2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — Комментарий к федеральному закону о политических партиях



Комментарий к федеральному закону о политических партиях


Статья 28. Имущество политической партии.

1. В собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности, предусмотренной настоящим Федеральным законом и уставом политической партии.

2. Собственником имущества политической партии, в том числе имущества ее региональных отделений и иных структурных подразделений, является политическая партия в целом. Члены политической партии не имеют прав в отношении имущества политической партии. Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии обладают правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником, имеющим самостоятельный баланс или смету.

3. Имущество политической партии используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии.

4. Региональные отделения и иные зарегистрированные структурные подразделения политической партии отвечают по своим обязательствам находящимся в их распоряжении имуществом. При недостаточности указанного имущества субсидиарную ответственность по обязательствам регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения политической партии несет политическая партия.

5. Ответственность за осуществление финансовой деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений несут назначаемые в соответствии с уставом политических партий уполномоченные лица.


1. Как известно, политическая партия – это один из видов общественных объединений, отличительным признаком которых является использование собственного имущества в целях, предусмотренных их уставом или программой. Именно этот принцип и закреплен частью 1 комментируемой статьи, гласящей, что в собственности политической партии может находиться любое имущество, необходимое для обеспечения ее деятельности.

Партийная собственность относится к одному из видов частной собственности. Поэтому слово «любое» означает: все, кроме запрещенного законом. В данном случае речь идет не о гражданском или ином другом аналогичном законе, а именно о настоящем Федеральном законе, который, как будет показано ниже, устанавливает более жесткие ограничения права собственности применительно к политическим партиям.

Дополнительные по сравнению с Законом ограничения рассматриваемого права могут устанавливаться уставом политической партии, очевидно, применительно к специфике ее программных целей и задач.

2. Согласно общим принципам, закрепленным комментируемым Законом, в Российской Федерации могут создаваться исключительно общефедеральные политические партии. В силу этого, несмотря на то, что региональные отделения и иные структурные подразделения партии могут иметь статус юридического лица (см. комментарий к п. «г» ч. 1 ст. 26 Закона), они не вправе иметь в собственности обособленное имущество. Собственником такого имущества выступает исключительно политическая партия в целом.

Что же касается региональных отделений и иных структурных подразделений партии, то они обладают исключительно правом оперативного управления имуществом, закрепленным за ними собственником – политической партией. То есть они не обладают правом владения и распоряжения этим имуществом, а имеют право только пользования им. Зато они имеют самостоятельный баланс (роспись денежных средств по доходам и расходам) или смету. А члены политической партии вообще не имеют никаких прав в отношении имущества политической партии, поскольку по Закону лишены права извлечения прибыли из партийного имущества. При этом они не несут ответственности по имущественным обязательствам партии, в рядах которой состоят.

3. Часть 3 ст. 28 определяет целевое предназначение имущества политической партии, которое используется только для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии. Нецелевое использование имущества может служить основанием для приостановления, а затем и ликвидации политической партии.

4. Часть 4 комментируемой статьи устанавливает формы имущественной ответственности политической партии, если в отношении политической партии в целом эта ответственность представляется очевидной. Как и всякий частный собственник, политическая партия отвечает по своим обязательствам тем имуществом, которое находится в его собственности. Что касается региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений политической партии, то они, как гласит комментируемая норма, отвечают по своим обязательствам находящимся в их распоряжении имуществом. Однако, как гласит часть 2 той же статьи, это имущество находится у структурных подразделений партии на праве оперативного управления. Следовательно, оно не может быть у них изъято для погашения причиненного ими материального ущерба, поскольку им не принадлежит.

Налицо юридическая коллизия, восполняемая только нормой о субсидиарной ответственности всей политической партии по имущественным и иным материальным обязательствам ее структурных подразделений, закрепленная той же частью 4 ст. 28.

5. Наконец, в завершающей, пятой части комментируемой статьи Закон закрепляет персональную ответственность за осуществление финансовой деятельности политической партии и ее структурных подразделений, возлагаемую на назначаемых в соответствии с уставом партии уполномоченных лиц. Такая норма представляется разумной, поскольку в политической партии много выборных органов и коллегиальных решений, за исполнение которых необходимо установить персональную ответственность. К тому же речь идет о руководителях партии, на которых по аналогии с руководителями коммерческих предприятий в соответствии с Федеральным законом «О бухгалтерском учете» может быть возложена персональная ответственность за финансовую деятельность партии. Однако, учитывая, что их деятельность носит преимущественно политический характер, законодатель сделал для них исключения в настоящем Законе.


