2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — Общие правовые принципы организации судебного контроля норм



Общие правовые принципы организации судебного контроля норм


В последние годы увеличилось количество рассматриваемых в судах дел, в рамках которых в связи с обращениями граждан или прокурора в суды общей юрисдикции и арбитражные суды осуществляется судебный контроль законности нормативных актов. Данный контроль является наглядным воплощением конституционного принципа разделения властей, предполагающего в том числе самостоятельность судебной власти в ее отношениях с органами законодательной и исполнительной власти (ст. 10 Конституции РФ).

Возрастающее значение судебного контроля норм привело к появлению ряда проблем в соотношении компетенции между Конституционным Судом РФ и другими судами.

С одной стороны, Конституцией, а также Федеральными конституционными законами «О Конституционном Суде Российской Федерации» «О судебной системе Российской Федерации» установлена исключительная компетенция Конституционного Суда и конституционных (уставных) судов субъектов РФ по осуществлению прямого конституционного контроля над определенными нормативными актами федерального и регионального уровня. С другой стороны, сохраняют свое действие федеральные законы, которыми установлены полномочия судов общей юрисдикции по осуществлению прямого судебного контроля над теми же нормативными актами в случае их обжалования (оспаривания) гражданами, организациями, прокурором и др. по мотивам нарушения прав и свобод, в том числе и конституционных. Отсутствие в законе четкого и однозначного разграничения судебной компетенции проверки нормативных актов и, вследствие этого, определенное пересечение полномочий органов конституционного контроля и судов общей юрисдикции вызвало известное противостояние правовых позиций Конституционного Суда и Верховного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда от 16 июня 1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции РФ говорится, что полномочие по разрешению дел о соответствии Конституции РФ целой категории нормативных актов (перечисленных в п. «а», «б» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ) относится к исключительной компетенции Конституционного Суда, поэтому суды общей юрисдикции и арбитражные суды не могут признавать данные нормативные акты не соответствующими Конституции и потому утрачивающими юридическую силу. Более того, Конституционный Суд указал, что суды общей юрисдикции и арбитражные суды вообще не обладают полномочиями лишать данные нормативные акты юридической силы до тех пор, пока такими полномочиями они не будут наделены федеральным конституционным законом. Впоследствии, однако, Конституционный Суд изменил свою позицию в отношении порядка судебной проверки законов субъектов РФ, осуществляемой по заявлениям прокуроров. По мнению Конституционного Суда, признание законов субъектов Федерации недействительными и лишение их юридической силы может происходить только в рамках конституционного судопроизводства.

Суды общей юрисдикции могут лишь принимать решения о признании законов субъектов РФ недействующими и не подлежащими применению по причине их противоречия федеральным законам. Суд общей юрисдикции, придя к выводу о несоответствии закона субъекта РФ Конституции России, не вправе применить его в конкретном деле и обязан обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке его конституционности. Данная обязанность по смыслу статьи 125 (части 2 и 4) Конституции РФ во взаимосвязи с ее статьями 2, 15, 18, 19, 47, 118 и 120 существует независимо от того, было ли дело, рассматриваемое судом, отказавшимся от применения неконституционного, по его мнению, закона, разрешено на основе непосредственно действующих норм Конституции РФ. Однако такой подход к разграничению компетенции в области нормоконтроля между Конституционным Судом РФ и другими судами не отрицает правомочия судов общей юрисдикции подтверждать недействительность законов субъекта РФ, содержащих такие же положения, какие уже были признаны неконституционными Конституционным Судом РФ, т.е. основывать свое решение на соответствующем решении Конституционного Суда РФ.

