2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — Конституционное право человека на благоприятную окружающую среду в зарубежных странах



Конституционное право человека на благоприятную окружающую среду в зарубежных странах


Германия

Другой тип правового регулирования и управления в области социальной экологии и управления представляет Германия. Правовое регулирование в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов сосредоточено на уровне федеральных земель и местных органов власти. Этим Германия существенно отличается от других континентальных стран Западной Европы. Широкие правотворческие и административные права и полномочия законодательных органов федеральных земель определены Конституцией ФРГ от 1949 г.

На федеральном уровне двухпалатный парламент, канцлер, правительство, министерства и ведомства обладают такими законодательными и административными полномочиями, которые необходимы для решения общенациональных задач. Сфера полномочий федеральных органов в области охраны окружающей среды и регулирования использования природных ресурсов ограничивается следующими основными функциями: разработкой и реализацией федеральной экологической политики; федеральным правотворчеством и нормативно-правовым регулированием, в особенности стандартизацией всех видов потребительской продукции с целью обеспечения экологической безопасности потребителей; координацией всей природоохранной работы в стране, включая научно-технические исследования, воспитание и обучение населения; экологическим мониторингом и статистикой; международным сотрудничеством, включая работу с Европейским союзом; регулированием производства, хранения, транспортировки, потребления и утилизации всех видов химических и биологических продуктов, включая медицинские препараты; регулированием и контролем всех манипуляций с опасными отходами; регулированием производства и использованием всех видов радиоактивных веществ и атомной энергии [1].

Одним из общих законов экологического характера является Федеральный закон «Об охране природы и ландшафтном планировании» от 20 декабря 1976 г., который продолжает действовать с многочисленными изменениями и дополнениями. До этого закона и после него издано огромное число актов конкретной экологической направленности. Среди них законы «Об эмиссиях» 1974 г., «О защите от авиашума» от 30 марта 1971 г., «О химикалиях» 1990 г., «О генной технике» от 22 декабря 1993 г., «О включении во все планы экономического развития вопросов охраны окружающей среды» от 31 июля 1981 г., «О рециркуляции в производственной сфере» от 27 сентября 1994 г. и др. Особенностью германской правовой практики является особое отношение к экологическому обучению производственного персонала. По действующему законодательству ни один специалист не может быть допущен к должности инженера или мастера производства, если он не сдал экзамена по экологии [2].

С присущей германским государственным служащим педантичностью работники Федерального ведомства по охране окружающей среды ведут тщательный учет источников экологического права. И по состоянию на 1 января 1995 г. в соответствующем банке данных насчитывалось 12 тысяч наименований законодательных и других правовых нормативных актов федерации и федеральных земель по экологическим вопросам, 2 тысячи наименований правовых актов Европейского союза, действующих на территории Германии, около 340 наименований международных соглашений и договоров, в которых Германия является стороной, а также 5 тысяч решений немецких судов и суда ЕС в области охраны окружающей среды. Кроме того, Центральная специализированная библиотека Федерального ведомства насчитывает 178 тысяч томов главным образом юридической и иной научной литературы с экологической ориентировкой и 1158 наименований журналов по экологически существенным областям знания [3].

Ответственность за осуществление мер охраны окружающей среды в Германии несут природоохранительные органы земель и местная администрация.

Наряду с Федеральным ведомством по охране окружающей среды в Германии действует Федеральное министерство по окружающей среде и радиационной безопасности. В большинстве федеральных земель также действуют министерства по окружающей среде.

Япония

Проблема сохранения окружающей среды и рационального использования природных ресурсов остается актуальной как для отдельных стран, так и в глобальном масштабе. Среди государств, добившихся заметных успехов в создании благоприятных в экологическом плане условий жизни для своих граждан, достойное место занимает Япония. Сформировав эффективную систему управления качеством природной среды, страна сумела не только отодвинуть угрозу экологического кризиса, но и существенно улучшить многие экологические параметры. Важную роль здесь сыграло гибкое использование экономических инструментов регулирования.

После второй мировой войны в Японии была принята программа развития экономики «любой ценой», что привело к разнообразным вредным последствиям.