Статья 31. Хозяйственная деятельность политической партии.

1. Политическая партия самостоятельна в решении хозяйственных вопросов обеспечения своей деятельности, в том числе вопросов оплаты труда, предпринимательской деятельности, получения и использования денежных средств и иного имущества.

2. На работающих по трудовому договору (контракту) работников аппарата политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений распространяется законодательство Российской Федерации о труде и социальном страховании.

Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе заключать с работниками аппарата политической партии срочные трудовые договоры (контракты) на срок, не превышающий срока полномочий руководящих органов политической партии, ее региональных отделений или иных структурных подразделений.

3. В целях создания финансовых и материальных условий для реализации целей и решения задач, предусмотренных уставом и программой политической партии, политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе осуществлять следующие виды предпринимательской деятельности:

а) информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности;

б) изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции;

в) продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества.

4. Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения не вправе осуществлять виды предпринимательской деятельности, не указанные в пункте 3 настоящей статьи.

5. Доходы от предпринимательской деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений не могут перераспределяться между членами политической партии и должны использоваться только в целях, предусмотренных ее уставом.

6. Результаты хозяйственной деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений должны быть отражены в сводном финансовом отчете политической партии и финансовых (бухгалтерских) отчетах ее региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений.

7. Политическая партия, ее региональные отделения и иные структурные подразделения вправе осуществлять благотворительную деятельность.


1. В законе налицо терминологическое разночтение: часть 5 а ст. 28 использует термин «финансовая деятельность», а комментируемая статья – термин «хозяйственная деятельность». В сложившейся на сегодняшний день правовой теории финансовую деятельность принято считать частью хозяйственной, поскольку не вся хозяйственная деятельность связана с движением финансовых средств, например: мена, дарение и некоторые другие операции. Следовательно, по смыслу части 1 данной статьи, устанавливающей самостоятельность политической партии в решении хозяйственных вопросов, не по всем аспектам этой деятельности политическая партия несет юридическую ответственность.

В то же время политическая партия – это хозяйствующий субъект с более узкими полномочиями по сравнению с субъектами чисто предпринимательской деятельности. Ее полномочия в этой области ограничены той же нормой, устанавливающей самостоятельность политической партии в решении вопросов оплаты труда, предпринимательской деятельности, получения и использования денежных средств и иного имущества. Следует отметить, что данная норма содержит открытый перечень вопросов хозяйственной деятельности партии, предполагающий возможность совершения ею и иных подобных операций.

2. Часть 2 комментируемой статьи посвящена одному из важнейших вопросов хозяйственной деятельности политической партии – условиям заключения трудового договора (контракта) с работниками аппарата. Следует также иметь в виду, что эта сфера общественных отношений одновременно регламентируется нормами Трудового кодекса Российской Федерации от 30 декабря 2001 г. № 197-ФЗ.

Все работники, с которыми заключается трудовой договор от имени политической партии, делятся на две категории: выборные органы политической партии и ее структурных подразделений и обслуживающий персонал этих органов. Поскольку первые избираются на определенный, установленный уставом партии срок, с ними после их избрания в соответствии с нормой комментируемой статьи и условиями ст. 59 Трудового кодекса Российской Федерации заключается срочный трудовой договор, но на срок не более 5 лет (ст. 58 ТК РФ) [1]. Поскольку ст. 24 комментируемого Закона устанавливает меньшую продолжительность сроков полномочий избираемых органов – 4 года, то условия рассматриваемых Законов практически совпадают.

Что же касается обслуживающего персонала – секретарей, курьеров, стенографисток, сотрудников аналитических служб и др., то с ними в соответствии со ст. 58 ТК РФ и настоящим Законом заключается трудовой договор на неопределенный срок. Это обстоятельство не исключает возможности заключения срочного трудового договора с техническими работниками на основаниях, предусмотренных ст. 59 ТК РФ. Но во всех случаях содержание заключаемых от имени политической партии трудовых договоров должно соответствовать требованиям ст. 57 ТК РФ, а условия их действия иным нормам Трудового кодекса.

