2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — Критерии конституционной ответственности



Критерии конституционной ответственности


Содержание

  1. Развитие научных исследований института конституционной ответственности в российской юриспруденции
  2. Специфика отраслевой адекватности и источники правового регулирования конституционной ответственности в РФ
  3. Специфика оснований конституционной ответственности
    1. Основания позитивной конституционной ответственности
    2. Основания негативной конституционной ответственности
    3. Субъективная сторона конституционного правонарушения
  4. Санкции конституционной ответственности и механизм их применения
  5. Признаки санкций конституционной ответственности, их перечни и классификации в юридической науке
  6. Санкции конституционной ответственности, адресованные органам (должностным лицам) публичной власти – субъектам конституционного правонарушения
  7. Санкции конституционной ответственности, направленные на результат (продукт) деятельности органа (должностного лица) публичной власти – изданный ими закон (иной правовой акт)
  8. Санкции конституционной ответственности в сфере функционирования институтов гражданского общества и в отношении физических и юридических лиц
  9. Механизмы применения мер конституционной ответственности
  10. Литература

Механизмы применения мер конституционной ответственности

Наряду со специфическими источниками, основаниями и санкциями, еще одним критерием конституционной ответственности, отличающим ее от иных видов юридической ответственности, являются особенности механизмов применения мер конституционной ответственности.

Специфика этих механизмов обусловлена как минимум тремя обстоятельствами, о которых выше уже говорилось, но здесь целесообразно вновь повторить. Во-первых, особенностями круга субъектов, привлекаемых к юридической ответственности. Субъектами конституционной ответственности, в отличие от иных видов юридической ответственности, являются преимущественно органы (должностные лица) публичной власти. Между тем как меры иной отраслевой ответственности применяются главным образом в отношении физических и юридических лиц. Другое обстоятельство заключается в том, что органы (должностные лица) публичной власти несут не только прямую, но и косвенную конституционную ответственность – когда меры конституционной ответственности применяются не к самому органу (должностному лицу, а к результату (продукту) его деятельности, т.е. к изданному им нормативному правовому акту. Третий фактор, обусловливающий специфику механизмов конституционной ответственности – своеобразие системы и содержания санкций конституционной ответственности.

С учетом сказанного обратимся к анализу механизмов применения мер конституционной ответственности. Прежде всего, характерным признаком механизмов конституционной ответственности является их многообразие.

Для сравнения напомним, что меры уголовно-правовой и гражданско-правовой ответственности применяются в судебном порядке; административной ответственности - в судебном порядке, либо через органы внутренних дел, либо – другие службы; дисциплинарной ответственности - в порядке подчиненности. Меры конституционной ответственности могут применяться в судебном и несудебном порядках, и обе эти процедуры специфичны в сравнении с судебными и несудебными процедурами по иным видам юридической ответственности.

Однако заметим, что множественность механизмов применения санкций конституционной ответственности характерна преимущественно для конституционной ответственности самих органов и должностных лиц публичной власти, но не для процедуры применения конституционных санкций к результату их деятельности – противоконституционному закону (иному нормативному акту). Последняя, в основном, связана с деятельностью Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов, которые компетентны признавать закон (иной нормативный) недействительным и таким образом прекращать его действие.

Что же касается самих органов (должностных лиц) публичной власти, то многообразие судебных и несудебных форм (механизмов) применения к ним мер конституционной ответственности выглядит следующим образом. К несудебным механизмам конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти относятся следующие три: механизм осуществления народовластия; механизм разделения властей «по горизонтали»; механизм разделения властей «по вертикали». Рассмотрим каждую из разновидностей форм (механизмов) конституционной ответственности.

1. Прежде всего, конституционная ответственность – это ответственность перед источниками наделения властными полномочиями:

а) Так, механизмом конституционной ответственности органа (должностного лица) публичной власти являются формы непосредственного народовластия, поскольку народ, согласно Конституции Российской Федерации 1993 г. (ст. 3), является источником всей полноты власти. Народ (избирательный корпус), допустим, может применить такие санкции конституционной ответственности, как прекращение полномочий выборных органов (должностных лиц) либо прекращение действия закона (иного нормативного акта) на основе, соответственно, процедур: отзыва должностного лица (депутата) либо референдума о прекращении действия закона, др.

