2013-11-19 15:55:34
ГлавнаяКонституционное право — Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации



Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации


Суверенное право принимать законы. Еще в учении Ж. Бодена принцип суверенитета был теснейшим образом связан с принципом государственного закона. Боден определял закон именно как веление суверенной власти, независимо от того, осуществляется. ли она одним лицом, несколькими лицами или всеми. Все выделяемые им семь суверенных прав, по его мнению, уже содержатся по существу в праве законодательства. При этом подчеркивается, что только власть, издающая законы, имеет право их изменять или отменять, когда они устаревают, полностью или частично [25]. Данное положение следует признать актуальным и для сегодняшнего дня. Действительно, поскольку современное государство - это государство, провозгласившее верховенство закона (в том числе и Российская Федерация), то формы и методы его деятельности во всех сферах опосредованы правовыми нормами. Иными словами, власть государства и его веления проявляются в принимаемых им законах.

Боле того, именно посредством норм права государство по поручению народа устанавливает в целом государственный и общественный строй. Таким образом, путем принятия законов государство конституирует само себя, определяет свой облик. Причем при рассмотрении суверенного права принимать законы понятие «законы» в данном случае следует понимать в широком смысле, а не в буквальном. Анализ современного российского права позволяет утверждать, что основные суверенные права Российского государства закрепляются именно в законодательных актах.

Применительно к Российской Федерации как к суверенному государству важно отметить и то, что наивысшей (абсолютной) юридической силой на всей ее территории обладает основной закон федерального уровня - Конституция РФ как высшего акта суверенной власти всего многонационального народа России. Именно поэтому российское право представляет собой единую систему, интегрированную вокруг норм Конституции РФ [26].

Право применять правовое принуждение. Принуждение в социальной практике может быть как основанным на произволе, так и основанным на нормах права. Последний вид принуждения - это официально применяемое принуждение, имеющее публичное признание и авторитет среди населения. Право на применение правового принуждения является первейшим суверенным правом, поскольку на нем во многом основана.сама конструкция государственного суверенитета. Не обладая возможностью применять принуждение, государство не имело бы реальных мер по поддержанию верховенства своей власти [27]. Причем только государство обладает монополией на правовое принуждение. Как справедливо отмечает Д.Н. Бахрах, только государство, обладающее специальным аппаратом принуждения, вправе применять принудительные меры к гражданам и к организациям, коллективным субъектам [28].

В то же время право на применение правового принуждения может быть в определенной мере делегировано государством каким-либо иным субъектам (субъектам федерации, муниципальным образованиям, негосударственным организациям). Но в последнем случае недостаточно простого допущения, поскольку требуется прямое делегирование, при котором любое властное принуждение является принуждением, исходящим именно от государственной власти, которая может лишить данную организацию ее властных функций по своему усмотрению [29]. Таким образом, другие лица могут использовать принудительные меры только в том порядке и в тех случаях, которые определены государством. В качестве примера делегирования права на применение принуждения можно привести положения Закона РФ от 11.03.1992 г. № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» [30], которые предусматривают право частных охранников применять специальные средства и огнестрельное оружие в определенных данным законом случаях, в частности, для пресечения преступления против охраняемой ими собственности, когда правонарушитель оказывает физическое сопротивление.

Сама Российская Федерация право на применение принуждения осуществляет на основании конституционных норм. Так, согласно п. «а» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится контроль за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Необходимым условием указанного контроля как раз является возможность применения властного принуждения. Право Российской Федерации на применение принуждения в отдельных сферах имеет также специальные конституционно-правовые основания.

То обстоятельство, что право на применение правового принуждения играет первостепенную рель для реализации государственного суверенитета не означает, что государство только принуждает властными методами, но это значит, что только государство принуждает властными методами [31]. В литературе отмечается, что Российское государство, будучи по самой своей природе демократическим государством, не может строить отношения с населением на каких-либо основах, кроме убеждения граждан в правильности своей политики и принуждения в отношении тех, чьи устремления и действия расходятся с волей большинства [32].

