2007-10-26 00:00:00
ГлавнаяКонституционное право — К вопросу о конституционно-правовых основах самостоятельности местного самоуправления



К вопросу о конституционно-правовых основах самостоятельности местного самоуправления


Конституция Российской Федерации, устанавливая в правовой форме основополагающие принципы устройства общества и государства, определяя основы управления всеми общественными процессами, тем самым дает ориентиры правового регулирования во всех сферах общественных отношений.

В демократическом правовом государстве организация и осуществление властных полномочий базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления. Этот принцип обеспечивает децентрализацию системы управления, что делает ее наиболее приспособленной к защите интересов населения.

Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин в числе стержневых направлений развития законодательства на современном этапе обоснованно указывают на необходимость повышения действенности конституционно-правового регулирования, совершенствования механизма реализации конституционных норм, устранения возникающих коллизий, что имеет прямое отношение к функционированию местного самоуправления в Российской Федерации [1].

Осуществление самостоятельности местного самоуправления в Российской Федерации имеет конституционные гарантии, которые представляют собой правовые средства обеспечения деятельности муниципальных сообществ и являются важнейшим условием полного и эффективного выполнения ими своих задач и функций.

Особенности развития законодательства в сфере местного самоуправления предопределяются тем, что его самостоятельность имеет пределы, установленные Конституцией РФ и федеральными законами; само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами государства и общества, что и определяет природу власти муниципальных сообществ и специфику их полномочий.

В тексте Конституции нет прямого указания на природу муниципальной власти. В российской доктрине ее природа оценивается по-разному. Если исключить некоторые компромиссные позиции, то природа власти местного самоуправления, как конституционно-правового института, одними исследователями определяется как негосударственная система, другими – как государственная власть особого рода.

Сторонники общественной (негосударственной) природы указывают на то, что в соответствии с Конституцией РФ (ст. 12) местное самоуправление признается и гарантируется государством, но не формируется им и предполагается как возникающая и осуществляемая в форме самоуправления граждан. В отличие от власти местных сообществ, государственная власть прямо возлагается на определенные органы и практически исключает формы непосредственной демократии [2]. По мнению их оппонентов, формы непосредственной демократии присущи и сфере деятельности органов государственной власти (ч. 2 ст. 3 Конституции РФ), а в той же статье 12 Конституции РФ определяется, что местное самоуправление формируется в соответствии с полномочиями местных сообществ, установленными государством.

Представляется, что наиболее приемлемой является доктрина о государственной природе власти местного самоуправления. Единство власти в государстве свойственно всем уровням властных структур, которые формируются по единым принципам и имеют сходные функции. Как справедливо отмечает С.А. Авакьян, нет принципиальной разницы в природе власти на всех трех уровнях, речь идет о соотношениях тех или иных методов, т.е. надо иметь в виду не иную природу власти органов местного самоуправления (они являются государственно-властными органами), а специфику их функций [3].

Такой подход к определению природы власти местного самоуправления позволяет определить полноту содержания положений Конституции, регулирующих роль и место муниципальных органов и их самостоятельность в системе публичной власти Российской Федерации.

В Конституцию РФ включена отдельная глава 8, непосредственно регулирующая вопросы местного самоуправления (ст. 130 – 133). Следует принять во внимание, что эти нормы базируются и закрепляются другими важными положениями Конституции, определяющими основу конституционного строя, права и свободы граждан, федеративное устройство государства, организацию публичной власти и судебную систему страны.

Конституция России устанавливает право населения самостоятельно решать вопросы местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью, а также право самостоятельно осуществлять управление местными делами путем прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления (ст. 130). Упомянутая норма, по существу, развивает положение о местном самоуправлении как одной из форм народовластия (ч. 2 ст. 3) и основ конституционного строя (ст. 12).

Рассматривая население как субъект местного самоуправления, Конституция РФ гарантирует каждому жителю муниципального образования равные права независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущества и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям (ст. 19). Гражданам предоставляется право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления и участвовать в референдуме (ч. 2 ст. 32).

На органы местного самоуправления возлагается конституционная обязанность обеспечить каждому возможность знакомиться с материалами и документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24), устанавливается право личного обращения и направления индивидуальных или коллективных обращений в органы местного самоуправления (ст. 33).

В упомянутой статье в общем виде сформулировано поле деятельности местного самоуправления – «вопросы местного значения». В их перечень Конституция включила строительство и распределение жилья, указав на обязанности муниципальной власти поощрять жилищное строительство, создавать условия для реализации права граждан на жилье, а малоимущим гражданам предоставлять бесплатно или за доступную цену жилье из муниципального фонда (ст. 40).

В сфере муниципального здравоохранения к вопросам местного значения отнесено оказание бесплатной медицинской помощи за счет средств местного бюджета, страховых взносов и иных поступлений (ст. 41). Гарантируется общедоступное, бесплатное дошкольное, основное общее и среднее профессиональное образование в муниципальных образовательных учреждениях (ст. 43).