В соответствии со ст. 39 Конституции каждому в России гарантируется социальное обеспечение, в том числе в случае болезни и инвалидности. Эта норма получает развитие в Федеральном законе от 16 июля 1999 г. № 165-ФЗ «Об основах обязательного социального страхования» [2] и Федеральном законе от 24 июля 1998 г. № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» [3], действие которых распространяется на всех работников, с которыми заключен трудовой договор (контракт). Работники аппарата политических партий не являются исключением.

3. Часть 3 ст. 31 устанавливает исчерпывающий перечень видов предпринимательской деятельности, которую вправе осуществлять политическая партия и ее структурные подразделения для реализации целей и задач, предусмотренных уставом и программой политической партии.

а) Информационная, рекламная, издательская и полиграфическая деятельность для пропаганды своих взглядов, целей, задач и обнародования результатов своей деятельности. Совершенно очевидно, что пропаганда своих целей и задач в перечисленных формах вряд ли может принести партии доходы, на что, собственно, и направлена предпринимательская деятельность. Следовательно, как источник дохода может рассматриваться в основном рекламная деятельность, осуществляемая за счет сторонних организаций. Однако ее использование должно отвечать двум условиям: ее содержание не должно противоречить уставу и программе политической партии, а доходы направляться на цели и задачи, предусмотренные ими. Что касается содержания информационной, издательской и полиграфической деятельности, то о них подробно сказано в комментарии к ст. 26 настоящего Закона.

б) Изготовление и продажа сувенирной продукции с символикой и (или) наименованием политической партии, а также изготовление и продажа издательской и полиграфической продукции. Очевидно, что рентабельность подобной деятельности, а тем более ее доходность, будет зависеть от популярности политической партии среди избирателей. Законы рынка гласят: чем больше объемы производства, тем выше его рентабельность. Не исключено, что подобная деятельность на первых порах может быть убыточной и преследовать иные цели – создание имиджа политической партии среди населения.

в) Продажа и сдача в аренду имеющегося в собственности политической партии движимого и недвижимого имущества. Это наиболее сложный и рискованный вид предпринимательской деятельности.

Чтобы продажа была выгодной, цена имущества при продаже должна быть выше, чем при покупке. То же и с арендой: средства, вырученные от нее, должны как минимум покрывать стоимость эксплуатационных расходов на данное имущество. Это возможно в двух случаях: или когда балансовая стоимость имущества увеличена за счет ремонта или реконструкции, произведенной силами членов партии или наемных работников, либо его стоимость возросла за счет престижа самой партии. Однако принципиальным остается вопрос расходования извлеченных за счет этого средств. Они должны быть направлены исключительно на уставные и программные цели данной политической партии.

4. Норма части 4 ст. 31 подтверждает те ограничения, которые установлены рассмотренными выше положениями комментируемой статьи. В данном случае политическим партиям запрещена даже та деятельность, которая разрешается иным некоммерческим организациям (см. ст. 24 Федерального закона «О некоммерческих организациях»). Очевидно, это объясняется тем, что только политические партии, в отличие от всех остальных некоммерческих организаций, пользуются финансовой поддержкой со стороны государства.

5. Часть 5 комментируемой статьи прямо называет тот общий принцип финансовой деятельности партии, который уже неоднократно упоминался в настоящей работе: доходы, полученные политической партией и ее структурными подразделениями, не могут перераспределяться между членами политической партии и должны использоваться только в целях, предусмотренных ее уставом. Исключение составляет благотворительная деятельность, разрешенная частью 7 комментируемой статьи.

6. Часть 6 ст. 31 устанавливает первичные формы контроля хозяйственной деятельности партии. Она гласит, что результаты хозяйственной деятельности партии и ее структурных подразделений должны быть отражены в сводном финансовом (бухгалтерском) отчете политической партии. Очевидно, что подразделения, имеющие статус юридического лица, составляют свой отчет, являющийся частью сводного отчета всей партии. Отчеты подразделений, не имеющих статуса юридического лица, прописываются отдельной строкой в сводном отчете партии. Правила составления этих отчетов определены Федеральным законом «О бухгалтерском учете».

7. Из содержания комментируемой части 7 ст. 31 следует, что политическая партия вправе осуществлять благотворительную деятельность независимо от того, записана эта норма в ее уставе или нет. Эта деятельность регламентируется часть 3 ст. 37 Федерального закона «Об общественных объединениях» и положениями Федерального закона от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях». Обратим внимание, что благотворительной считается такая деятельность, которая не направлена на оказание помощи физическим и юридическим лицам и не приносит никаких выгод тем, кто ее оказывает [4].


