2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным судом РФ и конституционными судами субъектов РФ



О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным судом РФ и конституционными судами субъектов РФ


Проблема исполнения актов конституционного судопроизводства ставилась еще в период функционирования первой модели организации Конституционного Суда РФ (до принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 г.). Верховным Советом РФ; который являлся тогда высшим представительным органом государственной власти; был даже принят в первом чтении проект Закона РФ «Об обеспечении исполнения решений Конституционного Суда РФ», и этот законопроект был направлен в субъекты РФ для обсуждения и представления заключения [1]. Однако, работа над законопроектом не была завершена.

В непродолжительной пока еще истории конституционного судопроизводства имел место также прецедент, возникший когда в целях реализации постановления Конституционного Суда РФ Президент РФ издал Указ о его обеспечении. Имеется в виду Указ Президента РФ от 10 марта 1997 г. «О мерах по реализации постановления Конституционного Суда Российской Федерации» от 24 января 1997 г. №1-II по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» [2].

По состоянию на март 2001 г. соответствующая практика в деятельности Президента РФ исчерпана. Однако, проблема исполняемости решений Конституционного Суда РФ сохраняет свою актуальность. Кроме того, к началу 2001 г. обсуждаемый вопрос приобретает два новых аспекта. Во-первых, новый поворот в обсуждении темы заключается в том, что она идентифицируется с институтом конституционной ответственности. Неисполнение решений Конституционного Суда РФ предлагается рассматривать в качестве разновидности конституционного правонарушения, влекущего применение мер нового, нетрадиционного для практики РФ вида публично-правовой ответственности; конституционной ответственности. Кроме того, ряд специалистов говорят о целесообразности применения мер уголовной и административной ответственности за неисполнение решений Конституционного Суда РФ.

Во-вторых, на наш взгляд, вопрос об исполняемости судебных решений в новейший период ставится более широко, поскольку наблюдается тенденция к отождествлению конституционного судопроизводства с деятельностью не только Конституционного Суда РФ, и не только с процессом в конституционных (уставных) судах субъектов РФ, но и с деятельностью судов общей юрисдикции. За судами общей юрисдикции не признается право конституционного контроля, о чем сказано в ряде постановлений Конституционного Суда РФ 1998-2000 гг., - но признается право конституционного надзора и право осуществления конституционного судопроизводства. Веским подтверждением широкого определения видов судов, осуществляющих конституционное судопроизводство, является Закон РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ (от 6 октября 1999 г., с изменениями и дополнениями от 29 июля 2000 г.) [3]. Согласно этому Закону вводятся меры конституционной ответственности органов (должностных лиц) публичной власти, связанные с досрочным прекращением их полномочий компетентными органами (должностными лицами) РФ и самих субъектов РФ за непринятие мер по исполнению решений «соответствующего суда» о противоречии закона (нормативного акта) субъекта РФ Конституции РФ, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта РФ. При этом в Законе 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями в 2000 г.) не указываются: вид суда, звено судебной системы, судебная инстанция, которые вправе принимать решения о противоречии Конституции, из чего можно сделать вывод, что это может быть не только Конституционный Суд РФ, но и конституционные (уставные) суды субъектов РФ, суды общей и арбитражной юрисдикций. А.Н. Кокотов обращает внимание на то, что законодатель даже «каких-то особых требований к форме упомянутых судебных решений. Главное, чтобы в данных решениях, в их постановляющей части делался вывод о противоречии акта (актов), действия (действий) высшего должностного лица субъекта РФ Конституции Российской Федерации, федеративным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации» [4]. Таким образом, названный Закон «Об общих принципах организации законодательных 9представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» ставит конституционную ответственность органов (должностных лиц) субъектов РФ в зависимость от соблюдения ими сроков исполнения решений «соответствующего суда». Неисполнение судебного решения в срок, указанный в Законе, либо самим судом квалифицируется как основание применения мер конституционной ответственности за неисполнение решения суда о наличии противоречия Конституции.

Оценивая Закон от 6 октября 1999 г. на предмет того, создает ли он юридические основы исполняемости решений Конституционного Суда РФ (посвященных проверкам конституционности законодательства субъектов РФ) можно высказать неоднозначные суждения. В большей степени, конечно, этот Закон поднимает «рейтинг» судов общей юрисдикции и арбитражных судов, превращая их, по сути, в органы судебного конституционного контроля. В статусе Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ этот Закон ничего не меняет, так как, в отличие от общих и арбитражных судов они являются органами не конституционного надзора, а конституционного контроля. Иными словами, Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды субъектов РФ в своих решениях не просто констатируют факт противоречия закона (иного нормативного акта) Конституции, а отменяют закон (нормативный акт) судебным решением. Как гласит, например, ч. 2 ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г. «Решение Конституционного Суда РФ действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами». Но в чем же тогда «выражается» проблема неисполняемости решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ?