Поскольку правовое регулирование сферы местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов, следует учитывать, что перечень вопросов, отнесенных к полномочиям местного самоуправления, может осуществляться законодательством субъектов Российской Федерации (п. «н» ст. 72) и конкретизироваться в нормативных правовых актах местного самоуправления.

Определяя территориальные основы местного самоуправления, Конституция предусматривает его осуществление в городских, сельских поселениях и на других территориях, а изменение границ муниципальных образований допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий (ст. 131).

Оценивая приведенную норму, мы можем сделать вывод о том, что выделением городских и сельских поселений как своего рода базового уровня в системе местного самоуправления допускается существование нескольких уровней муниципальных образований, которые формируются с учетом исторических и иных местных традиций. Введено понятие «границы муниципальных образований» и определено, что ее (границы) изменение возможно с учетом мнения населения соответствующих территорий. Других норм, относящихся к территориальному устройству местного самоуправления, Конституция не содержит, относя их принятие к действующему законодательству.

Конституция устанавливает право местного самоуправления управлять муниципальной собственностью, утверждать и исполнять свой бюджет, устанавливать местные налоги и сборы, осуществлять охрану общественного порядка, решать иные вопросы местного значения и осуществлять отдельные государственные полномочия (ст. 132).

Конституционная норма не исключает права населения как субъекта муниципальных правовых отношений самостоятельно осуществлять полномочия, предоставленные Конституцией. Исполняются эти полномочия, как правило, органами местного самоуправления, которым население делегирует соответствующие права и обязанности.

В соответствии с Конституцией в Российской Федерации признается и защищается наравне с другими формами собственности муниципальная собственность (ч. 2 ст. 8), к которой могут относиться земля и другие природные ресурсы (ч. 2 ст. 9).

Оценивая налоговые полномочия местного самоуправления, примем во внимание и некоторые конкретные конституционные нормы, регулирующие данную сферу общественных отношений. Это обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы (ст. 57), установление общих принципов налогообложения и сборов только федеральными законами (ч. 3 ст. 75), законопроекты о введении или отмене налогов и сборов, затрагивающих интересы федерального бюджета, которые могут вноситься при наличии положительного заключения Правительства Российской Федерации (ч. 3 ст. 104), это обеспечение единой финансовой, кредитной и денежной политики, возложенное на Правительство Российской Федерации (п. «б» ч. I ст. 144).

Наделение местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в соответствии с упомянутой ст. 132 Конституции РФ допускается при условии передачи им необходимых материальных и финансовых средств. Реализация этих полномочий подконтрольна государству.

Важное место занимают конституционные гарантии самостоятельности местного самоуправления. В соответствии с Конституцией местному самоуправлению гарантируется право на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, или запрета на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией РФ и федеральными законами (ст. 133). Упомянутая норма согласуется с характеристикой Российской Федерации как демократического правового государства (ч. 1 ст. 1), а также признанием права граждан на самоуправление непосредственно действующим и обеспечиваемым правосудием (ст. 18).

Конституция не включает местное самоуправление в число субъектов, имеющих право непосредственного обращения в Конституционный Суд РФ, однако она создает предпосылки защиты законных интересов муниципалитетов при рассмотрении в конкретном деле вопросов, затрагивающих права и обязанности органов и должностных лиц местного самоуправления (ч. 2 ст. 125). Запрет на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией и федеральными законами, основана на конституционных нормах, согласно которым Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории страны (ч. 2 ст. 4), а Конституция – акт прямого действия, имеющий высшую юридическую силу (ч. I ст. 15). Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (ч. 5 ст. 76).

Таким образом, можно взять за основу схему, предложенную В.И. Фадеевым, который рассматривает основные направления формирования и деятельности местного самоуправления с позиции конституционных гарантий обеспечения его самостоятельности [4]. Автор справедливо утверждает, что нельзя абсолютизировать понимание самостоятельности местных сообществ как полную независимость их деятельности от государства, и приводит первоначальный вариант проекта Конституции, где предполагалось следующее решение этого вопроса: «Местное самоуправление отдельно от государственной власти и действует независимо и самостоятельно». Такая трактовка была отвергнута, и, при определении места муниципальных структур в государстве, в ст. 12 Конституции местное самоуправление рассмотрено как действующее самостоятельно в пределах своих полномочий, установленных государством (Конституцией и федеральными законами), о чем шла речь выше.

Подобный подход позволяет объективно оценить конституционные гарантии местного самоуправления и обратить внимание на некоторые неопределенности конституционного регулирования этой сферы общественных отношений. Отметим некоторые из них, непосредственно относящиеся к теме настоящей статьи.

1) Участие граждан в обеспечении организационной самостоятельности местного самоуправления ограничивается ссылкой на их участие в выборах и референдуме и не подкрепляется достаточно определенным механизмом их права в формировании конкретных структур органов власти местного самоуправления (ст. 130).

2) Неопределенно закреплены полномочия местного самоуправления. Общий термин «вопросы местного значения» размывает границы управления между федеральной, региональной властью и полномочиями местного самоуправления.