б) В ряде случаев конституционная ответственность органа (должностного лица) публичной власти наступает перед другим органом (должностным лицом) публичной власти, с которым у субъекта конституционной ответственности нет отношений соподчиненности (то есть, это не дисциплинарная ответственность), но от которого зависело назначение (избрание) на должность, формирование органа, привлекаемого к конституционной ответственности. Например, вопрос об отставке Правительства РФ, Председатель которого назначается Президентом РФ с согласия Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а основной состав назначается Президентом РФ, решается именно Президентом РФ. Или еще один пример: хотя полномочия судей Конституционного Суда РФ согласно ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» 21 июля 1994 г. (с измен. и доп. в 2000 и 2001 гг.) прекращаются преимущественно самим Конституционным Судом (причем строго по основаниям, предусмотренным в ФКЗ), однако по отдельным основаниям и в определенном объеме и Советом Федерации Федерального Собрания РФ – органом, осуществляющим назначения в состав Конституционного Суда РФ (ст. 18 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ»).

2. Наряду с применением мер конституционной ответственности источником наделения властными полномочиями; другой формой, в рамках которой реализуются конституционные санкции, является механизм разделения властей «по горизонтали».

Конституционная ответственность применяется органами и должностными лицами, входящими в систему «разделенных властей», в отношении друг друга в порядке взаимных, всегда двусторонних (хотя и не всегда «встречных») «сдержек и противовесов». Нельзя сказать, чтобы возможности механизма горизонтального «разделения властей» широко использовались в РФ в целях обеспечения режима конституционной ответственности, но в определенном объеме такая форма практикуется. В частности, иллюстрацией тому являются некоторые положения Конституции РФ 1993 г. и Закона РФ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ» (1999, с изм. и доп. в 2000 и 2001 гг.). Так, согласно указанным нормативным источникам, с одном стороны, Президент РФ вправе применять санкции конституционной ответственности к Правительству РФ и Государственной Думе (палате Федерального Собрания России) - отправить в отставку Правительство, распустить Государственную Думу (по основаниям, указанным в Конституции). Но, с другой стороны, Федеральное Собрание РФ компетентно привлечь к конституционной ответственности (на основе процедуры импичмента) Президента РФ (ст.ст. 93, 117 и др. Конституции РФ 1993 г.).

Аналогичное взаимное (двустороннее) применение мер конституционной ответственности осуществляется и органами (должностными лицами) законодательной и исполнительной власти субъектов РФ.

В отличие от механизма применения санкций конституционной ответственности в системе «горизонтального» разделения властей, применение мер конституционной ответственности «по вертикали» публичной власти имеет преимущественно «односторонний» характер.

Допустим, согласно Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ» (от 6 октября 1999 г. в ред. 2000 и 2001 гг.) меры конституционной ответственности (конституционного взыскания) вправе применять: органы (должностные лица) Российской Федерации – в отношении органов (должностных лиц) субъектов РФ; органы (должностные лица) Российской Федерации и субъектов РФ – в отношении органов (должностных лиц) местного самоуправления.

По этому поводу хотелось бы сказать, что разграничение властей «по вертикали» предполагает не только разграничение полномочий и предметов ведения РФ и субъектов РФ в сфере осуществления законодательной и исполнительной власти; но и разграничение статусов Российской Федерации, субъектов РФ в сфере осуществления ими функций по применению мер конституционной ответственности; а также дифференциацию статусов РФ, субъектов РФ, муниципальных образований в части их конституционной деликтоспособности.

Вместе с тем в некотором объеме «двусторонность» в организации механизма конституционной ответственности «по вертикали» есть – имеется в виду право субъектов РФ оспаривать федеральное законодательство в Конституционном Суде РФ.

Возвращаясь к характеристике конституционной ответственности как составной части принципа разделения властей «по горизонтали», отметим, что в большей степени, по состоянию на начало 2002 г., конституционная ответственности становится одной из основ «разделения властей», «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях двух политических ветвей власти – законодательной и исполнительной. Слабее присутствует конституционная ответственность как элемент «сдержек и противовесов» в отношениях с участием судебной ветви власти.

О конституционной ответственности судей можно говорить, отчасти, в связи с характеристикой статусов Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов РФ, но не судов общей юрисдикции.

Так, «внешняя ответственность» (в системе «сдержек и противовесов») Конституционного Суда РФ обнаруживается в формуле п. 6 ст. 18 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» (1994 г., с измен. и доп. в 2001 г.), где сказано, что прекращение полномочий судьи Конституционного Суда РФ по такому основанию, как «совершение судьей поступка, порочащего честь и достоинство судьи», производится Советом Федерации по представлению Конституционного Суда РФ, принятому большинством не менее 2/3 от общего числа судей» (заметим, что в указанной процедуре соблюдается принцип независимости судебной власти).

Однако ст. 15 названного ФКЗ (в редакции 15 декабря 2001 г.) несет в себе отрицание (противоречие) п. 6 ст. 18 этого же Закона. В ней говорится, в частности, что за нарушение «положений кодекса судейской этики, утверждаемого Всероссийским съездом судей (т.е. по основанию, сходному с тем, что сформулировано в п. 6 ст. 18 ФКЗ), полномочия судьи Конституционного Суда РФ могут быть прекращены «по решению Конституционного Суда РФ» [1].

