,1985. С. 83-257.

2. Российское законодательство Х-ХХ вв. Т. 4. М.: «Юридическая литература», 1986. С. 117.

3. Собрание Уложений. Сб. 1905, № 30. Ст. 245.

4. Конституция и законы Союза ССР. М.: «Известия Советов народных депутатов СССР», 1984.

5. Ведомости ВС СССР. 1980, № 11. Ст. 192.







Интересное:


Конституционные основы системы законодательства в странах СНГ и Балтии.
О некоторых актуальных проблемах организации законодательной деятельности представительных органов власти в субъектах РФ
Конституционное регулирование социально-экономических отношений
Упрочение федерации в Конституции США. Эволюция политического режима США
Международно-правовые стандарты в области охраны здоровья человека и их реализация в конституциях современных государств
Вернуться к списку публикаций