Кроме того, государство не только вправе применять принуждение, но и освобождать от него, в том числе от такой разновидности мер государственного принуждения, как наказание. Иначе говоря, государство вправе освобождать от мер ответственности, которые ранее им были применены [33]. Например, Российская Федерация вправе освободить лицо от уголовного наказания в силу изданного Государственной Думой акта амнистии либо в силу изданного Президентом РФ акта о помиловании (п. «в» ст. 89, п. «е» ст. 103 Конституции РФ). Поскольку право на объявление амнистии и на осуществление помилования является компонентом универсального суверенного права на применение правового принуждения, то обладателем этих прав является именно Российская Федерация (п. «о» ст. 71 Конституции РФ).

Суверенное право иметь Вооруженные Силы. Среди множества субъектов права, функционирующих на территории государства, только само государство обладает правом на создание Вооруженных Сил. Создание Вооруженных Сил предполагает независимый и верховный характер власти государства и не требует санкционирования со стороны каких-либо субъектов (в том числе универсальных международных организаций, например, ООН).

Вооруженные Силы Российской Федерации создаются в целях обороны государства (ст. 1 Федерального закона от 31.05.1996 г. № 61-ФЗ «Об обороне») [34]. Таким образом, образование и поддержание в надлежащем состоянии Вооруженных Сил является не только суверенным правом Российской Федерации, но и важнейшей гарантией ее суверенитета.

Следует обратить внимание на то, что все вопросы, связанные с организацией и функционированием Вооруженных Сил отнесены к компетенции федеральных органов государственной власти (п. «л» ст. 83, ч. 1 ст. 87, п. «г» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ). Создание на территории России вооруженных формирований, не предусмотренных федеральным законом, влечет за собой уголовную ответственность (ст. 208 УК РФ). Соответственно, разрешить те или иные военизированные организации на своей, территории вправе только Российская Федерация [35].

Суверенное право взимать налоги. Без преувеличения можно сказать, что налоги - это необходимое условие существования государства. В значительной степени именно за счет налогов государство имеет возможность выполнять свое предназначение - не только в узко бюрократическом смысле (только для обеспечения функционирования государственного аппарата), но и в том, что посредством взимания налоги государство создает необходимую материальную базу для обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.2005 г. № 9-П для обозначения данного права государства использован довольно громоздкий оборот «суверенное право государства получить с налогоплательщика соответствующие суммы» (налог, а также пени и штраф за его неуплату) [36]. В Постановлении от 17.12.1996 г. № 20-П, говоря о том же, Конституционный Суд РФ использовал понятие фискального суверенитета государства [37]. Однако, последнее выражение с формально-юридической точки зрения вряд ли является корректным, поскольку суверенитет государства един и его расщепление на различные суверенитеты (фискальный, таможенный, экономический и т.д.) представляется необоснованным.

Таким образом, в целях исследования юридического содержания государственного суверенитета более уместным представляется использование такого емкого понятия, как «суверенное право государства взимать налоги». Следует отметить, что рассматриваемое право государства является комплексным, поскольку включает в себя, во-первых, право устанавливать налоги, во-вторых, право их собирать (т.е. право взимать налоги в узком смысле). Ведь для того, чтобы собирать налоги, сначала необходимо их установить.

В соответствии с ч. 3 ст. 75 Конституции РФ общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом. Согласно ст. 12 Налогового кодекса РФ все налоги и сборы на территории России устанавливаются Налоговым кодексом РФ. Таким образом, установление налогов может осуществляться только федеральным законодательным органом - Федеральным Собранием. Следовательно, на территории России не могут взиматься налоги, которые не установлены федеральным законом, а именно - Налоговым кодексом РФ. Иными словами, право Российского государства по установлению налогов воплощается в законодательных полномочиях Федерального Собрания.