3) Непоследовательно решен вопрос о территориальном устройстве и границах муниципального образования. Отсутствуют какие-либо конкретные критерии установления границ муниципальных образований, кроме ссылки на исторические и иные местные традиции. Выражение «…и на других территориях» не разъяснено. Кроме того, изменение границ (а речь может идти об упразднении того или иного муниципального образования) допускается без согласия населения, а лишь с учетом его мнения. Отсутствует право населения на судебную защиту, если его мнение отвергнуто (ст. 131).

4) Обеспечение финансовыми ресурсами как основой самостоятельности местного самоуправления ограничивается ссылкой на его право формировать и исполнять собственный бюджет. Конституционные нормы не содержат конкретных гарантий государства обеспечивать формирование ресурсов в рамках минимальных государственных социальных стандартов или иных подходов финансовой поддержки минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований (ст. 132).

5) Наделение органов местного самоуправления некоторыми государственными полномочиями – это, так сказать, улица с односторонним движением, оно (наделение) не включает права муниципальной власти при определенных обстоятельствах отказываться от принятия на себя таких полномочий (ст. 132).

К сказанному следует добавить, что допущены и некорректные формулировки отдельных конституционных норм, ущемляющих права местного самоуправления. Так, ч. 4 ст. 32 Конституции устанавливает право граждан на равный доступ к государственной службе и не включает такое же право на доступ к муниципальной службе. В ч. 3 ст. 35, наряду с обязательным предварительным и равноценным возмещением ущерба в случае принудительного изъятия по решению суда имущества для государственных нужд, следовало бы предусмотреть такой же порядок и в случаях принудительного изъятия имущества для муниципальных нужд.

В ст. 52 устанавливается право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц. Очевидно, что за ущерб, причиненный подобными действиями (или бездействием), должны нести ответственность также органы и должностные лица местного самоуправления. Отметим в связи с этим, что право граждан на судебную защиту (ч. 2 ст. 41 Конституции РФ) устанавливает возможность обжаловать в суд решение и действие (бездействие) как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления, общественных организаций и должностных лиц.

По мнению Р.Ф. Васильева, обратившего внимание на некоторые из названных упущений, речь идет о дефектах, которые недопустимы в таком ответственном документе, как Конституция страны [5]. Добавим, что сами по себе отмеченные дефекты не могут быть определяющими в общей оценке конституционных решений проблем местного самоуправления.

Приведенные выше некоторые неопределенности и неточности отдельных конституционных положений, регулирующих сферу местного самоуправления, не могли не сказаться негативно на формировании правовой базы на федеральном, региональном и местном уровнях. Речь идет прежде всего о рамочном Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», о законодательном регулировании финансовых основ деятельности местных сообществ, собственности местного самоуправления, бюджетном и налоговом законодательстве, о нормативно-правовом регулировании субъектов Российской Федерации и актах органов муниципальной власти.

Вместе с тем в целом Конституция Российской Федерации создала правовую основу становления и развития местного самоуправления, усиления его роли в системе органов публичной власти Российской Федерации – правового демократического государства.

М.В. Баглай в интервью с характерным названием «Конституция – рубашка на вырост» справедливо подчеркнул, что Конституция дала мощный импульс законодательству страны. Более того, богатство идей, заложенных в Конституции, в полной мере не выявлено, а ссылки на отдельные недостатки – это не дефекты, а издержки ограниченного человеческого предвидения. Что касается изменения отдельных норм Конституции, то целесообразность таких решений, по его мнению, требует отдельного обсуждения [6].

Таким образом, с неизбежностью встал вопрос о реформировании правовых основ местного самоуправления в Российской Федерации, что и было реализовано принятым 6 октября 2003 г. ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который начнет действовать с 1января 2006 г.

Представляется, что проводимые в переходный период меры, направленные на совершенствование действующего законодательства, должны в рамках действующей конституционной модели устранить и конкретизировать некоторые неопределенности конституционных норм в этой сфере общественных отношений, что обеспечит самостоятельность муниципальной власти и повысит ее ответственность за решение стоящих перед ней задач.



[1] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. М., 2001. С. 32 – 33.

[2] См., например, Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. М., 1997. С. 140 – 143 (автор раздела Краснов М.С.).

[3] Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в Российской Федерации//Сб. «Местное самоуправление в России». 1994. С. 46 – 47.

[4] Фадеев В.И. Система гарантий местного самоуправления//Право и жизнь. М., 1995. № 7. С. 84 – 217.

[5] Васильев Р.Ф. Новая Конституция и местное самоуправление. Сборник МГУ. С. 78 – 79.

[6] Баглай М. Конституция – рубашка на вырост//Российская газета. 2003. 3 октября.







Интересное:


Конституционное развитие США в 1861-1877 годах
Комментарий к федеральному закону о политических партиях
О некоторых актуальных проблемах организации законодательной деятельности представительных органов власти в субъектах РФ
Международно-правовые стандарты в области охраны здоровья человека и их реализация в конституциях современных государств
Права и свободы человека в конституциях стран СНГ
Вернуться к списку публикаций