Возрастающее значение дел, в рамках которых осуществляется судебный нормоконтроль, привело к тому, что в результате обновления российского процессуального законодательства появились новые гражданско-процессуальные институты в ГПК РФ, регулирующие производство по делам о признании нормативных правовых актов не действующими полностью или частично. Так, глава 24 ГПК РФ устанавливает порядок оспаривания нормативно-правовых актов. Граждане или организация, считающие, что нормативно-правовым актом нарушаются их права и свободы, а также прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд с заявлением о признании этого акта противоречащим закону полностью или в части. С аналогичным заявлением в суд вправе обратиться Президент РФ, Правительство РФ, законодательный орган и высшее должностное лицо субъекта федерации, орган местного самоуправления, считающие, что нормативно-правовым актом нарушена их компетенция. Не подлежат рассмотрению в суде общей юрисдикции заявления об оспаривании нормативно-правовых актов, проверка конституционности которых отнесена к исключительной компетенции Конституционного Суда Российской Федерации. При этом подача заявления в суд не приостанавливает действия оспариваемого нормативно-правового акта. Суд, установив, что оспариваемый нормативно-правовой акт или его часть противоречат федеральному закону либо другому нормативно-правовому акту, имеющему большую юридическую силу, признает акт не действующим полностью или в части. Решение суда влечет за собой утрату силы этого нормативно-правового акта или его части, а также других нормативно-правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативно-правовом акте или воспроизводящих его содержание.

Сравнивая вышесказанное с главой 23 АПК РФ, регламентирующей порядок оспаривания нормативно-правовых актов, отметим ряд моментов: арбитражный суд, осуществляя проверку оспариваемого акта или его части, устанавливая его соответствие федеральному конституционному закону, федеральному закону и иному нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, также устанавливает полномочия органа или лица, принявших оспариваемый акт. При этом арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении об оспаривании нормативно-правового акта, и проверяет оспариваемое положение в полном объеме, а обязанность доказывания соответствия оспариваемого акта федеральному законодательству и наличия полномочий на принятие оспариваемого акта, возлагается на орган, должностное лицо, которые приняли акт. Нормативно-правовой акт или отдельные его положения, признанные арбитражным судом недействующими, не подлежат применению с момента вступления в законную силу решения суда и должны быть приведены органом или лицом, принявшим акт, в соответствие с законом.

Дела, в рамках которых осуществляется судебный нормоконтроль, являются разновидностью административных дел и должны рассматриваться в рамках административного судопроизводства. В соответствии с частью 2 ст. 118 Конституции РФ судебная власть в Российской Федерации осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В российской правовой системе институты административного судопроизводства, в частности судебного контроля норм, только начинают формироваться. Те нормы, которые содержатся в главе 27 ГПК РФ и главе 23 АПК РФ, еще не создают той специальной процедуры, в рамках которой должен осуществляться так называемый абстрактный судебный контроль за законностью норм. Поэтому подобные дела рассматриваются в рамках гражданского и арбитражного процессов, не учитывающих существенных особенностей этих новых судебных процедур.

Проверка конституционной законности нормативных актов осуществляется в рамках процедур конституционного судопроизводства, которое уже накопило в нашей стране значительный опыт, с помощью которого вполне можно создать теоретическую модель новых судебных процедур административного судопроизводства и в их рамках осуществлять судебный нормоконтроль. Есть много общего в этих судебных процедурах. И самое главное то, что поводом к рассмотрению дела чаще всего является обращение частного лица, которое, безусловно, можно рассматривать как частный случай реализации конституционного права на обращение в государственные органы (ст. 33 Конституции РФ).

Первым шагом к созданию этой модели, с нашей точки зрения, должна стать разработка общих правовых принципов организации судебного нормоконтроля, ведь данные принципы должны быть общими как для конституционного, так и для административного судопроизводства, пока осуществляемого судами общей юрисдикции и арбитражными судами.

Под общими правовыми принципами судебного нормоконтроля, в первом приближении, можно понимать то общее в его организации, которое пока не существует, но обязательно должно быть. С нашей точки зрения, при рассмотрении конституционными (уставными) судами дел о конституционности нормативных актов и при рассмотрении судами общей юрисдикции и арбитражными судами дел о законности нормативных актов существуют общие закономерности, которые должны учитываться в законодательстве об административном судопроизводстве.