Кроме того, и по иным основаниям, допустим, таким, как: неучастие в заседании Конституционного Суда РФ, уклонение от голосования без уважительных причин свыше двух раз подряд; продолжение занятий (совершение действий), несовместимых с должностью судьи Конституционного Суда, несмотря на предупреждение Конституционного Суда – меры конституционной ответственности (связанные с прекращением полномочий судьи Конституционного Суда) применяются самим Конституционным судом (ст. 18 ФКЗ «О Конституционном Суде РФ от 21 июля 1994 г., с измен. и доп. от 8 февраля и 15 декабря 2001 г.).

Что же касается ответственности судов общей юрисдикции, то она полностью имеет внутриведомственный характер, замкнута в рамках общих судов как ветви судебной власти. По существу вопрос об отставке судьи суда общей юрисдикции решают квалификационные коллегии судей. В какой степени это обеспечивает принцип независимости судебной власти? По нашему мнению, вопрос о продолжении пребывания в должности судьи, которая является несменяемой, хотя и ограниченной по возрасту (с 15 декабря предельный возраст для пребывания в должности судей всех видов судов, за исключением Конституционного Суда, – 65 лет) [2], назначения на которую осуществил глава государства – Президент РФ – это вопрос конституционной ответственности. Он должен решаться не внутриведомственным путем, а только через механизм «разделения властей», с целью создания «сдержек и противовесов». Можно было бы ввести конституционную ответственность судей федеральных судов перед Конституционным Судом РФ (аналогично ответственности судей федеральных судов перед Федеральным Конституционным Судом в ФРГ).

Существующая в РФ процедура отставки судей общих судов через квалификационные коллегии судей несет в себе отрицание конституционной компетенции Президента РФ, который осуществляет назначения на должности судей федеральных судов.

Механизм реализации конкретной санкции конституционной ответственности представляет собой специфическую комбинацию разных организационных форм, т.е. бывает связан с деятельностью ряда органов (должностных лиц) судебной и несудебной ветвей власти, каждый из которых осуществляет («проходит») свою часть процедуры применения данной меры конституционной ответственности. Причем эта комбинация органов (должностных лиц) - участников процедуры применения конституционной санкции - специфична (индивидуальна) в зависимости от вида санкции конституционной ответственности. Каждому виду конституционных санкций соответствует свой круг органов (должностных лиц), осуществляющих его применение. А иногда одна и та же санкция реализуется через разные механизмы конституционной ответственности. Так, в процедуре импичмента (отрешения от должности) Президента РФ участвуют четыре органа: Совет Федерации Федерального Собрания РФ; Государственная Дума Федерального Собрания РФ; Верховный Суд РФ; Конституционный Суд РФ (ст. 93 Конституции РФ 1993 г.). Причем полномочия между ними распределены следующим образом: Государственная Дума выдвигает обвинение против Президента в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (2/3 голосов от общего числа Палаты, при наличии заключения специальной комиссии, образованной Государственной Думой); Верховный Суд РФ дает заключение о наличии в действиях Президента признаков преступления; Конституционный Суд РФ дает заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения; а Совет Федерации принимает решение об отрешении Президента РФ от должности, либо об отклонении предъявленного Президенту обвинения (2/3 голосов от общего числа членов Совета Федерации, не позднее чем в 3-х месячный срок после выдвижения обвинения Государственной Думой). Обратим внимание, что санкция, связанная с отрешением Президента РФ от должности, может быть применена только посредством указанной эксклюзивной конституционной процедуры и никоим иным образом.

В отличие от санкции отрешения от должности Президента РФ санкция отставки Правительства РФ может быть реализована посредством 4-х механизмов: самим Президентом по собственной инициативе; Президентом – на основе заявления Правительства об отставке; Президентом РФ – на основе процедур выражения недоверия либо отказа в доверии Правительству Государственной Думой Федерального Собрания РФ (ст. 117 Конституции РФ 1993 г.). В последних трех случаях механизм применения санкций конституционной ответственности также представляет собой комбинацию ряда разных органов (должностных лиц): процедура реализации конституционной санкции осуществляется постадийно двумя-тремя участниками. Полномочия между ними распределяются следующим образом. При выражении недоверия: Государственная Дума вправе выразить недоверие и, в случае подтверждения недоверия на основе нового голосования в Государственной Думе через 3 месяца, Президент РФ вправе объявить об отставке Правительства. При процедуре отказа в доверии: Правительство РФ ставит вопрос о доверии, Государственная Дума отказывает в доверии (либо оказывает, выражает доверие) и, в случае отказа в доверии Государственной Думой, Президент РФ в течение 7 дней может принять решение об отставке Правительства (п.п. 3, 4 ст. 117 Конституции РФ 1993 г.).

