2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — Конституционное регулирование социально-экономических отношений



Конституционное регулирование социально-экономических отношений


Социально-экономические вопросы в конституциях современных рыночных демократий

Ключевым моментом конституционного регулирования социально-экономических процессов является, разумеется, регулирование отношений собственности. В конституциях развитых демократий, как правило, содержатся недвусмысленные декларации о гарантиях прав собственности. Впервые принцип неприкосновенности частной собственности был закреплен в постреволюционных документах Англии и США. Однако наиболее жестко и последовательно он был сформулирован в конституционных документах Великой французской революции - Декларации прав человека и гражданина и Конституции 1793 г. Здесь, в частности, подчеркивалось, что "право собственности состоит в принадлежащей каждому гражданину возможности пользоваться и располагать по усмотрению своим имуществом, своими доходами, плодами своего труда и своего промысла", что "гражданам не может быть воспрещено заниматься каким угодно трудом, земледелием, промыслом, торговлей", что "никто не может быть лишен ни малейшей части своей собственности без его согласия".

Гарантии прав собственности, как и гарантии политических прав личности, являются базовыми для любого демократического рыночного государства и поэтому должны быть предметом особенно жестких правил и процедур регулирования [1]. Правда, после первой мировой воины право частной собственности уже не признавалось священным, как ранее. Национализация, объясняемая общественной выгодой, становится достаточно распространенным явлением (хотя, конечно, между экспроприацией по-большевистски и национализацией на основе выкупа большая разница). Эта же тенденция сохранялась и после второй мировой войны на протяжении еще примерно четверти века. В конституцию Швейцарской Конфедерации в 1969 г. даже была включена статья, позволяющая Конфедерации и кантонам "в пределах своих конституционных полномочий... законодательным путем по мотивам общественного интереса предусмотреть экспроприацию и ограничение собственности", хотя и при обеспечении "обязательного полного возмещения" экспроприируемой собственности.

Еще более жестко общественные элементы интерпретации права собственности закреплены в Основном законе ФРГ. Здесь не только прямо указывается на возможность отчуждения частной собственности, но и содержится положение о необходимости использования частной собственности в интересах общего блага Имеет смысл полностью процитировать ст. 14 конституции ФРГ:

"1) Собственность и право наследования гарантируются. Содержание и пределы их устанавливаются законами.

2) Собственность обязывает. Ее использование должно одновременно служить общему благу.

3) Принудительное отчуждение собственности допускается только для общего блага. Оно может производиться только законом или на основе закона, регулирующего вид и размеры возмещения. Возмещение должно определяться со справедливым учетом общих интересов и интересов сторон. В случае споров о размерах возмещения оно может устанавливаться в общем судебном порядке".

Схожие формулировки содержатся в конституциях Франции (1946 и 1958 гг.), Испании (1988 г.), Бразилии (1988 г.) и других стран. А в ряде конституций говорится о социальной функции частной собственности [2].

Напротив, в конституциях посткоммунистических стран повышенное внимание уделяется гарантиям неприкосновенности собственности, что служит значимой идеологической компонентой современных конституционно-правовых конструкций, а также создает, дополнительные гарантии для привлечения иностранных инвесторов.

Другой важнейшей проблемой конституционного поля являются деньги и финансы и прежде всего принципы формирования бюджета и функционирования центрального банка. Здесь можно проследить некоторую закономерность. Вопросы налогообложения наиболее остро стояли на ранних фазах формирования современных демократических обществ и соответственно нашли отражение в их "общественных договорах". Конституционное регулирование денежного обращения и деятельности центрального банка - это приобретение нынешнего столетия. Оно, естественно, обусловлено повсеместным вытеснением бумажными деньгами металлических и прекращением размена банкнот на драгоценные металлы.

Характерная черта конституций последнего времени - наличие положении о независимости центральных банков как от законодательной, так и от исполнительной ветвей власти, а также ограничений на возможности формирования бюджета с дефицитом. Практика такого рода разделения денежных и политических властей насчитывает по крайней мере триста лет, но не позволяет сделать однозначные выводы. Так, Банк Англии, основанный в 1696 г., вплоть до 1997 г. находился под строгим контролем Министерства финансов. Напротив, созданный в 1816 г. Центральный банк Норвегии даже расположен был в городе Тронхейме, на расстоянии нескольких сот километров от столицы. Между тем денежные системы обеих стран отличались на протяжении длительного времени стабильностью.

Можно привести примеры и из истории России. В СССР подчиненность Госбанка Совнаркому (правительству) позволила, с одной стороны, осуществить в 1922-1923 гг. исключительно успешную денежную реформу, а, с другой - начиная с 1925 г. встать на путь эмиссионной накачки экономики. В начале 90-х годов подчинение Центробанка популистски настроенным законодателям сделало его главным проводником инфляционистской политики в посткоммунистической России.

