2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — Конституционное регулирование социально-экономических отношений



Конституционное регулирование социально-экономических отношений


Социально-экономические разделы, органически входящие в большинство современных конституций, появились в них сравнительно недавно. В конституциях раннего периода Нового времени подобные проблемы не затрагиваются вовсе или упоминаются мимоходом, не выходя за рамки декларации неприкосновенности собственности [1]. Это обусловлено тем, что на данном этапе развития общества конституция рассматривалась как документ, определяющий характер взаимоотношений государства и общества по поводу организации и функционирования власти.

Ситуация стала меняться на рубеже XIX-XX вв. Экономические и социальные статьи начинают все чаще включаться в тексты основных законов, особенно в новых государствах, возникших после первой мировой войны. Новации такого рода стали естественным результатом индустриализации и укрупнения производства. Наступала эпоха ограничения рыночной конкуренции и расцвета крупных монополий, деливших между собой рынки. В ответ государству пришлось активизировать хозяйственные функции, укрепить свою роль как в регулировании хозяйственных процессов, так и непосредственно в организации производства. Повсеместный переход от золотого монометаллического стандарта к бумажно-денежному обращению еще больше расширил возможности власти, которая получила в свои руки мощнейший рычаг воздействия на экономическую и социальную жизнь. Протекционизм во внешнеэкономической политике, национализация и прямое государственное управление, резкое расширение сферы правового регулирования экономики, усиление патернализма - важнейшие новые характеристики деятельности государства. Это обусловило новые подходы к построению конституций. В основных законах различных государств начинают появляться элементы, конституирующие социальный характер государства и дирижизм (по крайней мере в виде потенциальной возможности вмешиваться в решения хозяйственных агентов). Во многих конституциях закрепляются гарантии социальных прав, а в ряде случаев появляются и специальные экономические разделы.

Наконец, кризис индустриального общества и крушение коммунистической системы, наиболее последовательно воплощавшей подобное общество, породили новые черты в конституционном творчестве. Ограничивается государственное вмешательство в социальные процессы и хозяйственную жизнь при более строгом прописывании функций власти в собственно экономической (и особенно в бюджетной и денежной) политике, при этом данные положения включаются отнюдь не в социально-экономические разделы современных конституций.

Таким образом, эволюцию социально-экономических проблем конституционализма можно разделить на три фазы. Первая - либерализм, минимальное вмешательство государства в экономику (нейтральность ранних буржуазных конституций по отношению к экономическим проблемам). Вторая - значительное расширение государственного вмешательства в хозяйственную жизнь (масштабное усиление социальности и популизма, закрепленное на конституционном уровне). Третья - укрепление либеральных тенденций в обществе (сохранение социального аспекта при ослаблении популизма).

Эволюция конституционализма - это часть эволюции общества, развития его производительных сил и интеллектуального опыта. Массовое индустриальное производство, сдерживающее конкурентные начала стандартизацией всего и вся, предъявляло к государству иные требования, нежели индивидуализированное производство в век информационных технологий. Требования, предъявлявшиеся рабочими в условиях высокой концентрации производства, естественно, отличаются от требований высококвалифицированного персонала венчурных фирм. Изменения происходили также по мере расширения материальных возможностей общества (и государства) удовлетворять социальные запросы населения.

С точки зрения теоретической модели эволюция конституционализма представляла собой результат постоянно воспроизводившегося конфликта либеральной и этатистской доктрин общественного устройства. В XVIII в. этот конфликт оформился как конфликт между доктринами "народного суверенитета" Руссо и "естественных прав" Монтескье. Если для современников обе модели были близки, так как противостояли практике монархического абсолютизма, то история (и особенно XX в.) убедительно показала наличие антагонизма между ними.

