2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — О некоторых актуальных проблемах организации законодательной деятельности представительных органов власти в субъектах РФ



О некоторых актуальных проблемах организации законодательной деятельности представительных органов власти в субъектах РФ


Конституция Российской Федерации 1993 года наделила субъекты Российской Федерации правом создавать качественно новые органы государственной власти, которые в условиях реализации принципа федерализма должны были стать базовыми органами для создания системы законодательства субъектов Российской Федерации. Реализация этой функции была возложена на органы законодательной власти - парламенты субъектов Российской Федерации, которые стали постоянно действующими, высшими и единственными органами, осуществляющими законодательное регулирование в субъектах Российской Федерации.

Безусловно, данные органы, будучи наделенными определенной компетенцией, воплощают в себе ряд основных функций, свойственных всем органам законодательной власти, как парламентским учреждениям. Традиционно, в юридической науке выделяются три основные функции парламентов - представительная, законодательная и контрольная. [1]

При всей важности представительной и контрольной функций парламентов субъектов Российской Федерации, хотелось бы остановиться именно на законодательной функции данных органов, поскольку именно законодательная функция является перманентно присущей парламентам, определяющей их ключевую задачу и в конечном счете цель создания, ибо именно на парламент возлагается обязанность устанавливать правила поведения в обществе и определять меру ответственности за их нарушение.

Законодательная деятельность в субъектах Российской Федерации характеризуется как комплексное явление. В ее основе лежит не только совокупность процедурно-процессуальных правил, определяющих процесс принятия нормативно-правовых актов, но и базовая характеристика ее возможностей, то есть закрепление определенной компетенции (перечня предметов ведения и полномочий), строящейся прежде всего на основе принципа разделения властей как по вертикали, то есть через воплощение федеративной природы государства, так и по горизонтали, путем определения той категории общественных отношений, которая нуждается в определенном упорядочивании именно через законодательное регулирование, иначе говоря регулировании более высокого уровня. То есть компетенция законодательного органа - это компетенция органа власти, определяемая Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации. Она не может быть сведена к предметам ведения субъекта Российской Федерации в целом. Как справедливо отмечает И.А. Умнова, отношения между федерацией и ее субъектами являются первичным уровнем отношений в федеративном государстве. Принцип разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации является вторичным по отношению к принципу разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. [2]

Анализ положений Конституции Российской Федерации 1993 года позволяет сделать вывод о том, что сфера законодательной деятельности субъектов Российской Федерации достаточно широка. Четко определить ее границы не представляется возможным, поскольку за субъектами федерации закрепляется принцип остаточной компетенции. Необходимо лишь чтобы органы законодательной власти субъектов федерации соблюдали принцип невмешательства в сферу ведения Федерации, установленный ст. 76 Конституции РФ, а также четко соблюдали разделение компетенции между органами государственной власти внутри субъекта федерации, закрепленной, как правило, конституциями и уставами субъектов федерации.

Однако говорить о полной ясности в вопросах закрепления сферы законодательной деятельности субъектов РФ, вместе с тем, не приходится. Основные проблемы содержатся в ст. 72 Конституции РФ, закрепившей сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, в отличие от ранее действовавшей схемы, закрепленной Федеративным договором от 31 марта 1992 года, Конституция РФ отказалась от модели создания на уровне Федерации Основ законодательного регулирования и передачи субъектам федерации всех остальных полномочий по принятию законов, раскрывающих содержащиеся в этих Основах начала. Степень законодательного регулирования органами федеральными государственной власти вопросов, относящихся к сфере совместного ведения Федерации и ее субъектов, Конституцией РФ 1993 года не определена. Это приводит к тому, что практика законодательной деятельности в субъектах федерации, после издания федерального закона, сводится в лучшем случае к закреплению каких-либо незначительных региональных особенностей конкретных общественных отношений, а чаще всего к простой констатации положений, содержащихся в федеральном законе, то есть законодательный орган власти субъекта федерации теряет свое назначение в качестве органа, устанавливающего основные параметры жизни региона. В этой связи представляется целесообразным возвращение к предыдущей схеме правового регулирования, с переложением на органы законодательной власти субъектов федерации основной законодательной нагрузки. Безусловно, это потребует большей ответственности органов власти субъектов федерации за принимаемые решения. Однако эта мера в большей степени позволит осуществить построение законодательства РФ на основе принципа федерализма, с учетом всех особенностей конкретного региона. Кроме того, такая схема позволит частично разгрузить федерального законодателя, позволить ему сосредоточить свои усилия на вопросах, требующих федерального регулирования.

