2013-11-19 15:55:34
ГлавнаяКонституционное право — Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации



Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации


Проблема передачи полномочий Российской Федерации иным субъектам

Суверенитет по природе предполагает изначальное обладание государства таким объемом суверенных прав, который необходим ему для выполнения своих функций. В связи с этим, обосновывая тезис о том, что государственный суверенитет в России принадлежит только федерации, а не ее субъектам. В.О. Лучин в своем мнении по Постановлению Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 г. № 10-П исходил как раз из того, что за Российской Федерацией остаются все важнейшие вопросы, без решения которых о суверенном государстве в современном его понимании говорить невозможно: оборона, внешняя политика, территория, государственная граница, таможенное дело, денежная система (статьи 71, 74 и 75 Конституции РФ) [1].

Между тем одной из актуальных проблем суверенитета, которая до сих пор не нашла однозначного разрешения в литературе, является проблема передачи суверенных прав. Проблема состоит в том, что среди ученых-государствоведов отсутствует единство мнений относительно того, какие права суверенное государство может передать международным организациям либо иным субъектам и в каком объеме, сохраняя при этом суверенитет. Необходимость решения обозначенной проблемы имеет не только теоретическое, но и практическое значение, поскольку она связана с применением ст. 79 Конституции РФ, предусматривающей возможность передачи Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям.

Одним из основных методологических подходов, который используется многими государствоведами при решении данной проблемы, является разведение суверенитета государства и его компетенции. Это позволяет утверждать, что государство может передавать свои суверенные права (часть компетенции), сохраняя при этом суверенитет. Иными словами, если определенный объем прав (компетенции) может передаваться, то суверенитет - нет.

В то же время, по мнению некоторых авторов, передача суверенных прав по международному договору неизбежно влечет ограничение суверенитета государства (как результат этого - переход государства в состояние ограниченного суверенитета) [2]. Другие ученые не видят противоречия в передаче отдельных суверенных прав международным организациям и сохранении полноценного суверенитета. Так, например, И.Д. Левин писал, что суверенное государство может без ущерба для суверенитета передать другому государству те или иные права, но при условии, что оно остается хозяином этих прав и может вернуть их себе [3].

Тем не менее, разведение в теоретическом плане суверенитета и компетенции государства, согласно позиции большинства авторов, не позволяет утверждать о том, что передача компетенции в любом случае не влияет на суверенное состояние. Так, по замечанию А.И. Лепешкина, «если компетенция государства в силу каких-либо обстоятельств сужается до определенного минимума, такое государство теряет свойство суверенного. В этом выражается тесная связь между суверенитетом и компетенцией государства, их взаимообусловленность» [4]. Б.С. Эбзеев обращает внимание на то, что передача Российской Федерацией части своих полномочий межгосударственным объединениям не равнозначна передачи части своего суверенитета, который в принципе неделим. При этом отмечается, что сумма и номенклатура передаваемых полномочий, не должны влечь утрату суверенитета государства [5]. А. Журавлев и В. Комарова также пишут о том, что именно наличие определенного количества прав позволяет говорить о наличии соответствующего качества государственной власти - суверенитета [6]. Таким образом, по мнению указанных авторов, государство сохраняет суверенитет до тех пор, пока является обладателем определенного минимума суверенных прав.

Однако данная позиция представляется не совсем обоснованной. Во-первых, хотелось бы обратить внимание на то, что в литературе трудно найти развернутую и законченную концепцию, которая бы четко называла те права, которые входят в число необходимых («неприкасаемых»), не подлежащих делегированию кому-либо. Действительно, несмотря на утверждения отдельных авторов о необходимости сохранения суверенным государством определенного минимума прав, зачастую не поясняется, какие именно из суверенных прав должны оставаться за сувереном.

Во-вторых, современная практика международных отношений характеризуется чрезвычайно динамичными интеграционными процессами в рамках тех или иных региональных межгосударственных сообществ. В рамках этих процессов можно наблюдать отказ государств и от собственной денежной единицы, и от государственных границ, и от многих других прав. На фоне указанных реалий становится крайне трудным выделение какого-либо перечня суверенных прав, которые не могут быть переданы межгосударственному объединению либо иному государству без ущерба суверенитету (т.е. без его утраты).