Концепция "народного суверенитета" предполагала возможность выявления подлинных общественных интересов, которые была должна и, главное, способна выражать верховная власть. Из этого тезиса с очевидностью вытекают унификация индивидов, патернализм и предоставление правительству, обладающему высшим знанием, права вмешиваться в деятельность индивидов и их объединений. Характерно, впрочем, что "единая воля" не приемлет интересов не только меньшинства, но и большинства, поскольку интересы целого здесь не сводятся к сумме интересов большинства или даже всех его членов. "Верховная власть, образованная с согласия всех членов общества и выражающая общую волю, не может уже в силу этого противоречить их интересам, а потому сама постановка вопроса о возможности какого-либо контроля над властью со стороны общества теряет всякий смысл" [2]. Социально-экономическая интерпретация подобных рассуждений получила развитие в работах французских социалистов, а затем и в марксистско-ленинском представлении о национальной экономике как о единой фабрике.

Подход с позиций "естественных прав" предполагал ограниченность возможностей любого политического субъекта эффективно влиять на общественную жизнь, а потому имел целью создать механизм, оптимизирующий принимаемые государственной властью решения. Он признает одинаковую ценность интересов как большинства, так и меньшинства. Главным в этом подходе является принципиальная возможность признания правоты меньшинства, что предъявляет дополнительные требования к организации общества и государства в рамках основного закона.

Отказ от однозначного отношения к позиции большинства выдвигает на передний план ряд непростых вопросов: например, о типе избирательного права, выявляющего не только текущие общественные настроения, но и стратегические интересы развития данного общества; или о механизме принятия решений институтами власти, максимально балансирующем существующие интересы и обеспечивающем общественную стабильность. В этой доктрине нет и не может быть всезнающего государства, которое в нужный момент вмешается и поставит все на свои места.

Таким образом, отстаивая интересы общества (или, скажем, интересы большинства), доктрина "народного суверенитета" фактически формирует основу для современного экономического популизма. Напротив, подход с позиций "естественных прав", признающий равноценность прав большинства и меньшинства, служит источником современного экономического либерализма.

Особым, предельным случаем практической реализации доктрины "народного суверенитета" стали советские конституции и советская политическая практика. С формальной точки зрения эти документы в значительной мере отвечали принципам демократии в понимании Руссо, то есть ориентировались на выявление единой воли, выраженной в деятельности единственной правящей партии и ее вождя [3]. Соответственно интерпретировались и экономические проблемы коммунистической системы.

Все советские конституции начиная с принятой в 1918 г. содержали специальный раздел, регулирующий экономические проблемы. Более того, социально-экономические вопросы пронизывали весь текст конституций, в рассмотрение так или иначе включались проблемы собственности (отмена частной собственности), бюджета, плана, а также декларация социальных прав. Естественно, по мере укрепления и развития режима укреплялись тезисы об общенародном характере собственности и о централизованном плановом руководстве народным хозяйством [4].

Следует заметить, что подобный подход отражал как специфику коммунистического режима, так и индустриалистский дух времени. Поэтому некоторые из перечисленных положений содержались в конституциях не только коммунистических, но и многих других стран, в том числе и достаточно развитых.

Конституционные принципы функционирования рыночной демократии

Опыт развитых демократий позволяет выделить принципы, которые обеспечивают устойчивость функционирования экономических систем. Они в том или ином виде находят отражение в основных нормативных актах соответствующих стран и прежде всего в их конституциях. Среди ведущих принципов рыночной демократии, реализацию которых должна обеспечивать конституция, следует назвать: неприкосновенность личности и собственности, социальная справедливость, единство территории и федерализм, а также стабильность экономической системы (или противодействие популизму).

Фундаментальным принципом, который пронизывает конституции развитых демократий, является принцип неприкосновенности личности, наличия у нее ряда абсолютных, неотчуждаемых прав. Без этого немыслимо существование демократического общества и рыночной экономики. Неприкосновенность личности выступает важнейшим пунктом конституционного законодательства любой демократической системы, начиная с самой первой - английской. Билль о неприкосновенности личности (Habeus Corpus Act), принятый в результате Славной революции 1689 г., не только заложил основы современной правовой системы Европы, но и стал одним из ведущих факторов промышленной революции и быстрого экономического роста.

Другим важнейшим правом личности, непосредственно связанным с социально-экономическими процессами, является защита собственности, то есть обеспечение государством устойчивости отношений собственности. Здесь важны по крайней мере три условия. Во-первых, обеспечение плюрализма форм собственности при равенстве их перед законом, что создает социально-экономическую основу для практической реализации суверенных прав личности и прежде всего политического принципа формального равенства граждан, иначе определяемого как равенство возможностей. Во-вторых, обеспечение стабильности отношений собственности, включая четкое обоснование условий принудительного отчуждения частной собственности. В-третьих, создание политических условий, не допускающих абсолютной концентрации материальных и духовных ресурсов в руках отдельных личностей или групп, то есть обеспечение необходимой для устойчивости демократии диверсификации ресурсов.

Приобретением XX столетия стало появление в ряде конституций положений, в соответствии с которыми собственность трактуется сквозь призму не только открываемых возможностей, но и обязанностей, которые она создает для собственника [5].

С экономической точки зрения особенно важна интерпретация прав личности и прав собственности в их органическом единстве применительно к денежной и налоговой политике. Именно так интерпретировали проблемы налогово-бюджетной и денежной политики исследователи, стоявшие у истоков современной западной демократии. Еще в начале XVII столетия в Англии принцип неприкосновенности частной собственности нашел отражение в непримиримой борьбе, которая велась против произвола короны в установлении налогов. Не санкционированные парламентом налоги рассматривались как покушение на частную собственность. Видный член палаты общин сэр Дж. Эллиот писал: "Закон, который защищает собственность, является верховным по отношению к королю и ограничивает его власть" [6]. Данный тезис был вообще характерен для идеологических воззрений периода ранней модернизации. Если в более поздние эпохи (особенно в XX в.) проблема налогообложения будет рассматриваться преимущественно в аспекте экономической эффективности или социальной справедливости, то в XVII-XVIII вв., когда демократии находились еще в зачаточном состоянии, налоги являлись ключевым вопросом политической организации общества, а также критерием при определении характера отношений собственности. При этом неприкосновенность собственности без неприкосновенности личности (прежде всего перед произволом властей, разумеется) оставалась бы пустым звуком.

Аналогично можно интерпретировать и произвол властей в области денежной политики. Когда революционное правительство Франции прибегло к масштабной эмиссии бумажных денег формально для приватизации государственных земель, а фактически для покрытия бюджетного дефицита, наиболее жесткие критики подобной практики рассматривали подрыв устойчивости национальной валюты в первую очередь как покушение на права собственности [7].

Таким образом, стабильность денежной и легитимность налоговой систем изначально трактовались как формы проявления фундаментальных политико-экономических проблем - реализации прав человека и неотчуждаемости собственности. Но если вопрос о налогах относился к таковым изначально, то организация денежного хозяйства становится предметом конституционного регулирования лишь в XX в.

Еще одним основополагающим принципом является обеспечение социальной справедливости в организации функционирования общества. Однако принцип социальной справедливости не имеет единой трактовки - ни в теоретических исследованиях, ни в конкретных конституционных документах. Под ним понимается и обеспечение максимального материального равенства всех членов общества, и недопущение чрезмерного расслоения, и создание равных стартовых условий, и обязанность государства поддерживать наименее защищенные слои общества, и предоставление всем гражданам равного минимального набора базовых социальных гарантий. Данные различия обусловливаются понятными политическими и историческими причинами.

С одной стороны, конституционное закрепление принципа социальной справедливости представляет собой относительно новое явление, характерное лишь для XX в. и особенно послевоенного периода. С другой - этот принцип активно использовался в основных законах стран самой различной социальной ориентации - от развитых рыночных демократий до коммунистических тоталитарных режимов. Конституции ФРГ и СССР - наиболее яркие полярные примеры широкого использования принципа социальности. Могут ли быть более различны между собой такие понятия, как "социальная рыночная экономика" по Эрхарду и "социальное равенство" по Сталину? И тем не менее оба они могут рассматриваться как формы реализации (и формальной, и содержательной) указанного принципа.

Принцип социальной справедливости служит основой устойчивости демократических систем. Во-первых, демократия не должна характеризоваться слишком глубоким социальным неравенством, подрывающим основы политической и экономической стабильности данного общества. Во-вторых, глубокое социальное неравенство фактически означает чрезмерную концентрацию ресурсов, причем не только материальных, но и духовных (ограниченность доступа к образованию), что неприемлемо для демократического строя.

Но проблема соотношения социального равенства и стабильности демократии разрешается не столь прямолинейно. Это весьма наглядно проявляется при анализе взаимосвязи данного принципа с другими конституционными правами и принципами, прежде всего (с экономической точки зрения) частной собственности и свободы предпринимательской деятельности.

Не вдаваясь в подробности, отметим наличие здесь ряда противоречий. Наиболее очевиден конфликт между правом частной собственности и системой социальной защиты [8], который опосредуется принципами организации налоговой системы. Действительно, можно ли осуществлять социальные программы за счет чрезмерного налогового бремени? Ведь чрезмерное, а тем более нелегитимное налогообложение является покушением на право частной собственности. Или, например, возможно ли недофинансирование обороны или правоохранительной деятельности вследствие использования соответствующих средств на финансирование социальных программ?

Некоторые исследователи формулируют проблему социальных прав более жестко: "Это "права" в кавычках, так как в действительности большинство из них суть не права, а привилегии (льготы и преимущества) социально слабых... Подобные привилегии социально слабых означают, что общество в социальном правовом государстве делится на тех, в чью пользу перераспределяется национальный доход, и тех, за чей счет он перераспределяется. Поэтому принцип социальной государственности - это несправедливость, или уравниловка". Более того, "принцип социального государства... являет собой прямую противоположность принципу правового государства - правовому (формальному) равенству, то есть равенству индивидов в их свободе, равенству их общих правовых статусов" [9].

Принцип социальности, безусловно, является историческим, причем отнюдь не только в чисто культурном контексте (развитые в культурно-историческом отношении страны расширяют сферу социальной защиты граждан) [10]. Историзм этого принципа подразумевает прежде всего, что государство может позволить себе решать соответствующие задачи, лишь достигнув определенного уровня экономического развития: для обеспечения социальной справедливости необходимо иметь развитую материально-производственную базу, то есть ресурсы, достаточные для перераспределения без чрезмерного изъятия собственности у части общества.

Экономическая история подтверждает данный вывод, что прослеживается, например, зависимостью между объемом перераспределения национальных ресурсов (доля государственного бюджета в ВВП) и уровнем социально-экономического развития общества (ВВП на душу населения). Явное исключение составляют коммунистические страны, но это естественно следует из неприятия самого права частной собственности. Неудивительно поэтому, что в посткоммунистических странах имело место заметное снижение бюджетной нагрузки в ВВП, приведение ее в соответствие с нормальными величинами, характерными для современных рыночных экономик [11].

Наконец, исключительно важным представляется положение о том, что принцип социальности может быть реализован только в правовом государстве, то есть таком, которое не на словах, а на деле может обеспечить формальное равенство граждан и разумное взаимодействие социального начала и неприкосновенности собственности, освободить граждан от чрезмерной перераспределительной активности властей.

Особый принцип - обеспечение единства территории и в определенных случаях федерализм. Вопрос территориальной организации, являясь не только политическим или административным, оказывает огромное влияние на экономику: без его решения невозможна последовательная реализация принципа свободы предпринимательской деятельности. Ведь единство территориальной организации закладывает основы равенства экономических агентов, создает предпосылки для обеспечения равных условий доступа на рынок и, следовательно, свободной и справедливой конкуренции. Ключевым моментом здесь выступает невозможность ограничения законных экономических прав граждан, в том числе и путем создания ограничений на перемещение товаров со стороны региональных властей. Исключительно важна реализация этого принципа применительно к организации денежной системы, которая в современных условиях также обычно входит в сферу конституционного регулирования.

Принцип федерализма создает возможности для повышения эффективности функционирования политической и хозяйственной систем крупных (или исторически складывавшихся как союзные) государств, формируя определенные правила организации бюджетного процесса, налоговой системы, управления государственной собственностью.

