2013-11-19 16:05:24
ГлавнаяКонституционное право — Государственный суверенитет и государственная власть субъектов Российской Федерации



Государственный суверенитет и государственная власть субъектов Российской Федерации


Конституция РФ устанавливает, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 1 ст. 3) [1]. Данная формулировка в значительной степени является достоянием процессов демократизации нашего общества, которые имели место в конце 1980-х - начале 1990-х гг. До этого в советском государствоведении, в частности, И.Д. Левиным, признавалось, что реальным носителем суверенитета государства является та социальная сила, тот класс, который держит в своих руках само государство как орудие своего господства [2]. Собственно, такой подход основывался на ст. 3 Конституции СССР 1936 г., закреплявшей, что вся власть в СССР принадлежит трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся. Конституция СССР 1977 г. уже содержала иную формулировку - вся власть в СССР принадлежит народу (ст. 2), отразив тем самым начавшееся движение общества к демократизации.

Положение ч. 1 ст. 3 Конституции РФ является универсальной основой для решения вопросов о законодательном регулировании вопросов публичной власти, возникающих в практике государственного строительства. Однако данная конституционная клаузула содержит в себе несколько недостатков. Во-первых, в указанной норме не уточняется, о каком именно суверенитете (государства или народа) идет речь, т.е. является ли народ источником и носителем суверенитета государства. Во-вторых, не вполне ясно, является ли многонациональный народ России единственным источником и носителем всей публичной власти, осуществляемой в государстве, или только той власти, которая осуществляется на федеральном уровне и которая реализуется, главным образом, в деятельности федеральных государственных органов.

На первый из этих вопросов - а именно о непосредственном источнике и носителе государственного суверенитета в Российской Федерации - уже отвечал Конституционный Суд РФ, который в Постановлении от 07.06.2000 г. № 10-П указал, что Конституция РФ не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России. В связи с этим был сделан вывод о том, что носителем суверенитета Российской Федерации является многонациональный российский народ в целом. Таким образом, согласно позиции Конституционного Суда РФ носителем суверенитета государства является народ. Аналогичное мнение иногда высказывается и в научной литературе [3].

Необходимо учесть, что, формулируя данную позицию, Суд был ограничен нормами Конституции РФ и не мог прийти к выводу, идущему вразрез с конституционными нормами. Собственно, поэтому и сама его позиция практически тождественна ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, которая почти буквально воспроизводит положение п. 3 Декларации о государственном суверенитете РСФСР.

Однако нельзя не обратить внимания на то обстоятельство, что в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ закреплен принцип народного суверенитета, и слова о народе как о единственном носителе и источнике, очевидно, касаются именно народного суверенитета. Автоматическое перенесение данного подхода на государственный суверенитет вряд ли обоснованно, поскольку не следует из приведенной конституционной формулировки.

Суверенитет выступает важнейшим и уникальным свойством государственной власти. Между тем, как справедливо пишет В.А. Симонов, ошибочно называть народ носителем государственной власти (следовательно, и носителем такого признака государственной власти, как суверенитет), поскольку народ является источником этой власти [4]. Иными словами, то обстоятельство, что народ является источником суверенитета государства, совсем не означает, что народ является также и носителем этого суверенитета. Источник суверенитета - это те факторы, из которых он исходит, а субъект или носитель ~ тот, кто непосредственно обладает, пользуется суверенитетом.

Необходимо обратить внимание и на то, что в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ говорится о народе как о единственном источнике власти, но не как о единственном носителе суверенитета. В иных положениях Конституции также отсутствует норма о том, что народ является единственным носителем суверенитета.

Также из анализа Постановления от 07.06.2000 г. № 10-П усматривается, что при решении вопроса об источнике и носителе государственного суверенитета Конституционный Суд РФ, по сути, смешал понятия «суверенитет» и «власть», которые не тождественны. Очевидно, подход Суда связан с нахождением данных категорий в одной и той же грамматической привязке к категории «многонациональный народ России» в ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, но вряд ли его можно признать основанным на действительном содержании данной конституционной нормы. Кроме того, следует учитывать предмет регулирования ст. 3 Конституции РФ, в структуру которой и помещена рассматриваемая конституционная норма. Еще раз отметим, что в данной статье закреплен принцип народного суверенитета. Логичным представляется даже допустить, что если бы статьи Конституции РФ имели заголовки, то ст. 3 вполне могла бы именоваться «Народный суверенитет».