Может быть выдвинуть довод о том, что в качестве примера такого неотъемлемого права следует рассматривать, в частности, право иметь собственные вооруженные силы. Действительно, данное право является особым элементом юридического содержания государственного суверенитета, поскольку способствует обеспечению многих других суверенных прав (своеобразное право-гарантия). Отсутствие у государства вооруженных сил в случае возникновения реальной угрозы может повлечь и утрату суверенитета. В связи с этим трудно представить себе государство, которое не имело бы своей армии. Даже Япония, ст. 9 Конституции которой закрепляет отказ от создания сухопутных, морских и военно-воздушных сил, равно как и другого военного потенциала [7], имеет Корпус обороны - 135 тыс. человек сухопутных, военно-морских и военно-воздушных сил [8]. Не отказались от собственных вооруженных сил и государства - члены Европейского Союза.

В то же время Княжество Монако собственной армией не обладает, а многие свои права (в том числе, в сфере обороны, внешней политики, а также денежную эмиссию и другое) оно передало в ведение Франции [9]. В частности, в силу двустороннего договора с целью поддержания безопасности обеих стран Франция может вводить и размещать на территории Монако и в его территориальных водах необходимые вооруженные и морские силы. Действительно, для такого маленького государства более приемлемо и выгодно поручить ведение отдельных своих дел более крупному дружественному соседнему государству. Несмотря на данное обстоятельство, при реализации своих функций Княжество Монако выступает как суверенное государство. В качестве такового оно признается и всеми государствами мира, в том числе Российской Федерацией. В связи с этим следует сделать вывод о том, что право иметь собственные вооруженные силы не входит в число неотъемлемых суверенных прав.

Думается, возможен также отказ от собственного законодательства (в рамках нескольких отраслей, за исключением, естественно, отдельных институтов конституционного права, регламентирующих статус государства) и применение вместо него законодательства другого государства. Представляется, что при таком варианте суверенитету не наносится какой-либо ущерб, поскольку решение о рецепции принимается не по принуждению, а самим государством.

В том же направлении можно проанализировать возможность передачи и многих других суверенных прав. Изложенное подталкивает к выводу о том, что вряд ли возможно определить какой-то конкретный перечень суверенных прав, передача которых влечет за собой утрату суверенитета. Представляется, что без ущерба для суверенитета государство в принципе может передать межгосударственному объединению либо другому государству любые свои права. В то же время ключевым моментом здесь должно быть то, чтобы такая передача происходила по собственной воле государства, и чтобы оно вправе было при необходимости вернуть себе ранее делегированные права. В связи с этим представляется верной позиция И.Д. Левина, который полагал, что «обладание суверенитетом означает осуществление всех суверенных прав или осуществление части суверенных прав и контроль над осуществлением остальных суверенных прав» [10].

Более того, на наш взгляд, вряд ли вообще обосновано вести речь о передаче суверенных прав. Все-таки представляется, что суверенные права выступают в качестве неотъемлемого элемента суверенитета (наряду с его признаками) и их передача означала бы обеднение сущностного содержания суверенитета. Суверенные права - это такие права, которыми в силу собственного права обладает суверен. В целях международного сотрудничества суверен может передать международным организациям или другим государствам не суверенные права, а отдельные полномочия, составляющие содержание суверенных прав. (Именно указанные полномочия передало, например, Монако Франции, о чем упоминалось выше.) При этом сами суверенные права остаются принадлежащими суверену. Государство вправе в любое время, исходя из интересов своего народа, вновь перевести данные суверенные права в активное состояние, аннулировав ранее произошедшее делегирование отдельных полномочий.

Данный подход может, по нашему мнению, вполне применим и при рассмотрении вопроса о делегировании полномочий внутри государства. Органам государственной власти субъектов РФ могут передаваться отдельные полномочия Российской Федерации. Данные полномочия могут передаваться федеральным законом в порядке, определенном п. 7 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ. Здесь следует подразумевать такие полномочия, которые составляют содержание суверенных прав Российской Федерации, но не сами суверенные права, поскольку субъекты РФ не могут обладать суверенными правами (т.е. выступать носителями суверенных прав) в связи с отсутствием у них основания таких прав, т.е. суверенитета.