Вопрос о характере денежной политики в конституционных дискуссиях касался и формы денежного обращения. В первые годы существования США остро дебатировался вопрос о принципиальной допустимости бумажных денег и о целесообразности введения конституционного запрета на их использование. Причем и сторонники, и противники этой идеи апеллировали к одному и тому же опыту - эмиссионного финансирования войны за независимость, результатом чего стали высокие темпы инфляции, с одной стороны, и победа в войне, с другой [3].

Финансовым и денежным проблемам посвящен специальный, причем весьма обширный раздел конституции ФРГ. Дважды испытав в XX в. тяжелейшую гиперинфляцию, Германия приняла особые меры по обеспечению здоровой денежной политики. Центральный банк ФРГ (Бундесбанк) являет собой классический пример независимости денежных властей. Однако в самом основном законе этот вопрос сформулирован лишь в общем виде.

В конституции ФРГ весьма жестко регулируются вопросы формирования и исполнения бюджета, она содержит и "встроенные предохранители" против популизма. Конституция обеспечивает особые права правительства при принятии законов бюджетного характера. Во-первых, "законы, увеличивающие предложенные федеральным правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или допускающие их в будущем, требуют согласия федерального правительства". Во-вторых, это же относится и к законопроектам, предполагающим уменьшение поступлений в бюджет. В-третьих, "федеральное правительство может в четырехнедельный срок после принятия закона Бундестагом потребовать, чтобы он провел новое рассмотрение". Противодействие популизму касается даже столь чувствительной сферы, как оборонные расходы. В статье 87-а конституции ФРГ содержится следующее положение: "Федерация создает для своей обороны вооруженные силы. Их численность и основные черты их организации должны сообразовываться с бюджетом".

Естественно, в конституциях особое внимание обращается на налогообложение. Конституции многих стран трактуют уплату налогов как одну из основных обязанностей граждан, относя при этом принятие решении о налогообложении к исключительной компетенции законодательных органов власти. (Последнее является важнейшим конституционным положением со времен гражданской войны в Англии [4].) Ряд конституций (например, испанская и японская) еще и устанавливают принципы налогообложения, равно как и принципы использования полученных государством налоговых доходов. Так, статья 31 конституции Испании содержит следующие положения: "1) Все будут вносить вклад в покрытие публичных расходов в соответствии со своими экономическими возможностями посредством системы справедливого налогообложения, основанной на принципах равенства и прогрессивности, которая ни в коем случае не будет носить конфискационного характера. 2) Публичные расходы будут осуществляться путем справедливого распределения публичных ресурсов, их программирование и исполнение будут отвечать критериям эффективности и экономичности".

В конституциях ряда государств особое внимание уделяется обеспечению единства экономического пространства страны. Разумеется, это касается прежде всего федеративных государств. Например, в конституции США с самого начала были зафиксированы такие важнейшие права Конгресса, которые обеспечивают единство экономического пространства страны - установление и взимание единых налогов, пошлин, податей и акцизов, заключение федеральных займов, установление единых правил натурализации, банкротства, чеканки монеты, установление единых мер и весов и т.п.

В конституции ФРГ помимо общих положений об исключительных функциях федерации (прежде всего в денежно-финансовых, внешнеэкономических и таможенных делах) содержится также специальная статья, регулирующая финансовые отношения между федеральным и земельными правительствами и их взаимные обязанности. Ключевым является положение о том, что "Федерация и земли самостоятельны и независимы друг от друга в отношении своего бюджетного хозяйства". Особо выделяется ответственность федерального правительства перед землями: "Если земли действуют по поручению Федерации, то на последнюю возлагаются расходы по этой деятельности". Наконец, в конституции ФРГ перед законодателем ставится задача создания условий для выравнивания финансовых возможностей земель.

Предусмотренные современными конституциями социальные гарантии граждан, как правило, задают общие рамки социальной защищенности населения. Важнейшим здесь является право на труд, которое закреплено в конституциях целого ряда стран, прежде всего тех, где сильны левые партии (Италия, Испания). Однако не определен юридический механизм его реализации в традиционном коммунистическом понимании - право на "получение гарантированной работы с оплатой труда по ее количеству и качеству" [5]. Чаще всего конституционное право на труд трактуется как право на выбор профессии или занятия, право на безопасные и здоровые условия труда, равное отношение ко всем гражданам при приеме на работу, право на забастовку, а также как необходимость проведения специальной государственной политики занятости. Причем в ряде случаев право на труд, как и в СССР, дополняется обязанностью трудиться, хотя с иной мотивацией: все граждане "имеют право на труд и обязаны трудиться с целью удовлетворения посредством труда своих потребностей и потребностей своей семьи" (конституция Испании 1988 г.).