По мнению большинства государствоведов, принцип государственного суверенитета провозглашен в ч. 1 ст. 4 Конституции РФ, в которой установлено, что «суверенитет Российской Федерации распространяется на всю ее территорию». Между тем в указанной статье ничего не говорится о том, что носителем суверенитета государства является народ. Кроме того, думается, что поскольку в конституционном тексте употреблено понятие «суверенитет Российской Федерации», то тем самым конституционным законодателем предопределен и вопрос о принадлежности государственного суверенитета, т.е. о его субъекте (носителе), в качестве которого прямо названа Российская Федерация [5]. Таким образом, в настоящей работе предлагается исходить из того, что носителем (субъектом) государственного суверенитета является Российская Федерация.

Вместе с тем необходимо учитывать, что непосредственно суверенные свойства государственной власти реализуются в деятельности государственных органов Российской Федерации. Это дает основание рассматривать федеральные государственные органы в качестве субъектов осуществления государственного суверенитета.

Из числа субъектов, участвующих в осуществлении суверенитета Российской Федерации, не следует исключать также субъекты РФ. Так, в реализации суверенитета России субъекты РФ участвуют посредством своих представителей, являющихся членами Совета Федерации, Субъекты РФ в лице своих законодательных (представительных) органов обладают правом законодательной инициативы в федеральном законодательном органе. Участие высших должностных лиц субъектов РФ в деятельности Государственного совета РФ также является довольно эффективным инструментом влияния субъектов федерации на формирование общегосударственной политики и может рассматриваться в качестве формы их участия в реализации суверенитета Российской Федерации [6]. Таким образом, как пишет А.Н. Чертков, в формировании государственной воли участвуют все органы власти, как федеральные, так и субъектов РФ. Все они в совокупности реализуют государственный суверенитет [7].

Как установлено ч. 2 ст. 78 Конституции РФ, федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий. Пункт 7 ст. 26.3 Федеральном законе от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [8] предусматривает возможность передачи отдельных полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения органам государственной власти субъектов РФ путем принятия соответствующего федерального закона. Иными словами, органы государственной власти субъектов РФ могут привлекаться для осуществления отдельных полномочий Российской Федерации.

Следует обратить внимание и на п. 2 ст. 19 Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЭ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [9], предусматривающий возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации. Как и в предыдущем случае, такая передача может осуществляться федеральным законом.

Изложенное позволяет сделать вывод о том, что органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления могут непосредственно участвовать в осуществлении суверенитета Российской Федерации, а именно в части осуществления тех правомочий Российской Федерации, которые переданы им в установленном законом порядке. Однако, указанные органы участвуют в осуществлении государственного суверенитета и опосредованно. Дело в том, что субъекты РФ и муниципальные образования существуют не изолированно от государства. В силу этого они также участвуют в реализации общей государственной политики, а их деятельность направляется федеральной властью и не может выходить за рамки федерального законодательства. Так, компетенция субъектов РФ не является самовыводимой из их статуса, поскольку установлена Конституцией РФ, предопределена волей многонационального народа России (подробнее об этом будет сказано ниже) [10].

В полной мере данное положение распространяется и на муниципальные образования. Как пишет А.А. Сергеев, местное самоуправление обладает собственными полномочиями не в силу каких-либо естественных (суверенных) прав, а в силу провозглашения государством соответствующего конституционного принципа [11]. И.В. Выдрин также отмечает, что органы местного самоуправления - власть подзаконная, действующая в порядке и в пределах, указанных ей верховной властью [12]. В литературе местное самоуправление рассматривается также как коллективное право местного населения на самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения [13]. Однако, следует учитывать, что местное население наделено данным правом законом, исходящим от государства. Следовательно, в компетенции органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в каком-то смысле реализуется и компетенция Российской Федерации. Причем можно утверждать, что одной из целей наделения указанных органов компетенцией является участие в обеспечении суверенитета государства.