В то же время ст. 12 Налогового кодекса РФ предоставляет определенные полномочия по установлению региональных и местных налогов органам государственной власти субъектов РФ и, соответственно, органам местного самоуправления. Так, предусмотрено, что при установлении региональных и местных налогов указанные органы определяют налоговые ставки, порядок и сроки уплаты налогов. Однако, вряд ли отнесение данных полномочий к компетенции субъектов РФ и муниципальных образований свидетельствует о том, что данные субъекты права участвуют в установлении налогов. Все-таки представляется, что установление налога - это его учреждение, инсталлирование в налоговую систему России, т.е. принятие государственного решения о принципиальной возможности его взимания. А такое решение может быть принято только сувереном, т.е. Российской Федерацией. Именно поэтому Налоговым кодексом РФ определены основные элементы налогообложения по региональным и местным налогам. Применительно же к субъектам РФ и муниципальным образованиям более верным представляется говорить, что они только вводят региональные и местные налоги, уже установленные федерацией, и при их введении определяют некоторые элементы налогообложения.

С учетом сказанного, на наш взгляд, была бы логичной корректировка положения ч. 1 ст. 132 Конституции РФ, согласно которой органы местного самоуправления устанавливают местные налоги и сборы, заменив слово «устанавливают» на слово «вводят». Соответствующие изменения следовало бы внести также в Налоговый кодекс РФ как применительно к местным налогам, так и к региональным.

Для организации взимания налоговых платежей государством создаются налоговые органы, образующие единую систему контроля за соблюдением налогового законодательства Российской Федерации, правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов и других обязательных платежей (ст. 1 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации»). Порядок принудительного взыскания налоговыми органами налоговых платежей определяется Налоговым кодексом РФ. В связи с этим можно заключить, что право Российской Федерации взимать налоги воплощается в компетенции налоговых органов, являющихся специализированной государственной структурой.

Интересно заметить, что суверенное право взимать налоги, как в России, так и в других государствах, закреплено не как право государства, а как обязанность каждого уплачивать законно установленные налоги и сборы (ст. 57 Конституции РФ). Данное обстоятельство подталкивает к выводу: то, что является правом государства, одновременно выступает в качестве обязанности лиц, подпадающих под его юрисдикцию. Поэтому логично, что суверенное право государства на установление и взимание налогов рассматривается Конституционным Судом РФ через призму ч. 3 ст. 55 Конституции, согласно которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Такой подход изложен, в частности, в вышеупомянутом Постановлении Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 г. № 20-П, в котором отмечается, что право собственности не является абсолютным, следовательно, может быть ограничено в порядке ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, т.е. с соблюдением так называемого принципа пропорциональности («ограничение прав только в той мере, в какой это необходимо в целях...»). Как указал Конституционный Суд РФ, налог - необходимое условие существования государства, поэтому обязанность платить налоги, закрепленная в ст. 57 Конституции РФ, распространяется на всех налогоплательщиков в качестве безусловного требования государства.

Право принимать чрезвычайные меры. Каждому государству в своей деятельности приходится сталкиваться с обстоятельствами природного, техногенного, социального и иного характера, которые препятствуют осуществлению функций государства, угрожают государственному и общественному строю, нарушают нормальный образ жизни граждан. Как правило, данные ситуации объективно требуют экстраординарных мер, обуславливающих особый порядок деятельности государственных и муниципальных органов, организаций, которые не применяются в обычной повседневной государственно-правовой практике. В Российской Федерации такие меры применяются в рамках особых правовых режимов - режимов военного и чрезвычайного положения. Решение вопроса о введении военного и чрезвычайного положения на территории государства либо отдельных его местностей замыкается на федеральном уровне, т.е. на уровне обладания государственного суверенитета. Так, согласно ст. 87 и 88 Конституции РФ военное и чрезвычайное положение может вводиться только Президента РФ.