Другой существенной проблемой, с которой приходится сталкиваться парламентам субъектов федерации при осуществлении законодательных полномочий выступает проблема опережающего законодательного регулирования по вопросам, относящимся к совместному ведению Федерации и ее субъектов. Конституция РФ не содержит запрета на осуществление опережающего законодательного регулирования субъектами федерации, но вместе с тем не содержит и такого дозволения, что способствует появлению в науке государственного права диаметрально противоположенных взглядов на эту проблему. Так, председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс приходит к выводу о негативности опережающего законодательного регулирования: «...Возникают десятки, если не сотни, различных правил, регулирующих одну область общественных отношений, зачастую не согласующихся с нормативными положениями иных правовых актов». [3] Ряд других ученых считают такую практику оправданной, поскольку отсутствие своевременного правового регулирования по вопросам, отнесенным к сфере совместного ведения Федерации и субъектов, со стороны Федерации и невозможность урегулировать данные отношения самим субъектом федерации негативно скажется на развитии региона. [4] Такую же позицию занял и Конституционный Суд РФ, который в своем постановлении от 1 февраля 1996 года по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного закона Читинской области констатировал, что отсутствие федерального закона по предметам совместного ведения не препятствует областной Думе принять собственный нормативный акт, что вытекает из природы совместной компетенции. При этом после издания федерального закона областной акт должен быть приведен в соответствие с ним. [5] Необходимо лишь, что бы закон субъекта федерации не шел в разрез с основами конституционного строя России и не вторгался в сферу исключительной компетенции Федерации. Это же положение закреплено и в статье 12 Федерального закона «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации».

Безусловно, отразить все актуальные проблемы законодательной деятельности парламентов субъектов федерации в рамках настоящей статьи не представляется возможным. Вместе с тем, именно рассмотренные выше проблемы являются базовыми, определяющими сущность и назначение органов законодательной власти субъектов федерации в федеративном государстве. Их правильное разрешение позволит говорить о том, что в Российской Федерации создана устойчивая база для создания на территории ее субъектов органов власти, способных в пределах своей компетенции реально осуществлять правовое регулирование общественных отношений в пределах их территории путем создания полномасштабной системы регионального законодательства.


Преподаватель кафедры Государственного (Конституционного) права Д.В. Тихонов



[1] В литературе встречаются и иные точки зрения. Так, например, Авакьян С.А. выделяет 6 основных функций парламента - См: С.А. Авакьян. Федеральное Собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности. Вестник МГУ. Серия 11. Право. 2002. № 2

[2] Умнова И.А. Конституционные основы соверменного российского федерализма. М., 1998. С. 159

[3] Усс А.В. Актуальные проблемы формирования единого правового пространства в Российской Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. 2000 № 2 с.7

[4] См: Боброва Н.А. Некоторые аспекты законодательной деятельности субъектов Российской Федерации //Государство и право. 1995. № 11

[5] Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1996. № 1







Интересное:


Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти в странах бывшего СССР
Критерии конституционной ответственности
Защита конституции (устава) от неправомерных актов и действий должностных лиц органами конституционного контроля и надзора
Ограничения конституционного права на жизнь
Понятие права собственности и его закрепление в Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актах
Вернуться к списку публикаций