Еще один пример конституционной санкции, которая реализуется на основе процедур, в которых «задействованы» несколько органов (должностных лиц) – роспуск Государственной Думы Федерального Собрания РФ. Процедуры применения этой меры конституционной ответственности также разновариантны. Государственная Дума Федерального Собрания России может быть распущена посредством 3-х процедур:

- Президентом РФ после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом кандидатур на пост Председателя Правительства РФ (Президент назначает Председателя Правительства, распускает Государственную Думу и назначает новые выборы) (п. 4 ст. 111 Конституции РФ 1993 г.);

- Президентом РФ в связи с процедурой выражения Государственной Думой недоверия Правительству РФ либо отказа в доверии Правительству РФ Государственной Думой; при этом Президент РФ вправе сделать выбор из альтернативы; принять решение либо об отставке Правительства, либо о роспуске Государственной Думы.

Во всех трех процедурах участниками анализируемой санкции конституционной ответственности являются Президент РФ и Государственная Дума. В последнем случае (процедура отказа Правительству в доверии) круг участников реализации санкции конституционной ответственности дополняется Правительством РФ. В указанных трех процедурах весьма своеобразна роль Государственной Думы: отклоняя кандидатуры на пост Председателя Правительства, выражая недоверие (отказывая в доверии) Правительству РФ, она инициирует возможность применения Президентом РФ двух альтернативных видов конституционных санкций: не только отставку Правительства, но и возможный роспуск Государственной Думы. Таким образом, Государственная Дума как бы инициирует реализацию санкций позитивной конституционной ответственности в отношении себя самой.

В целом отметим, что и при отставке Правительства РФ, и при роспуске Государственной Думы основным (ключевым) звеном в системе органов и должностных лиц, «приводящих в действие» механизм конституционной ответственности, является Президент РФ.

Иным видам конституционных санкций также адекватны специфические механизмы их реализации.

В завершение отметим, что, конечно же, главным специализированным механизмом осуществления мер конституционной ответственности (через который санкции конституционной ответственности реализуются наиболее часто и широко) являются Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ. Они занимаются этой деятельностью не только в силу своей причастности к органам и должностным лицам, составляющим систему «разделения властей».

Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ применяют наиболее распространенную санкцию конституционной ответственности – санкцию признания недействительным закона (нормативного акта), противоречащего Конституции РФ (соответственно – конституции, уставу субъекта РФ). Это дает основание для вывода, что Конституционный Суд РФ, конституционные (уставные) суды республик, регионов и автономий – это основные органы по применению мер конституционной ответственности. Однако на практике оспаривается компетенция Конституционного Суда РФ и однородных ему судов в субъектах РФ, исключительное право Конституционного Суда РФ на признание закона (нормативного акта) недействительным.

Со времени учреждения Конституционного Суда РФ сохраняет свою актуальность проблема: осуществляют ли судебный конституционный контроль, т.е. применение мер конституционной ответственности суды общей юрисдикции и иные специальные суды, либо это исключительная (эксклюзивная) компетенция Конституционного Суда РФ? Постановления Конституционного Суда РФ, принятые в разное время, и постановления Пленума Верховного Суда РФ дают противоречивые ответы на этот счет. Свои наблюдения о динамике решения этой проблемы мы уже излагали в одной из публикаций [17]. Здесь же хотелось бы напомнить лишь об одном, весьма важном обстоятельстве: в отличие от иных судов, Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ осуществляют применение только одного вида актов - Конституции РФ (субъекта РФ), устава субъекта РФ. То есть, конституционная ответственность - единственный вид юридической ответственности, адекватный деятельности конституционных (уставных) судов. Конституционные суды, допустим, в отличие от судов гражданского судопроизводства, не применяют одновременно санкции нескольких видов юридической ответственности, а применяют только санкции конституционной ответственности.


Овсепян Ж.И., профессор, доктор юридических наук

Опубликована в журнале «Северо-Кавказский юридический вестник» 2001 г. № 4-1.2 п.л.



[1] СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4824.

[2] СЗ РФ. 2001. № 51. Ст. 4834.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456789101112




Интересное:


Место и роль категории «государственный суверенитет» в науке конституционного права России: история и современность
О взаимодействии органов государственной власти РФ в сфере исполнения решений, принимаемых Конституционным судом РФ и конституционными судами субъектов РФ
Конституционные основы системы законодательства в странах СНГ и Балтии.
К вопросу о конституционно-правовых основах самостоятельности местного самоуправления
Виды органов конституционного контроля и надзора в субъектах Российской Федерации.
Вернуться к списку публикаций