Обобщая вышесказанное, отметим, что поиск некоего минимального набора полномочий, составляющих содержание суверенных прав, передача которых (как внутри, так и вовне) влечет утрату суверенитета, представляется несостоятельным, поскольку, по сути, означает перевод суверенитета в разряд количественных характеристик, что противоречит сущности рассматриваемого феномена. Иными словами, поскольку суверенные права как простая совокупность не образуют суверенитета, а возникают на его основе, то говорить о необходимом числе таких прав беспредметно [11]. Об этом пишет А.А. Троицкая, отмечая, что «если идти по пути определения суверенитета через совокупность суверенных прав, то отсутствие какого-либо полномочия из этой совокупности будет означать ущербность или даже отсутствие суверенитета. Использовать такой подход в современной практике невозможно» [12].

С учетом данных обстоятельств, представляется, что решение проблемы сохранения суверенитета при участии в интеграционных процессах может быть найдено не в поиске неотъемлемых прав и полномочий, а при комплексном анализе политико-правовых связей, сложившихся между государствами-участниками интеграции. Так, М.И. Кукушкин придерживается позиции, согласно которой передавать суверенные права другим государствам, межгосударственным объединениям, иным субъектам без ущерба для суверенитета возможно лишь до определенных пределов. В то же время ученый не обращается к выделению неотъемлемых прав, поскольку, по его мнению, пределом передачи суверенных прав может быть утрата Российской Федерацией способности принимать независимые решения по любым вопросам внутреннего или межгосударственного характера [13]. Поддерживая в целом данный тезис, хотелось бы дополнить, что той критической точкой, за которой утрачивается суверенитет, является утрата государством возможности самостоятельно определять собственный правовой статус. Поскольку таковой закрепляется, как правило, в конституции, то в рамках интеграционных процессов суверенитет государства может быть защищен только при условии сохранения высшей юридической силы конституции государства в его правовой системе. Когда же конституция государства перестает быть основным законом, определяющим его правовой статус, и когда роль такого учредительного документа начинает играть некий универсальный юридический акт, созданный совместно с другими государствами, тогда, думается, имеются все основания для постановки вопроса о том, не утратило ли данное государство такого качества, как суверенитет. Иными словами, суверенитет государства нивелируется, если международные обязательства государства, противоречащие основам его конституционного строя, начинают превалировать, т.е. когда международно-правовые принципы политических отношений начинают преобладать над государственно-правовыми, и такое преобладание является безоговорочным, получая при этом юридическое закрепление.

Что касается Российской Федерации, то ее суверенитет защищен от «размывания» ст. 79 Конституции РФ. Названная статья допускает передачу Российской Федерацией отдельных полномочий, составляющих содержание ее суверенных прав, межгосударственным объединениям только в том случае, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. В то же время государственный суверенитет является одной из основ конституционного строя России (ч. 1 ст. 4 Конституции РФ). Следовательно, компетентные органы, уполномоченные на заключение и введение в действие международных договоров, не вправе заключать международные договоры, влекущие утрату Российской Федерацией суверенитета (за исключением случаев, когда на такой шаг имеется соответствующим образом выраженное согласие многонационального народа России). Более того, защита основ конституционного строя России осуществляется Конституционным Судом РФ, который в соответствии с п. «г» ч. 2 ст. 125 Конституции РФ наделен полномочиями по осуществлению конституционно-судебного контроля в отношении международных договоров Российской Федерации, не вступивших в законную силу.

На реализацию заложенного в ст. 79 Конституции РФ принципа направлена и ст. 22 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», которая определяет, что если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решением согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. В связи с этим применительно к рассматриваемой проблеме международный договор, влекущий за собой такое юридическое последствие, как утрата Российской Федерацией суверенитета (например, в случае вступления в качестве члена в новое союзное государство), может быть ратифицирован Федеральным Собранием только после пересмотра Конституции РФ. Иными словами, интеграционный процесс в данном случае должен пройти последовательно следующие этапы: 1) федеральный референдум по вопросу об утрате Российской Федерацией суверенитета; 2) подписание соответствующего международного договора (в частности, о создании союзного государства); 3) пересмотр Конституции РФ в порядке, установленном ст. 135 Конституции РФ (отличительной чертой новой Конституции должно быть отсутствие упоминаний о суверенитете России и наличие комплекса норм, определяющих новый несуверенный статус России); 4) ратификация международного договора.