Особое внимание к проблеме применения чрезвычайных мер уделял известный немецкий государствовед К. Шмитт. Ученый рассматривал государственный суверенитет именно через призму права введения чрезвычайного положения, или, по терминологии указанного автора, право принимать решение в исключительном случае [38]. Причем этот исключительный случай в понимании К. Шмитта рассматривался несколько своеобразно: это случай, не описанный в действующем праве, который может быть охарактеризован как случай крайней необходимости, угрозы существованию государства. Именно данный случай актуализирует вопрос о суверенитете [39]. Более того, вопрос о субъекте, правомочном применять чрезвычайные (исключительные меры), ученый непосредствен но связывал с вопросом о носителе суверенитета. К. Шмитт высказывал довольно резкое мнение о том, что тот орган государства, который вправе принимать решение в чрезвычайной ситуации, и обладает суверенитетом. Приходя к такому выводы, ученый, безусловно, мыслил в рамках определенной научной концепции, допускающий возможность принадлежности суверенитета конкретному государственному органу. Хотя такая методология в российском государствоведении не применяется, следует поддержать общий тезис ученого о том, что решение о применении чрезвычайных мер может приниматься только тем субъектом, который осуществляет суверенитет.

При рассмотрении «чеченского дела» Конституционный Суд мог бы разрешить спор через призму данного суверенного права. При этом отправной точкой мог бы служить тезис о том, что Российская Федерация в силу своего суверенитета обладает суверенным правом на принятие решения в случае стечения чрезвычайных обстоятельств, ставящих под угрозу существование государства. Данное право, входя в содержание государственного суверенитета, не нуждается в нормативном закреплении. Однако порядок принятия решения в исключительном случае должен быть законодательно урегулирован, предпочтительно, в актах конституционного характера. Иными словами, законодатель должен перевести суверенное право на принятие чрезвычайных мер в плоскость четко определенных полномочий конкретных государственных органов.

Право государства на распоряжение своей территорией. В литературе на сегодняшний день представлено множество определений государства, но почти во всех из них упоминается о том, что территория является необходимым признаком государства. Действительно, государство, являясь по своей природе территориальной организацией, не может существовать без собственной территории, которая представляет собой одну из основ государства. В силу этого государство является единственным хозяином своей территории. Соответственно только само данное государство вправе распоряжаться своей территорией. В конституционно-правовой сфере это отражается в закреплении статуса государственной территории, ее состава, порядка изменения.

В конституционном законодательстве России закрепление суверенного права на распоряжение государственной территорией можно найти в ч. 3 ст. 4 Конституции РФ, где отражено, что Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Территория Российской Федерации в силу п. «б» ст. 71 Конституции РФ относится к предметам ведения Российской Федерации, Таким образом, в Российской Федерации единственным субъектом, обладающим правом на распоряжение государственной территорией, является сама Российская Федерация. Субъекты федерации, обладая собственной территорией, тем не менее не вправе решать вопрос о ее судьбе, поскольку в силу ч. 1 ст. 67 Конституции РФ их территория является составной частью территории Российской Федерации.

По своей природе суверенное право на распоряжение своей территорией предполагает возможность государства не только по определению ее состава и статуса, но по отказу от какой-либо ее части. Вместе с тем необходимо отметить, что Конституция РФ, являющаяся основным юридическим актом, регламентирующим право Российского государства на распоряжение своей территорией, не предусматривает прямо возможности отчуждения какой-либо части государственной территории. Иногда вместо понятия суверенного права государства на распоряжение своей территорией употребляется термин «территориальный суверенитет». Так, в Определении Верховного Суда РФ от 13.04.2001 г. № 3-Г01-10 упоминается о территориальном суверенитете Российской Федерации, под которым, судя из анализа названного судебного акта, понимается именно право Российской Федерации на распоряжение своей территорией.

Право устанавливать систему органов государственной власти. Государственная власть являлась бы фикцией, если бы отсутствовали органы, ее осуществляющие. В связи с этим для реального осуществления власти государству необходим соответствующий аппарат. То, каким быть этому аппарату, определяет само государство с учетом сложившихся в обществе традиций и с учетом современных потребностей государственного управления. В соответствии с п. «г» ст. 71 Конституции РФ к ведению Российской Федерации относится установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти.

Кроме того, Российская Федерация путем принятия федерального закон определяет общие принципы организации органов государственной власти субъектов РФ (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ). По сути это означает, что именно федерация решает, какой будет система органов государственной власти субъектов РФ, и при формировании собственных органов власти субъекты РФ не вправе отходить от модели, установленной федерацией. Таким образом, право субъектов РФ на формирование собственной системы органов государственной власти вытекает не непосредственно из их конституционно-правового статуса, а обусловлено суверенной волей Российской Федерации.