Проблемы исполняемости решений Конституционного Суда РФ (как и конституционных, уставных судов субъектов РФ) обусловлены их «двойной» природой: поскольку постановление Конституционного Суда является не только судебным (правоприменительным), но и одновременно-правотворческим актом. Особенность актов (решений) конституционного судопроизводства в том, что они дают оценку правотворческой деятельности; отсюда и необходимость в особых механизмах исполнения судебных решений.

Суть проблем, возникающих в связи с исполнением решений Конституционного Суда РФ связана прежде всего с вопросом об эффективности их действия в сфере нормативно-правового регулирования. Практика исполнения решений Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ продемонстрировала такое «негативное» последствие специализированного конституционного судебного нормотворчества, как то, что решения Конституционного Суда, выполняя весьма важную функцию, устраняя противоречие закона (иного нормативного акта Конституции, вместе с тем, оказывается неэффективным, поскольку создает пробел в законодательном регулировании, а законодатель часто затягивает с восполнением этого пробела. Причем, пробельность тем более широка, чем более интенсивна деятельность Конституционного Суда. Возможно поэтому и появился уже упоминавшийся выше Закон от 6 октября 1999 г. (с изменениями и дополнениями в 2000 г.) с его нормами об исполнении судебных решений, принятых по вопросам конституционного судопроизводства самими законодательными органом (либо главой исполнительной власти) субъекта РФ, издавшими закон (нормативный акт); поскольку субъекты правотворческой деятельности могут не только отменить свой акт, противоречащий Конституции, но и принять его новую версию, что исключает (сокращает) возникновение пробельности в правовом регулировании. «Внешняя» же конституционная ответственность законодательного (иного правотворческого органа), как указывалось, согласно Закону 6 октября 1999 г. наступает только за неисполнение в срок решения «соответствующего суда». Этому Закону трудно отказать в логике, за исключением одного: функция конституционного контроля не должна «перекачиваться» из специализированных конституционных (РФ и субъектов РФ) и уставных (субъектов РФ) судов в суды общей и арбитражной юрисдикций. Специализация судов должна соблюдаться, также как обязательно и их взаимодействие на отдельных стадиях (начальной и заключительной) конституционного судопроизводства. Аналогично тому, как в законодательном процессе на стадии законодательной инициативы и стадии исполнения законов участвует не только парламент.

По-нашему мнению, решение проблемы пробельности в правовом регулировании, возникающей вследствие деятельности Конституционного Суда РФ может осуществляться в нескольких направлениях.

а) Прежде всего, необходимо переосмыслить концепцию содержания решения Конституционного Суда. Хотелось бы обратить внимание на уже, в общем-то известный факт, что конституционные суды в зарубежных странах редко выносят решения в жесткой формуле «да» или «нет». Чаще дается судебное толкование, интерпретация закона (его нормы), которая, с одной стороны, «снимает» противоречие, «проводит мосты» между конституцией и законом и, в то же время, не создает пробела в законодательном регулировании.