При исследовании проблемы источника и носителя государственного суверенитета необходимо обратить внимание также на еще один аспект. Дело в том, что некоторые авторы пытаются разграничить понятия «суверенитет государства» и «государственный суверенитет». Так А.И. Лепешкин настаивает на том, что субъектом государственного суверенитета выступает не государство, а государственная власть [14]. B.C. Шевцов пишет о необходимости разграничения понятий «государственный суверенитет» и «суверенитет государства» [15]. Ю.Г. Судницын и Ю.И. Скуратов справедливо критикуют данные предложения. «Государственная власть и государство - безусловно, хотя и взаимосвязанные, но не тождественные категории, - пишут они. - Различие государственной власти и государства вместе с тем не дает достаточных оснований для того, чтобы считать государственную власть обособленным носителем государственного суверенитета, а тем более разграничивать понятия «государственный суверенитет» и «суверенитет государства».

Государственный суверенитет (суверенитет государства) является политико-правовой категорией, отражающей существенные признаки государственной власти и государства в их единстве, взаимосвязи и нераздельной целостности» [16]. Действительно, что такое государственная власть без органов государства, государственного аппарата? Ровным счетом ничего, поскольку в условиях отсутствия государственного аппарат некому было бы эту власть осуществлять.

По точному замечанию М.Н. Марченко, суверенитет как неотъемлемый признак государства разносторонне проявляется и практически реализуется не иначе, как через государственную власть [17]. Поэтому при определении субъекта государственного суверенитета отделять государственную власть от государства представляется методологически неверным.

В России функционирует два уровня государственной власти: федеральный и региональный. Причем основной сущностной особенностью государственной власти федерации является ее суверенитет (а значит, верховенство, независимость и т.д.), которым субъекты РФ, в отличие от федерации, не обладают. Таким образом, суверенитет Российской Федерации в известной степени выступает в качестве фактора, ограничивающего государственную власть субъектов РФ [18]. Однако, в чем же именно такое ограничение проявляется?

Для ответа на данный вопрос, прежде всего, следует обратиться к вопросу о юридической природе государственной власти субъектов РФ и ее источнике. Выше отмечалось, что источником суверенитета Российской Федерации является российский народ в целом. Между тем, означает ли это, что многонациональный российский народ является единственным источником всей публичной власти, осуществляемой на территории Российской Федерации? Еще совсем недавно обозначенная проблема довольно остро стояла в судебной практике в связи с рассмотрением Верховным Судом РФ ряда дел о соответствии федеральному законодательству положений основных законов некоторых субъектов РФ о народе данных субъектов как об источнике государственной власти. Так, Верховный Суд РФ со ссылкой на вышеуказанную правовую позицию Конституционного Суда РФ определением от 07.07.2003 № 46-Г03-10 [19] оставил в силе решение Самарского областного суда о признании недействующими положений Устава Самарской области о том, что: во-первых, народ РФ, проживающий на территории данного субъекта (народ Самарской области), является источником государственной власти Самарской области (ст. 9 Устава); во-вторых, народ Самарской области осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ст. 10 Устава). Необходимо отметить, что аналогичные положения содержатся, например, в уставах Красноярского, Приморского, Ставропольского, Хабаровского краев, Архангельской, Владимирской, Ивановской, Калининградской, Липецкой, Магаданской, Московской, Нижегородской, Орловской, Тульской областей, Таймырского (Долгано-Ненецкого), Эвенкийского автономных округов.

Признавая вышеназванные положения Устава Самарской области противоречащими федеральному законодательству, Верховный Суд РФ во многом основывался на позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 07.06.2000 г. № 10-П и в Определении от 27.06.2000 г. № 92-0, о том, что единственным носителем суверенитета и источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Иными словами, вопрос об источнике власти в субъектах федерации был решен на основе конституционно-правового решения вопроса об источнике и носителе суверенитета.

Из вывода, зафиксированного в указанном определении Верховного Суда РФ, следует, что на территории Российского государства осуществляется только одна публичная власть - власть многонационального российского народа, источником которой он сам (народ России) и является. С этой позиции следует признать необоснованными утверждения (и нормативные положения) о существовании и осуществлении населением субъекта РФ власти данного субъекта, поскольку никакой власти субъекта федерации быть не может. Иными словами, существование на территории России иной власти (даже власти субъекта федерации) исключается самим фактом существования власти всего российского народа. Следовательно, органы государственной власти конкретных субъектов РФ осуществляют свои властные полномочия по поручению всего российского народа.