С принятием в мае 1947 г. новой конституции Японии ответственность за принятие мер защиты окружающей среды была возложена на местные органы управления, которые в наибольшей степени отвечали интересам народных масс.

В развитие экологического законодательства в то время был принят ряд законов. Это Закон «Об ограничении вредных выбросов промышленных предприятий» (1958 г.); Закон «Об ограничении массовых выбросов дыма» (1962 г.), который впоследствии был переименован в Закон «О предотвращении загрязнения атмосферного воздуха» (1968 г.); Основы законодательства, регулирующие охрану окружающей природной среды от «когай» (1967 г.); Закон «О возмещении за причинение вреда здоровью “когай”» и др. В 1967 г. был принят Закон «Об охране окружающей среды», в котором вопросам борьбы с загрязнениями уделялось большое внимание.

В 60 – 70-х годах, в период высоких темпов промышленного развития, загрязнение стало настолько обширным и серьезным, что пострадавшее население не могло не возбуждать многочисленных исковых дел в судах. Среди них особенно известны четыре крупных дела: дело о болезни «итай-итай» (решение 1972 г.), вызываемой кадмием, который используется в горной промышленности, дело о болезни «минамата» в префектуре Кумамото (решение 1973 г.), связанной с воздействием метиловых и ртутных препаратов химической промышленности, дело о болезни «минамата» в префектуре Ниигата (решение 1971 г.) и дело о заболевании астмой в городе Йоккаити (решение 1972 г.), возникающей в результате загрязнения атмосферного воздуха во многих районах.

Основными целями, которые преследовали потерпевшие по данным делам, являлись прояснение обстоятельств причинения вреда и правовая ответственность промышленных производств, а также ответственность правительства и соответствующих префектур на том основании, что правительство в нарушение закона не приняло мер предупреждения заболевания. Если бы полномочия, установленные Законом о санитарных правилах в отношении пищевых продуктов, а также двумя законами в области охраны воды от загрязнений (Закон 1958 г. «О сохранении качественной воды» и Закон «О контроле за выбросами предприятий» (оба прекратили свое действие в 1971 г.) и другими, были бы осуществлены, то это позволило бы уменьшить число потерпевших и снизить нанесенный им ущерб. В начале 1970-х годов были приняты решения, в которых удовлетворялись требования истцов, а ответчикам предписывалось возместить причиненный ущерб. Данные решения были приняты не в соответствии с традиционным способом разрешения споров [4] и явили собой юридически оправданный способ урегулирования спора, имевший эпохальное значение для Японии. Однако, хотя и прошло более сорока лет с момента распространения заболевания «минамата» в префектуре Кумамото, получившего общественную известность в 1956 г., окончательно спор не урегулирован и по сей день. Движение жителей пораженных территорий превратилось в такую могущественную силу, что оно стало рассматриваться как социально-общественная и даже политическая проблема. Это послужило причиной совершенствования соответствующего законодательства и управленческого аппарата. Уже в 1970 г. были приняты сразу 14 экологических законов.

В 1971 г. в Японии впервые было создано Государственное ведомство по охране окружающей природной среды (Канкётё).

Но, несмотря на совершенствование законодательства в области охраны окружающей среды, проблемы все равно возникали и возникают.

Многие сегодняшние проблемы (потепление климата, озоновые дыры, скопление бытовых отходов в крупных городах и др.) появляются в результате повседневной жизни населения, и часто связь между социально-экономической деятельностью и загрязнением далеко не очевидна. В такой ситуации эффективность традиционных экономических инструментов экологического регулирования (налоговые льготы для компаний, устанавливающих очистное оборудование, субсидии и т.п.) оказывается ограниченной, что вызывает необходимость их обновления.

Новизна подхода к экономическим аспектам политики сохранения среды этим не исчерпывается. По мнению японских специалистов, на повестке дня стоит вопрос об интеграции экологии и экономики как необходимом условии перехода к «устойчивому обществу», в котором будут одновременно учитываться интересы сохранения среды и обеспечиваться условия для хозяйственной деятельности.

В настоящее время в русле общего пересмотра экономических основ экологического регулирования в Японии вплотную занялись выработкой концепции использования «экологических» налогов и иных инструментов, апробированных в других государствах и одобренных международными организациями.