Конституционному Суду РФ также было бы целесообразно при формулировании своих решений (как в мотивировочной, так и в постановляющей их части) чаще выступать в роли не «негативного законодателя», а в качестве «позитивного правотворца», прежде всего толкующего закон, а не отменяющего его. Кстати, из ст. 125. Конституции РФ вовсе не следует с категоричной обязательностью вывод, что толкование должно быть исключительно одной из разновидностей конституционного судопроизводства. Такую узкую трактовку толкования в деятельности Конституционного Суда РФ дал Закон о Конституционном Суде РФ от 21 июля 1994 г. В действительности же более приближенным к конституционной идее был бы вывод, что толкование; это функция Конституционного Суда, адекватная всем видам конституционных судопроизводств, всем видам решений Конституционного Суда, и что Конституционным Судом осуществляется толкование не только Конституции РФ, но законов (иных нормативных актов), сравниваемых с Конституцией. Таким образом, подавляющая часть решений Конституционного Суда должна быть актами толкования Конституции и закона, проходящего экспертизу в Конституционном Суде. Конституционный Суд не должен «бояться» вмешиваться в правотворческую сферу, причем, не в форме команд Парламенту (указания сроков, когда Парламенту осуществить новое законодательное регулирование взамен отмененного судом закона, также должно носить исключительный характер), а именно путем придания решениям Конституционного Суда более высокого толковательного содержания. Возможно было бы целесообразным внесение дополнения в ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде: особо подчеркнуть, что в решениях Конституционного Суда РФ по всем видам судопроизводств обязательный характер имеет не только оценка проверяемого закона (нормативного акта, но и сопутствующее ему толкование Конституции и закона (нормативного акта). Приоритет толкования, т.е. конкурирующего с законодательной и исполнительной властью правотворчества Конституционного Суда РФ, конституционных (уставных) судов субъектов РФ, а не оценок (команд) органам и должностным лицам законодательной и исполнительной власти, исходящим от Конституционного Суда в связи с проверками конституционности, - объективно предопределен специфическим содержанием судебного конституционного контроля как функции. Решения судебного конституционного контроля направлены не на правонарушителя, не против субъекта правонарушения (так как деятельность законодательной и исполнительной власти предполагает допустимый уровень «брака» правотворчества), а на результат, продукт правотворческой деятельности органов (должностных лиц) законодательной и исполнительной власти, то есть на закон (нормативный акт), который принят правонарушителем.

б) Вместе с тем, решения Конституционного Суда, конечно же, не могут быть исключительно актами толкования, они, в определенной их части, должны приниматься как акты «негативного законодательствования», отменяющие закон (нормативный акт). Как в этих случаях может быть решена проблема возникновения пробельности как следствие проверок конституционности, осуществляемых Конституционным Судом РФ. По-нашему мнению; за счет развития конкуренции, состязательности в правотворческом процессе, которая бы стимулировала законодателя (иного правотворческого органа, должностного лица) не затягивать с принятием нового закона (нормативного акта), либо изменений к закону (нормативному акту) взамен отмененных Конституционным Судом. Таким инструментом стимулирования мог бы стать институт «делегированного законодательствования», известный практике ряда стран (например, США, ФРГ, Великобритании, Швеции, Мексики, Франции, Италии, Испании, Португалии) [5]. Суть делегированного законотворчества заключается в том, что исходное правовое регулирование общественных отношений, составляющих предмет законодательного регулирования, осуществляется не парламентом, а органами исполнительной власти по прямому либо косвенному делегированию парламентом. Причем, в некоторых странах Конституции требуют обязательного утверждения в последующем актов делегированного законодательства Парламентом (во Франции, Португалии), в других; Конституции не требуют утверждения таких актов (Испания). Оценивая делегированное законотворчество, одни специалисты говорят, что это «отступление от классического принципа «разделения властей» [6]; другие, напротив, считают, что «делегированное законодательство вряд ли можно считать нарушением принципа разделения властей, так как законодательная деятельность правотворчества в определенных сферах санкционируется высшим законодательным органом и осуществляется под жестким парламентским и судебным контролем» [7]. Для практики РФ характерно в ряде случаев заполнение пробелов в законодательстве указами Президента РФ[8]. Из последних по времени ярких примеров можно назвать Указы Президента РФ от 30 октября 1993 г. «О государственном гербе РФ» и от 11 декабря 1993 г. «О государственном гимне РФ», - которые сохраняли свое действие вплоть до 2000 г., до принятия соответствующих федеральных конституционных законов.

Несмотря на расхождения в оценках абсолютной адекватности делегированного законотворчества принципу «разделения властей» специалисты едины в мнении, что это эффективный способ восполнения пробелов в законодательстве, позволяющий осуществлять оперативное правовое регулирование.

В завершение данной части размышлений можно сделать заключение, что проблема исполняемости решений Конституционного Суда РФ поднимает тему эффективной организации всей системы правотворчества в РФ. Проблемы исполняемости решений Конституционного Суда связаны в единый комплекс с эффективной организацией правотворчества. Поэтому проблема исполняемости решений Конституционного Суда РФ связана с обсуждением вопроса о принятии Закона «О системе нормативных актов в РФ» или «О правотворческой деятельности в РФ».