Что же такое общие принципы (или общие закономерности) рассмотрения судами дел в порядке нормоконтроля? Одним из таких принципов должен быть признан принцип связанности судов, осуществляющих судебный нормоконтроль, компетенцией других судов, решающих иные дела. Суды в процессе нормоконтроля должны решать исключительно вопросы права. И это означает, что при осуществлении административного судопроизводства они должны воздерживаться от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов.

Поскольку речь идет о делах, возникающих из публичных правоотношений, которые появляются в ходе проверки законности нормативного акта, затрагивающего, как правило, интересы большого круга лиц, одним из общих принципов организации судебного контроля норм следует признать принцип коллегиальности при рассмотрении дел. Формы проявления коллегиальности в конституционном и административном судопроизводстве, естественно, могут не совпадать.

Состязательность и равноправие сторон как правовые принципы при рассмотрении дел в порядке судебного нормоконтроля также обладают спецификой. В силу этой специфики, особый интерес представляет проблема процессуального положения прокурора, который в административном судопроизводстве обращается в суд в общих, т.е. публичных интересах, преследуя цель исключения из правовой системы России незаконных нормативных актов.

В качестве одного из общих принципов можно рассматривать правила о предмете рассматриваемого дела. Поскольку предметом в делах рассматриваемой категории являются юридические нормы, обладающие признаками нормативности, общеобязательности, возникает проблема: может ли заявитель в рамках конкретного дела обжаловать норму во всем богатстве ее юридического содержания либо только в той ее части, которая была применена в его конкретном деле. В связи с этим необходимо учитывать, что в рамках конституционного судопроизводства существуют две формы судебного контроля, в зависимости от субъекта обращения. Первая – это абстрактный нормоконтроль, вторая – конкретный нормоконтроль.

Абстрактный нормоконтроль заключается в том, что по запросу Президента РФ, любой палаты Федерального Собрания, одной пятой состава любой из этих палат, Правительства РФ, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, органа законодательной и исполнительной власти субъекта РФ Конституционный Суд обязан проверить, вне связи с каким-либо делом, конституционность федеральных законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ. Проверке на соответствие Конституции РФ подлежат, кроме того, Конституции республик, уставы других субъектов РФ, их законы и иные нормативные акты, изданные по предметам ведения РФ и совместного ведения РФ и ее субъектов, а также договоры между органами государственной власти РФ и ее субъектов и договоры между органами государственной власти субъектов РФ. Единственным видом нормативных правовых актов, которые Конституционный Суд проверяет в порядке предварительного контроля на соответствие Конституции РФ, являются не вступившие в силу международные договоры России.

Конкретный нормоконтроль состоит в проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобе на нарушение конституционных прав и свобод граждан или по запросу суда. Статья 96 Закона о Конституционном Суде устанавливает, что правом на обращение с индивидуальной или коллективной жалобой на нарушение конституционных прав и свобод обладают граждане, чьи права и свободы нарушаются законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле, и объединение граждан, а также иные органы и лица, указанные в федеральном законе. Под объединением граждан в данном случае Закон подразумевает те, чьи коллективные права или связанные с членством (участием) в них права отдельных лиц нарушаются применяемым законом. Конституционный Суд широко толкует понятие «объединение граждан» с точки зрения возможности обращения с конституционной жалобой. Обязательным условием принятия жалобы гражданина к рассмотрению, которое очень часто не учитывают заявители, является то, что оспариваемый закон должен быть применен или подлежит применению в касающемся непосредственно заявителя конкретном деле, рассмотрение которого в связи с правовым спором завершено или начато в суде или ином органе, применяющем закон.