В Постановлении от 21.12.2005 г. № 13-П при разрешении вопроса о конституционности порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ Конституционный Суд РФ исходил из того, что Российская Федерация как суверенное государство обладает правом устанавливать и корректировать систему органов государственной власти. Такое правомочие, как указал Конституционный Суд РФ, является неотъемлемым элементом конституционно-правового статуса Российской Федерации и обусловлено ее государственным суверенитетом. Тем не менее, как уже отмечалось ранее, жесткость позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в названном постановлении, наталкивает на вопрос о том, насколько полно в данном случае учтен принцип федеративного государства, являющийся, наряду с государственным суверенитетом, одной из основ конституционного строя России.

Право устанавливать гражданство. Гражданство - это такое состояние физического лица, которое дает ему право требовать от государства определенных благ и защиты законных интересов. С другой стороны, граждане - это, прежде всего, те, на которых государство вправе возложить определенные обязанности, выполнение которых необходимо для достижения общегосударственных интересов (в частности, защита Отечества). Таким образом, гражданство - имманентно присущий государству институт, посредством которого собственно и конституируется народ данного государство, т.е. социальная основа «государства.

В силу п. «в» ст. 71 Конституции РФ гражданство в Российской Федерации относится к ведению Российской Федерации. Следует отметить, что поскольку в указанной норме речь идет о гражданстве в Российской Федерации, а не просто о федеральном гражданстве, то все вопросы, связанные с гражданством на территории России вправе решать только федерация. Любые полномочия в данной сфере органов власти субъектов РФ, предусмотренные федеральным законом, являются производными.

Как отметил Конституционный Суд РФ в Определении от 06.12.2001 № 250-0, решение вопроса о возможности установления гражданства является производным от решения вопроса о суверенитете. Именно суверенное государство правомочно законодательно определять, кто является его гражданами, признавая их тем самым полноправными субъектами права, обладающими всеми конституционными правами человека и гражданина. Следовательно, поскольку на территории Российской Федерации суверенитетом обладает только она сама, то и устанавливать гражданство может только Российская Федерация. Иными словами, субъекты РФ не вправе самостоятельно устанавливать собственное гражданство. В то же время следует отметить, что ранее действовавший Закон РФ от 28.11.1991 г. № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации» [40] предусматривал, помимо федерального гражданства, гражданство республик в составе Российской Федерации.

Помимо рассмотренных выше суверенных прав, охватываемых внутренним аспектом суверенитета государства, которые, на наш взгляд, являются основными, в правовых актах и в литературе иногда можно встретить упоминания о таких суверенных правах государства, как, например, право на природные богатства [41], на установление государственного языка (в том числе графической основы его алфавита) [42], право на предоставление политического убежища [43], право регламентировать свою электросвязь [44], право на национализацию [45] и т.д.

Поскольку названные суверенные права охватываются внутренней стороной государственного суверенитета, то территорией их распространения является вся территория Российской Федерации, включая территорию ее субъектов. В то же время, как верно замечает А.Е. Козлов, «суверенные права на территории субъектов федерации Российская Федерация осуществляет в пределах, установленных Конституцией РФ. Свои полномочия на территории каждого субъекта она осуществляет по предметам ведения, установленным ст. 71 и 72 Конституции» [46].

Теперь обратимся к тем суверенным правам Российского государства, которые реализуются ею в рамках внешнего аспекта государственного суверенитета, т.е., главным образом, в отношениях с другими государствами, а также международными организациями.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Основы конституционного строя в странах бывшего СССР
О некоторых актуальных проблемах организации законодательной деятельности представительных органов власти в субъектах РФ
Теория и практика Конституционного судопроизводства в органах конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Исследование содержания конституционных реформ в странах, возникших на территории бывшего СССР, с 1989 года как направление в сравнительном правоведении
Понятие и природа компетенции органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Вернуться к списку публикаций