Во многих странах ОЭСР происходит «позеленение» налоговой системы, т.е. переориентация ее на охрану среды и более эффективное использование ресурсов. Наибольшее распространение получили «углеродный» и «серный» налоги, а также налоги на перерабатываемую тару, заставляющие загрязнителей выделять средства на переработку отходов и создавать системы рециклирования. УВОС Японии также заявило о необходимости принятия и быстрого введения концепции «зеленых» налогов. Она предусматривает налогообложение деятельности, приносящей социальные экологические издержки, и снижение налогов на экологически нейтральные товары и услуги. Ведутся активные исследования в этой области с учетом конкретной эколого-экономической ситуации в стране. К основным темам таких исследований относится установление круга товаров, подлежащих экологическому налогообложению, определение его наиболее эффективных форм и оптимального уровня, экономических последствий введения, а также проблема соотношения между новыми и существующими налогами (большинство специалистов считает, что необходимо вводить новые налоги и пересматривать существующие с учетом интересов сохранения среды) [5].

При налогообложении выпуска продукции, производство или использование которой может наносить вред окружающей среде, эксперты предлагают вводить пошлины, зависящие от объема продукта, а не от его стоимости. При этом уровень налогообложения, по их мнению, должен обеспечить компаниям возможность выбора оптимальных технологий и изменения характера деятельности, а также учитывать влияние соответствующего изменения цен на потребительскую активность.

Рассматривается вопрос о введении экологически ориентированных таможенных пошлин на экспортные и импортные товары.

Среди не применяемых пока в стране экономических инструментов экологического регулирования можно отметить систему торговли квотами на загрязнение. Планируется также (пока в экспериментальном порядке) введение системы взимания с покупателей залоговой стоимости тары, поскольку сейчас население собирает бутылки, банки, а также макулатуру и батарейки, как правило, добровольно и бесплатно.

При разработке современной концепции отношений общества и окружающей среды в Японии исходят из того, что среда и экономика неразрывно связаны между собой и хозяйственная активность улучшает человеческую жизнь только в том случае, если она сопровождается сохранением и защитой природы. Поэтому, по мнению японских экспертов, современная экономическая система должна быть «инкорпорирована» со средой. Нужно окончательно отказаться от точки зрения, согласно которой окружающая среда является «бесплатным товаром», подлежащий бесконечной эксплуатации, и прийти к пониманию того, что она является драгоценным активом, который следует сохранить для следующих поколений. Это предполагает, в свою очередь, платность использования всех природных ресурсов и возложение финансового бремени восстановления среды на все общество.

Еще одной серьезной проблемой для Японии стало вредное шумовое воздействие, оказываемое взлетающими и приземляющимися самолетами. Центральное правительство несет ответственность за данный вид вреда, поскольку оно выступает в роли органа, управляющего работой аэропортов (ст. 2 Закона «О государственных компенсациях»). Такое правило было установлено в результате двух решений, принятых Верховным судом в 1981 и 1993 гг.

В настоящее время японские ученые, занимающиеся защитой потерпевших от «когай», вносят предложения о включении в перечень прав человека право на безопасную окружающую природную среду. Это делается на основании ст. 25 Конституции Японии, в которой сказано: «Все имеют право на поддержание минимального уровня здоровой и культурной жизни. Во всех сферах жизни государство должно прилагать усилия для подъема и дальнейшего развития общественного благосостояния, социального обеспечения, а также народного здоровья» [6].

На сегодняшний день в Японии сложилась система законодательства и управления, которая и по настоящее время позволяет эффективно решать задачи охраны окружающей среды в условиях интенсивного развития экономики.

Все рассмотренные выше страны сравнительно успешно справляются с проблемами, связанными с окружающей средой и обеспечением права на нее. Конечно, экологическая обстановка там далека от совершенства, но не следует забывать об относительной молодости как отрасли права и самого сознания ответственности за окружающую среду, так и об огромной инерционности цивилизации, которая, единожды набрав обороты, еще в течение не одного десятка лет будет пытаться обеспечить такой режим своего существования, который позволит жить в гармонии с природой. Пока у развитых стран такой процесс идет намного интенсивнее вследствие большей информированности населения, наличия необходимых средств, более проработанному законодательству и т.д. Именно этим, а также стремлением сравнить состояние российского и зарубежного права и возможностью заимствования положительного опыта обусловлен большой интерес к знакомству с зарубежным законодательством и практикой регулирования взаимодействия общества и природы.