В продолжение этой мысли Верховный Суд РФ в определениях от 03.12.2002 г. № 93-Г02-23 [20] (по Уставу Магаданской области) и от 07.07.2003 № 46-Г03-10 (по Уставу Самарской области) отметил, что население, проживающее на территории субъекта РФ, не может быть источником власти в отрыве от всего многонационального народа РФ. Более того, положения основных законов субъектов РФ о населении субъектов как об источнике их власти, согласно позиции Верховного Суда РФ, ограничивают права других граждан России на участие в осуществлении государственной власти на территории соответствующего субъекта, что противоречит федеральному законодательству.

Однако необходимо обратить внимание на то, что в признанных недействующими Верховным Судом РФ положениях уставов субъектов речь шла об источнике власти именно субъектов РФ, а не о федеральной государственной власти. На наш взгляд, следует различать такие понятия как «власть субъекта федерации» и «власть в субъекте федерации». Представляется, что первое из названных понятий означает, прежде всего, публично-властные полномочия, которые осуществляют органы государственной власти субъекта на его территории в рамках предметов своего исключительного ведения, а также в рамках предметов совместного ведения с федерацией [21]. Думается, поскольку эта власть исходит от населения субъекта и осуществляется формируемыми данным населением органами [22], то население субъекта РФ и выступает в качестве ее непосредственного источника.

Когда же идет речь о «власти в субъекте федерации», то в этом случае следует исходить из того, что на территории субъекта РФ осуществляется как федеральная власть (непосредственным носителем которой выступают федеральные органы государственной власти, точнее, их региональные подразделения), так и власть субъекта федерации, о которой говорилось выше. В связи с этим тезис о том, что население субъекта является источником власти данного субъекта, нельзя рассматривать как равнозначный тезису о населении субъекта как о единственном источнике власти в субъекте.

Таким образом, принципиальный и безусловный отказ в практике высших судебных инстанций в праве на существование такому социально-политическому феномену, как власть регионального коллектива, вряд ли логичен и основан на положениях Основного Закона России. Если при решении рассматриваемого вопроса исходить исключительно из ч. 1 ст. 3 Конституции РФ, причем в ее интерпретации, данной Конституционным Судом РФ в Постановлении от 07.06.2000 г. № 10-П и в Определении от 27.06.2000 г. № 92-0, то действительно тезис об осуществлении населением субъекта собственной власти должен быть отвергнут.

Между тем, на наш взгляд, в данном вопросе нормы Конституции РФ следует анализировать в системе, но не изолировано. С учетом сказанного необходимо обратить внимание на то, что согласно ч. 2 ст. II Конституции РФ государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти. В силу ст. 73 Конституции РФ вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов последние обладают всей полнотой государственной власти. Какую же власть в данном случае осуществляют образуемые субъектами органы? О полноте какой власти, осуществляемой этими органами, говорится в вышеприведенных конституционных нормах?

Думается, что в названных нормах речь идет именно о власти субъектов федерации как об особой разновидности публичной власти. В последнее время некоторые ученые, исследующие проблему публичной власти (а обстоятельные исследования по данной тематике сегодня довольно немногочисленны), также признают территориальные коллективы, прежде всего население субъектов федерации, в качестве субъектов публичной власти, народовластия [23].

Интересно отметить, что В.Е. Чиркин называет власть субъектов РФ не государственной, а публичной властью территориального коллектива. По мнению автора, государственной в субъектах РФ является та власть, которая осуществляется от имени государства (Федерации) его органами [24]. Данная позиция имеет определенные основания. Если учитывать, что субъекты РФ не являются государствами (в качестве таковых в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ названы только республики в составе РФ), то вопрос о том, может ли власть, которую они осуществляют, именоваться государственной властью, вполне правомерен. Однако, как бы не называлась власть, осуществляемая органами субъектов РФ - государственной или просто публичной (квазигосударственной) - при решении этого вопроса проблема источника данной власти не снимается.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Защита права частной собственности при ее ограничении
Конституционное право человека на благоприятную окружающую среду в зарубежных странах
Стадии конституционного судопроизводства и общие правила рассмотрения дел в конституционных судах
Конституционный контроль и надзор в сфере правотворчества и при заключении международных и внутригосударственных договоров
Предварительные итоги функционирования новых конституционных строев в странах бывшего СССР
Вернуться к списку публикаций