2) Другой блок проблем, возникающих в связи с исполнением решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ касается вопроса об их исполняемости. Казалось бы, эта проблема стоять не должна; поскольку, как указывалось, согласно ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» решения Конституционного Суда действуют непосредственно. Однако, проблема исполнения решений Конституционного Суда существует и имеет следующие формы своего выражения:

а) Законодательный (представительный орган государственной власти, орган (должностное лицо) исполнительной власти РФ либо субъекта РФ, вопреки требованиям ст. 79 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994 г., «преодолевают постановление Конституционного Суда РФ повторным принятием того же закона (нормативного акта), который был признан неконституционным и недействительным в решении Конституционного Суда; либо принятием закона (нормативного акта), осуществляющего аналогичное (сходное) правовое регулирование в сравнении с отмененным законом (нормативным актом);

б) Правоприменительный (судебный) орган основывает свои решения на актах, признанных Конституционным Судом не соответствующими Конституции;

в) Суд общей (арбитражной) юрисдикции в процессе правоприменительной практики не принимает мер по прекращению действия нормативных актов, основанных на нормативном акте, признанном неконституционным решением Конституционного Суда;

г) Суд общей (арбитражной) специализаций не исполняет свою обязанность обращаться с запросом в Конституционный Суд по поводу конституционности закона, примененного (подлежащего применению) в конкретном деле (обязанность, предусмотренная постановлениями Конституционного Суда РФ 1998 и 2000 гг.).

Такого рода проявления недобросовестности в вопросах исполнения решений (постановлений) Конституционного Суда РФ могут квалифицироваться как конституционные правонарушения, связанные с неисполнением решений Конституционного Суда и требуют применения санкций конституционной ответственности в отношении субъектов правонарушения. Как видим, наиболее высокая вероятность нарушения постановлений Конституционного Суда РФ исходит от судов иных отраслевых специализаций, хотя она, конечно, как указывалось, может исходить и от органов и должностных лиц законодательной (исполнительной) власти. Гарантом исполнения решений Конституционного Суда РФ должен быть, прежде всего, сам Конституционный Суд. Здесь необходимо использовать опыт организации исполнительного судопроизводства в общих и арбитражных судах. Как известно, суд общей юрисдикции (судья, председатель), рассматривающий уголовное дело, выносят не только приговор, но и распоряжение об исполнении приговора, который посылается организации, на которую возложена обязанность приведения приговора в исполнение (ч. 1 ст. 359 УПК РСФСР). Суды гражданско-правовой и арбитражной юрисдикций с целью обеспечения принудительного исполнения своих решений, после вступления судебного акта в законную силу, выдают взыскателю (и судебному исполнителю, др.) исполнительный лист, на основе которого взыскиваются денежные средства, осуществляется восстановление на работе незаконно уволенного работника и т.д. (ст. 340 ГПК РФ, ст. 198 АПК РФ). Аналогично, в ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» от 21 июля 1994г. можно было бы ввести дополнения, предусматривающие, что Конституционный Суд РФ вправе издавать требования (распоряжения) об исполнении определенных видов своих решений. В требовании Конституционный Суд мог бы изложить свой комментарий по вопросу о порядке и способах исполнения решения по вопросам конституционного судопроизводства. Очевидно, что Указ Президента РФ по поводу исполнения решения Конституционного Суда по Удмуртскому делу (который сейчас критикуют как неадекватно толкующий Постановление Конституционного Суда) был принят, поскольку организации конституционного судопроизводства в РФ не известен такой документ, как «исполнительный лист» («требование», «распоряжение» об исполнении решения) Конституционного Суда РФ. Важной мерой обеспечения исполнения решений Конституционного Суда РФ является децентрализация конституционной юстиции. Если в РФ будет создана разветвленная система конституционных (уставных) судов субъектов РФ, то проблема исполняемости решений Конституционного Суда РФ будет стоять не так остро, потому что конституционные (уставные) суды в субъектах РФ могли бы стать гарантами исполнения решений Федерального Конституционного Суда в республиках, автономиях и регионах России.

Однако специфика содержания и юридической силы решений Конституционного Суда обусловливает (предполагает), что механизм их исполнения не ограничивается только «внутриведомственными каналами», т.е. усилиями служеб и подразделений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ.

Было бы целесообразно закрепить в Законе о Конституционном Суде РФ право Конституционного Суда обращаться со своим «исполнительным листом», содержащим поручение о принудительном исполнении решений Конституционного Суда, к широкому кругу органов законодательной, исполнительной и судебной (суды общей, арбитражной, военной юрисдикций) ветвей власти. Исполнителями решений Конституционного Суда на основе его поручений могли бы стать органы (должностные лица) смежной по отношению к нарушителю ветви власти (находящихся в отношениях «горизонтальной разделенности»). Выбор Конституционным Судом гаранта исполнения того или иного из своих решений мог бы осуществляться с учетом конституционных формул о «сдержках и противовесах», в развитие этих формул. Так, Президент РФ (глава государства) на основе решений Конституционного Суда РФ мог бы осуществлять «сдержки» законодательной власти; и, наоборот, на Федеральное Собрание как орган законодательной власти можно было бы возложить функцию гаранта исполнения решений Конституционного Суда РФ Президентом РФ и Правительством РФ и т.д.