Статья 43. Обжалование решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального и иного структурного подразделения.

1. Решение суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения может быть обжаловано в случаях и порядке, установленных федеральным законом.

2. Отмена решения суда о приостановлении деятельности либо ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного структурного подразделения влечет за собой возмещение государством всех убытков, понесенных политической партией в связи с незаконным приостановлением ее деятельности, деятельности регионального отделения или иного структурного подразделения политической партии либо незаконной ликвидацией политической партии, ее регионального отделения и иного структурного подразделения.


1. Часть 1 комментируемой статьи устанавливает право заинтересованных лиц обжаловать решение суда о приостановлении либо ликвидации политической партии, ее структурных подразделений в порядке, установленном Федеральным законом. Таким Законом на сегодняшний день является Гражданско-процессуальный кодекс РСФСР от 11 июня 1964 г. В соответствии со ст. 282 ГПК решения всех судов Российской Федерации могут быть обжалованы в кассационном порядке сторонами, прокурором или заместителем прокурора и другими лицами, участвующими в деле [5].

В порядке надзора, согласно ст. 320 ГПК, протесты могут принести:

а) Председатель Верховного Суда Российской Федерации, Генеральный прокурор Российской Федерации и их заместители – на решения, определения и постановления любого суда России, кроме Постановлений Президиума Верховного суда РФ (п. 5);

б) Председатель Верховного Суда и прокурор республики в составе РФ – на решения и определения всех районных (городских) судов и кассационные определения Верховного суда республики (п. 6);

в) председатель суда и прокурор субъекта Российской Федерации – на решения и определения всех районных (городских) судов и кассационные определения судов субъектов РФ [6].

При этом следует иметь в виду, что по отношению к структурным подразделениям политических партий кассационной инстанцией будут областной (краевой) суд, суды городов Москвы и Санкт-Петербурга, республик в составе РФ и автономных образований, а надзорной – Верховный Суд России.

Для региональный отделений кассационной инстанцией будет Верховный Суд России, а надзорной – Кассационная коллегия Верховного Суда России. Для политической партии кассационной инстанцией выступит Кассационная коллегия Верховного Суда, а надзорной – Пленум Верховного Суда Российской Федерации.

2. Отмена решения суда о приостановлении или ликвидации политической партии либо ее структурного подразделения, согласно части 2 ст. 43, влечет за собой возмещение государством всех убытков, понесенных партией в связи с принятием незаконного судебного решения. Поскольку партия является юридическим лицом, ее спор с государством в соответствии со ст. 28 Арбитражно-процессуального кодекса от 24 июля 2002 г. № 95 - ФЗ, вступившего в силу с 1 сентября 2002 г., будет рассматриваться в арбитражных судах (ст. 28) [7].

Следует учесть, что в арбитражных судах обязанность доказывания понесенных убытков лежит на стороне заявителя, то есть на политической партии (ст. 65). Учитывая некоммерческий характер деятельности политический партии, результативность подобных действий представляется весьма проблематичной.

В то же время необходимо иметь в виду, что если иск будет предъявлен непосредственно в суд, то в соответствии с частью 2 ст. 1070 части 2 Гражданского кодекса Российской Федерации от 26 января 1996 г. № 15-ФЗ имущественный ущерб возмещается только в случае, если вина судьи установлена приговором суда, вступившим в законную силу [8]. А это в рассматриваемом случае вообще представляется мало реальным.


Ю. ДМИТРИЕВ, доктор юридических наук, профессор



[1] См.: СЗ РФ. 2002. № 1 (часть I). Ст. 3.

[2] См.: СЗ РФ. 1999. № 29. Ст. 3686.

[3] См.: Там же. 1998. № 31. Ст. 3803.

[4] См.: СЗ РФ. 1995. № 33. Ст. 3340.

[5] См.: Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 32. Ст. 987; СЗ РФ. 1999. № 1. Ст. 5.

[6] См.: Ведомости ВС РСФСР. 1980. № 32. Ст. 987.

[7] См.: СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

[8] См.: СЗ РФ. 1996. № 5. Ст. 410.







Интересное:


Утверждение Третьей республики во Франции
Государственный суверенитет и государственная власть субъектов Российской Федерации
Конституционно-правовой статус главы исполнительной власти субъекта федераци
Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти в странах бывшего СССР
Место и роль категории «государственный суверенитет» в науке конституционного права России: история и современность
Вернуться к списку публикаций