Среди других социальных прав, так или иначе находящих отражение в современных конституциях развитых стран, можно назвать: право на участие в управлении предприятием (Франция, Италия, Япония); право на социальное обеспечение; право на образование, включая принципы организации образования (Германия, Бельгия, Япония); право на охрану здоровья (Италия); право на жилище (Испания); право на здоровую окружающую среду.

В некоторых конституциях содержится специальная характеристика экономической роли государства. Хотя выделение этих вопросов в отдельный раздел не является типичным и в большей степени присуще конституциям, принимавшимся вскоре после второй мировой войны на волне расцвета кейнсианства и интереса к "социальному рыночному государству". Эти проблемы наиболее подробно освещены в конституциях Италии, Германии, Франции. В конституционных актах описывается механизм формирования специализированных государственных органов, призванных исполнять обязательства власти перед обществом в экономической и социальной сферах и противостоять циклическим кризисам. Например, конституция Франции 1958 г. содержит раздел "Экономический и социальный совет", а также предусматривает право Национальной Ассамблеи принимать программные законы, определяющие цели экономической и социальной политики. Конституция Италии также содержит положения о Национальном совете экономики и труда, Германии - об участии государства в реализации общественных интересов, Испании - о принципах социальной и экономической политики.

Впрочем, в конце XX в. в ряд конституций были введены положения, сдерживающие государственное вмешательство в социально-экономическую сферу, уточняющие регулятивные функции государства. А в посткоммунистических странах, имевших опыт чрезмерного госрегулирования, во вновь принимавшиеся конституции вносились специальные нормы, ограничивающие роль государства в экономике. Например, конституция Сербии содержит положения: "Каждый может основать фонд" или "свободны обмен товаров и услуг и движение капитала и рабочей силы". А конституция Хорватии гарантирует иностранному вкладчику "свободный вывоз прибыли и вложенного капитала".

Экономические процессы не отделимы от проблем организации институтов государственной власти, принципов их формирования, взаимоотношений между органами власти, относящихся на первый взгляд к области чистой политики. Однако вряд ли может вызывать сомнение, что пути разрешения этих проблем определяют устойчивость функционирования экономической системы, включая наличие (или отсутствие) механизмов защиты от популизма или некомпетентности.

Разумеется, все перечисленные принципы фиксируются в конституциях лишь в самом общем виде. Как правило, более подробно они регулируются специальными законодательными актами, конкретизирующими отдельные статьи конституций. (Исключение составляет Великобритания, конституцией которой является совокупность базовых актов парламента.)

В целом, оценивая историю становления конституционного права, можно утверждать, что она характеризуется ростом внимания к регулированию экономических и социальных процессов. Если в XVIII-XIX вв. на переднем плане находилась политическая борьба - борьба за гражданские права, то в XX в. в центре внимания оказались социальные и экономические вопросы.


Мау В. Конституционное регулирование социально-экономических отношений: Очерк истории. / Вопросы экономики, 1999, № 4.; С. 27-43.



[1] Этому вопросу уделяется повышенное внимание в современной экономической литературе и особешю в работах по теории общественного выбора. "Индивид будет ожидать тем больший возможный ущерб от коллективных действий, чем сильнее эти действия сводятся к созданию и конфискации прав человека и прав собственности. Поэтому он будет стремиться установить более жесткие правила общественного выбора в сферах потенциально политической деятельности" (Быокенсн Дж. Серия: "Нобелевские лауреаты по экономике", с. 115-116).

[2] См. подробнее: Сравнительное конституционное право. Под ред. А. Ковлера. М.: "Манускрипт", 1996, с. 332-334.

[3] См. Elster J. The Impact of Constitutions on Economic Performance. ~ The Worid Bank. Proceedings of the World Bank Annual Conference on Development Economics, 1994. Washington DC: The World Bank, 1995, p. 222).

[4] Кстати, любопытным является положение британского "Акта о Парламенте 1911 года", ограничивающее права Палаты лордов по утверждению финансовых законов - при непринятии его в течение одного месяца закон поступает на подпись монарху. Это весьма нетипично и отражает прежде всего тот факт, что верхняя палата lie является в Великобритании избираемой.

[5] См.: Конституционное (государственное) право зарубежных стран: Общая часть. М.: Бок, 1996, с. 154.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Законодательная инициатива органов конституционного контроля и надзора
Предварительные итоги функционирования новых конституционных строев в странах бывшего СССР
Права и свободы человека в конституциях стран СНГ
Второй цикл поправок к конституции США и конституционное законодательство федерации периода реконструкции
Исследование содержания конституционных реформ в странах, возникших на территории бывшего СССР, с 1989 года как направление в сравнительном правоведении
Вернуться к списку публикаций