Особенно важную роль имеет исполнение решений Конституционного Суда РФ, принятых по поводу проверок конституционности законов и иных нормативных актов, нарушающих нормы Конституции РФ, конституций (уставов) субъектов РФ об организации «вертикали власти» в РФ, в частности в случае, если неисполнение «исходит» от субъектов РФ либо муниципальных образований. При этом речь идет о принуждении к исполнению тех решений Конституционного Суда РФ, которые «восстанавливают» действие нарушенных нормативными актами субъекта РФ либо муниципального образования конституционных принципов:

- территориальной целостности РФ и его федеративного устройства;

- принцип горизонтального «разделения властей» как основы организации государственной власти на уровне субъекта РФ;

- права народов на местное самоуправление;

- конституционного принципа светского государства;

- конституционных принципов «социального государства», характеризующих человека как высшую социальную деятельность, характеризующих права и свободы человека и гражданина в качестве ценностей, определяющих смысл и содержание деятельности органов и должностных лиц всех уровней и всех ветвей публичной власти;

- весьма актуальным является установление принудительных механизмов исполнения решений Конституционного Суда РФ и в случаях принятия им постановлений по проверкам конституционности законодательства о налогах, собственности, иного финансово-экономического законодательства, касающихся статуса субъектов РФ и муниципальных образований, либо соответствующих постановлений по судопроизводствам о толковании Конституции РФ.

Принудительные механизмы исполнения решений Конституционных судов (судов общей юрисдикции, осуществляющих конституционный контроль), изданных по вопросам организации «вертикали власти», созданы в практике ряда зарубежных стран (Австрии, ФРГ [9], Бразилии, др.), где они отождествляются с процедурами «федерального вмешательства», т.е. федеральной интервенции (ст. ст. 34-36 Конституции Бразилии 1988г.).

По нашему мнению, в Российской Федерации основным гарантом исполнения решений Конституционного Суда РФ по «вертикали» власти должен стать Президент РФ. Механизм осуществления президентских полномочий в этой ситуации мог бы опираться на институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В этой связи необходимо внести соответствующие изменения и дополнения в Положение о полномочном представителе Президента РФ в Федеральном округе (от 13 мая 2000г.) [10].

В завершение хотелось бы обратить внимание на целесообразность более широкого законодательного регулирования исполнительного производства по судебным решениям о проверках конституционности и толкования Конституции. В этой связи можно было бы предложить разработку Закона «О механизме действия решений Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ и ответственности за их неисполнение».


Овсепян Ж.И., профессор, доктор юридических наук



[1] ВСНД и ВС РФ. 1992. №18. Ст. 970.

[2] СЗ РФ. 1997. №10. Ст. 1130.

[3] СЗ РФ. 1999. №42. Ст. 5005; 2000. №31. Ст. 3205.

[4] Кокотов А.Н. К вопросу об уточнении компетенции Уставного Суда Свердловской области // Российская газета. 1999. 19 октября.

[5] См. об этом: Троицкий В.С., Морозова Л.А. Делегированное законотворчество // Государство и право. 1997. №4. С. 90-99; Суставова Е.Н. Делегированное законодательство. Из опыта зарубежных стран // Журнал Российского права. 1998. №8. С. 144-151.

[6] Троицкий В.С., Морозова Л.А. Указ. статья. С. 91.

[7] Суставова Е.Н. Указ. статья. С. 144.

[8] См. об этом: Троицкий В.С., Морозова Л.А. Указ. статья. С. 92.

[9] См. Овсепян Ж.И. Правовая защита конституций. Судебный конституционный контроль в зарубежных странах. Ростов-на-Дону. Литера-Д. 1992. С. 305-306.

[10] См.: Собрание законодательства РФ. 2000. № 20. Ст. 2112.







Интересное:


Место Конституционного Суда Российской Федерации в системе органов государственной власти (в контексте его функций и полномочий)
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и их влияние на законодательный процесс в России
Конституционное развитие США в 1861-1877 годах
Теория и практика Конституционного судопроизводства в органах конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Акты толкования правовых норм, издаваемые Конституционным судом РФ и Конституционными судами субъектов РФ
Вернуться к списку публикаций