Опыт, накопленный в России и в других государствах в области охраны окружающей среды, не может не иметь определенного значения для формирования международного экологического права. Более того, можно с большой уверенностью предполагать, что международное экологическое право формировалось и формируется благодаря влиянию национальных отраслей экологического права. В настоящий момент идет процесс интернационализации деятельности по охране окружающей среды и природопользованию.

В связи с резким ухудшением экологической обстановки во всем мире, поставившим вопрос о выживании человечества и нанесшим колоссальный ущерб жизни, здоровью и имуществу миллионов людей, все развитые государства уже осознали необходимость совместных сплоченных действий в области охраны окружающей среды. Существенным вкладом в этот процесс стало признание Конституцией РФ 1993 г. за гражданами России права на благоприятную окружающую среду [7].

За последние десятилетия в области охраны окружающей среды было принято множество международно-правовых документов: международные конвенции, договоры, соглашения, резолюции, документы международных организаций в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов, такие, как Декларация по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 14 июня 1992 г.), Стокгольмская Декларация ООН от 16 июня 1972 г., Венская конвенция об охране озонового слоя (Вена, 22 марта 1985 г.), Конвенция о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния, Хартия океанов (разработана Организацией Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры) и др. Важнейшее место среди перечисленных источников права отводится резолюциям Генеральной Ассамблеи ООН. Все эти документы едины в одном: они предоставляют человеку юридически закрепленную возможность требовать от государства обеспечения условий существования в изначально естественной для себя здоровой окружающей среде.

Так как право в своем первоначальном смысле является способом человека определять и закреплять взаимодействие с государством, то на государство ложится основная роль в поддержании такого взаимодействия. Исходя из того, что государство в общем смысле является структурой, лишенной национального признака, автор заключает, что принцип обеспечения взаимодействия государства и гражданина должен быть общим во всем мире.

Мировое сообщество уже давно осознало, что окружающая среда и ее компоненты являются общим достоянием человечества. Защита окружающей среды и рациональное использование ее ресурсов – глобальная проблема современности. Основными условиями решения этой проблемы являются доверие и взаимопонимание между государствами, проведение всеми государствами единой политики по отношению к окружающей среде и принятие всех мер к ее охране, включающих в первую очередь развитие природоохранительного законодательства. Поэтому государства должны сотрудничать, чтобы наращивать национальный потенциал для обеспечения устойчивого развития за счет углубления научного понимания путем обмена научно-техническими знаниями, технологиями, а также помогать друг другу в создании открытой международной экономической системы, которая приведет к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах и к более эффективному улучшению состояния окружающей среды.

В условиях такого межгосударственного сотрудничества, когда Российская Федерация плотно интегрируется в международную правовую систему, следует, также по опыту передовых зарубежных стран, формировать экологическое право с акцентом на обеспечение прав человека на благоприятную окружающую среду.

В связи с налаживанием международного сотрудничества идет непрерывный процесс гармонизации национального законодательства. Это происходит вследствие ориентации законотворчества на международные стандарты, и особенно активен он (процесс) на европейском континенте.

Как следует из вышесказанного, в рассмотренных экономически развитых государствах законодательство в области природопользования и охраны природы стало развиваться в конце 40-х годов. Уже тогда в конституциях многих стран появились статьи об ответственности за принятие мер защиты окружающей среды, пользование окружающей средой, подходящей для развития личности, о праве граждан на здоровую и благоприятную окружающую среду и т.п. Получается, что конституционно право на благоприятную окружающую среду как одно из фундаментальных и всеобъемлющих субъективных прав человека и гражданина стали рассматривать в зарубежных государствах на четыре десятилетия раньше, чем в России. Хотя существовали законы, имевшие в предмете своего действия окружающую среду, но они не имели конституционной основы. Вообще, в СССР процесс конституционного признания права граждан Российской Федерации на благоприятную окружающую среду был исторически длительным и во многом противоречивым. В 60-е годы было положено начало кодификации законодательства об охране окружающей среды. И только в 1993 г. право человека на благоприятную окружающую среду было закреплено конституционно.