Наконец, другим особым принципом выступает ограничение попу лизма. Этот вопрос недостаточно хорошо изучен с конституционной точки зрения, однако практика посткоммунистических стран показала его важность. Как политический, так и экономический попу-лизм подрывают основы стабильности и демократии: политический популизм отдает приоритет политической целесообразности и воле лидера (вождя) перед правом; экономический популизм предполагает проведение безответственной денежной и бюджетной политики, ведущей к тяжелому экономическому кризису. Это не только порождает экономический и политический кризис [12], но и подрывает отношения частной собственности, ведь инфляция является механизмом нелегитимного изъятия накоплений (собственности) граждан.



[1] Типичным примерим здесь является конституция Соединенных Штатов Америки. Особое место среди подобных актов занимает конституция Соединенного Королевства. Будучи не единым основным законом, а совокупностью актов парламента, британская конституция уже с конца XVII в. уделяет значительное внимание финансовым проблемам. Действительно, одним из важнейших результатов Славной революции (1689 г.) стало Финансовое соглашение (Financial Settlement), достигнутое наряду с политическим, конституционным и религиозным соглашениями и определявшее соотношение полномочий короны и парламента в области бюджетной и денежной политики. Декларативность политического соглашения компенсировалась наличием финансового, ставившего корону под контроль народного представительства. За принятием финансового соглашения последовали институциональные новации в области бюджетно-денежной политики (прежде всего создание Банка Англии в 1694 г. и Системе государственного кредита), вскоре после чего страна первой вступила в эру промышленной революции и бурного экономического роста (Miller J. The Glorious Revolution. London and New York: Longman, 1983. p. 38-43).

[2] Медушевский А. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. М.: РОССПЭН, 1998, с. 29.

[3] Для характеристики советской системы А. Медушевский использует понятие "номинальный конституционализм" (Медушевский А. Демократия и авторитаризм: Российский конституционализм в сравнительной перспективе, с. 482-563).

[4] См. подробнее: Сборник законодательства по конституционному (государственному) праву Российской Федерации. Ростов-на-Дону: Феникс, Москва: Зевс, 1997, с. 76-213.

[5] Этот подход к анализу собственности нс является принципиально новым. Его элементы содержатся во французской "Декларации прав человека и гражданина" 1789 г. Однако только в нынешнем столетии закрепление соответствующих положений на конституционном уровне получило широкое распространение.

[6] См.: Sommervillc J.P. Politics and Ideology in England 1603-1640. London, New York: Longman, 1986, p. 158.

[7] Берк Э. Размышления о революции во Франции. London: Overseas Publications Interchange Ltd, 1992.

[8] Разумеется, проблема соотношения частной собственности и социальной справедливости при коммунистическом режиме нe существует. Принципиальное отрицание прав частной собственности и предпринимательской деятельности создаст формальное основание для масштабной перераспосдслителыюй деятельности и делает бессмысленным само понятие справедливого налогообложения.

[9] См.: Конституция Российской Федерации: проблемный комментарий. Под ред. В.Четвернина. М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997, с. 57, 59.

[10] Кроме того, на социальный характер современных рыночных систем накладывает отпечаток и то, что в прошлом они прошли опыт стихийного (или, можно сказать, либерального) развития. На этой фазе также формировались социальные и институциональные ограничения вмешательства власти в экономическую жизнь, гарантии индивидуализма и собственности. Эти принципы сохранились и в дальнейшем, когда происходило укрепление социальных (или социалистических) начал в экономике (Теория государства и права. Под ред. Г. Мапова. М.: Бок, 1995, с. 272-273).

[11] См.: Гайдар Е. Тактика реформ и уровень государственной нагрузки па экономику. - Вопросы экономики, 1998, № 4, с. 4-13; The World Bank, From Plan to Market. Washington: Oxford University Press, 1996, p. 114.

[12] О связи экономики популизма и политического (конституционного) кризиса, а также о факторах, способствующих возникновению популистских режимов, подробно см.: The Macrocconomics of Populism n Latin Amrica- Dornbusch R., Edwards S. (eds.). Chicago and London: The University of Chicago Press, 1991, p. 7-13; Гайдар Е. В начале повой фазы. - Коммунист, 1991, № 2.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Конституционное разрешение споров о компетенции
Взаимодействие органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации
Упрочение федерации в Конституции США. Эволюция политического режима США
Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и их влияние на законодательный процесс в России
Вернуться к списку публикаций