При организации судебного нормоконтроля в рамках административного судопроизводства предпочтение, с нашей точки зрения, следует отдавать конкретному нормоконтролю. В связи с этим возникает проблема практического свойства: возможно ли соединение в одном производстве дел по обращениям частных лиц и по обращениям прокурора, предъявляющего иск в общих интересах в тех случаях, когда обращения в суд касаются одного и того же предмета, т.е. одного закона или одной юридической формы. Дело в том, что предмет дела при этом по объему юридического содержания не совпадает, ибо если прокурор инициирует абстрактный нормоконтроль, в рамках которого обжалуется юридическая норма либо закон в полном объеме, то при обращении частных лиц в суд инициируется конкретный нормоконтроль, когда обжалуется только та часть нормы, которая реально была применена в деле заявителя.

К сожалению, новое гражданское процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство РФ не предусматривают этих очевидных особенностей административных дел о судебном контроле норм.

Мы считаем, что обязательной предпосылкой возникновения в суде дела о проверке законности юридических норм для частных лиц является нарушение их прав и законных интересов. А поскольку указанное нарушение может быть (и чаще всего является) результатом применения только части нормы, то предметом дела в таком случае должна быть норма в той части, в какой она была применена.

Решая вопрос о законности юридической нормы, суд должен обладать большей активностью в собирании доказательств, нежели в рамках гражданского процесса, когда суд связан состязанием сторон, протекающим на его глазах, и когда он сам не ищет доказательств. Это обстоятельство еще раз доказывает, что «помещение» процедуры судебного контроля норм в лоно гражданского и арбитражного процесса, построенного совершенно на других принципах, является лишь временной и не очень удачной заменой полноценному административному судопроизводству. Пока же Верховный Суд ориентирует суды на то, что дела о признании правовых актов, носящих нормативный характер, противоречащими закону должны рассматриваться как возникающие из административно-правовых отношений, по общим правилам ГПК с теми изъятиями и дополнениями, которые установлены законами РФ (п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5).

Очень интересным является такой общий принцип судебного нормоконтроля, как принцип допустимости обратной силы решений суда, констатирующего незаконность нормы, но только для тех лиц, которые выступали инициаторами рассмотрения дела. Данный принцип продиктован уважением к общеправовому принципу юридической безопасности или правовой стабильности и означает, что решение суда о признании нормы незаконной имеет для всех правовые последствия лишь в будущем и не сказывается на тех правоотношениях, которые возникли до вынесения решения суда с момента принятия нормативного акта. В связи с этим можно рассматривать как ошибочное Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О практике рассмотрения судами дел о признании правовых актов противоречащими закону по заявлениям прокуроров» (Постановление Пленума от 27 апреля 1993 г. № 5) [1], в пункте 9 которого разъяснялось, что в случае удовлетворения заявления судам не следует обязывать орган отменять признанный недействительным правовой акт, поскольку признание такого акта недействительным по мотивам противоречия закону означает, что он не порождает правовых последствий со дня издания, о чем целесообразно указать в резолютивной части решения.

В качестве общего принципа судебного нормоконтроля можно рассматривать возможность обжалования нормативных актов, подзаконных актов, а также законов, отмененных или утративших силу к началу или в период рассмотрения дела, начатого судом, если действием это акта были нарушены права и свободы граждан. Такая возможность пока предусмотрена только Законом о Конституционном Суде РФ (ст. 43).

И, наконец, общим для всех процедур судебного нормоконтроля является положение (принцип), в соответствии с которым решение суда о признании нормативного правового акта недействующим не может быть преодолено повторным принятием такого же акта.


А. ГАДЖИЕВ, аспирант



[1] Сборник Постановлений Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961 – 1996. М., 1997. С. 142 – 145.







Интересное:


Понятие и природа компетенции органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Конституционное право человека на благоприятную окружающую среду в зарубежных странах
Место и роль категории «государственный суверенитет» в науке конституционного права России: история и современность
Предварительные итоги функционирования новых конституционных строев в странах бывшего СССР
Конституционно-правовой статус главы исполнительной власти субъекта федераци
Вернуться к списку публикаций