Также в этом случае необходимо будет решить задачу смены прежнего юридического порядка на новый таким образом, чтобы избежать коллизий в конституционном законодательстве. В частности, данная задача может быть решена путем установления нормы, согласно которой прежняя Конституция РФ прекращала бы действие в тот момент, когда вступали бы в силу новая Конституция РФ и указанный выше международный договор.

С другой стороны, сохранение суверенитета Российской Федерации в случае делегирования отдельных полномочий, составляющих содержание суверенных прав, межгосударственным объединениям гарантируется положением, закрепленным в ст. 37 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации». Названная статья определяет порядок, в соответствии с которым в случае необходимости Российская Федерация вправе прекратить действие ранее заключенных ею международных договоров и тем самым вернуть себе ранее переданные полномочия [14]. Представляется, что основанием применения данной статьи может выступать, в частности, реальная угроза независимости и верховенству государственной власти Российской Федерации. Иными словами, прекращение действия международного договора может рассматриваться в качестве адекватной меры по защите суверенитета, когда реализация указанного договора не согласуется с основами конституционного строя Российской Федерации.

В качестве примера передачи Российской Федерацией отдельных полномочий можно назвать ратификацию Конвенции о защите прав человека и основных свобод. В соответствии со ст. 1 Федерального закона от 30.03.1998 г. № 54-ФЗ [15] Российская Федерация признала юрисдикцию Европейского Суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения указанной Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации. В соответствии со ст. 46 Конвенции Российская Федерация обязалась исполнять окончательные постановления Европейского Суда по правам человека по делам, в которых она являются стороной. Иначе говоря, Россия наделила указанный орган полномочием на рассмотрение споров, в которых она является стороной, приняв при этом на себя обязательство по исполнению решения Суда, и тем самым предоставила дополнительное средство правовой защиты своим гражданам. При этом необходимо учитывать, что юрисдикция Европейского Суда по правам человека в отношении Российской Федерации основана на вышеназванной Конвенции, которая в силу ст. 79 Конституции РФ не может противоречить основам конституционного строя России. Следовательно, и решения Суда, принимаемые в отношении России, не должны противоречить основам ее конституционного строя, в том числе суверенитету.

Также одним из наиболее актуальных вопросов применения ст. 79 Конституции РФ в настоящее время является вопрос об участии Российской Федерацией в Евразийском экономическом сообществе. В ст. 1 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС) от 10.10.2000 г.[16] закрепляется, что ЕврАзЭС обладает полномочиями, добровольно передаваемыми ему Договаривающимися Сторонами в соответствии с положениями указанного Договора. При этом особо оговаривается, что Договаривающиеся Стороны остаются суверенными и равноправными субъектами международного права. ЕврАзЭС не имеет своей конечной целью поглощение суверенитета его членов.

Как показывает практика, участие в интеграционных процессах в рамках ЕврАзЭС и их углубление становится наиболее приоритетным направлением внешней политики Российской Федерации. Причем в ходе развития указанных процессов можно наблюдать появление зачатков собственной правовой системы ЕврАзЭС. Так, ст. 2 Договора об учреждении ЕврАзЭС предусматривает, что ранее заключенные Договаривающимися Сторонами между собой договоры, а также решения органов управления интеграцией продолжают действовать в части, не противоречащей данному Договору. Иными словами, в системе регулирования отношений между государствами-участниками ЕврАзЭС Договор от 10.10.2000 г. и заложенные в нем принципы играют основополагающую роль. В рамках данной организации создаются собственные органы, в том числе Суд Сообщества.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Конституционное развитие США в 1861-1877 годах
Взаимодействие органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации с судами общей юрисдикции, органами государственной власти и средствами массовой информации.
Гарантии суверенитета Российской Федерации
Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации и их влияние на законодательный процесс в России
Конституционный Суд Российской Федерации - фундаментальная гарантия защиты прав и свобод граждан
Вернуться к списку публикаций