Сравнивая зарубежное законодательство с российским, заметим, что формирование современного законодательства об охране окружающей среды экономически развитые государства начинали преимущественно с принятия комплексных законов, которые затрагивали весь круг проблем, связанных с охраной окружающей среды. Принятие таких законов начиналось с конституций и законов об окружающей среде. В России же в 1991 г. был принят Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды"», в 1993 г. Конституция РФ впервые провозгласила право человека на благоприятную окружающую среду, а также обязанность сохранять и бережно относиться к природе и окружающей среде [8]. И только весной 2002 г. был принят новый Федеральный закон РФ «Об охране окружающей среды». Уже на основании сказанного можно сделать вывод, что в России не систематизировано законодательство об охране окружающей среды вследствие того, что не исправлены все допущенные законодателем ошибки, т.е. законы не согласованы между собой, не внесены поправки, правильно не истолкованы понятия. Российское законодательство в области охраны окружающей среды не носит комплексного характера.

Поэтому очень важно заимствовать у развитых зарубежных стран богатый опыт, изменив его для применения в реалиях российского законодательства, значительно отстающего по опыту от зарубежного. И, внося изменения и поправки для адаптации к российским условиям, мы должны руководствоваться основными принципами демократии и конституционными нормами.

В развитых странах, где господствуют принципы демократии, общественному мнению уделяется большое внимание, чего нельзя сказать о России. Например, в США Закон «О чистом воздухе» предоставляет гражданам возможность контролировать выполнение закона. Они могут принять участие в слушаниях о состоянии окружающей среды и обнародовании местных планов относительно очищения загрязненного воздуха, предъявить иск правительству или владельцу источника загрязнения или подать прошение о применении закона к нарушителю [9].

В отношении вопросов, касающихся окружающей среды и собственного права на благоприятную окружающую среду, население в России безграмотно. Граждане не имеют сведений о том, насколько окружающая среда, в которой они живут, соответствует нормам безопасности. Налицо нарушение конституционного права на достоверную информацию об окружающей среде [10], Конституции РФ, где в статье 1 сказано: «Российская Федерация – Россия, есть демократическое…государство [11] …Единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ» [12].

В настоящее время в России принципы демократии зачастую дискредитируются, в массовом сознании формируется негативный образ демократии как слабой, аморфной власти, отстаивающей прежде всего свои корпоративные интересы. Российское общество пока не ощутило демократизма органов государства, их прочной связи с народом.



[1] См.: Экологическое право. Учебный курс//http://www.bs.yandex.ru/show/163. 1999.

[2] Там же.

[3] Там же.

[4] В Японии традиционным способом разрешения спора в области окружающей среды являлся внесудебный способ, в соответствии с которым потерпевшему выплачивалась определенная денежная сумма, а в ответ выдвигалось ничем не обоснованное требование отказаться в дальнейшем от исковых заявлений, что приводило к исключению любой ответственности. В вышеупомянутых случаях представители промышленных производств использовали данный традиционный способ разрешения споров и добились успешных для себя результатов лишь по ряду дел, связанных с заболеванием «минамата».

[5] См.: Тимонина И. Использование экономических инструментов в экологическом регулировании: опыт Японии//Проблемы теории и практики управления. № 6/01.

[6] См.: Конституция Японии. Ст. 25//Конституции буржуазных стран. С. 26.

[7] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 42//Российская газета. 1993. 25 декабря.

[8] Там же. Ст. 42, 58.

[9] См.: U.S. Environmental Protection Agency, Air Quality Planning & Standards. The Plain English Guide to the Clean Air Act. EPA-400-K-93-001. April 1993// http://www.epa.gov/oar/oaqps/peg_caa/pegcaain.html.

[10] Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.). Ст. 42//Российская газета. 1993. 25 декабря.

[11] Там же. Ст. 1.

[12] Там же. Ст. 3.



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Теория и практика Конституционного судопроизводства в органах конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Конституционные основы системы законодательства в странах СНГ и Балтии.
Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти в странах бывшего СССР
Конституционно-правовые нормы и институты
Государственный суверенитет и государственная власть субъектов Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций