2013-11-19 15:55:34
ГлавнаяКонституционное право — Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации



Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации


В то же время нельзя не отметить, что в основных законах многих крупнейших федеративных государств на сегодняшний день «остаточная» компетенция (новые предметы ведения) закреплена за субъектами федерации. К числу таких государств относятся, например, США, Бразилия, ФРГ. В частности, поправка X к Конституции США гласит: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам настоящей Конституцией, и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом» [68]. Согласно § 1 ст. 25 Конституции Бразилии «за штатами закрепляется компетенция в тех областях, в которых она не запрещена настоящей Конституцией» [69]. Аналогичная норма закреплена и в ст. 70 Основного закона ФРГ [70]. Между тем исследователи отмечают, что на практике в Германии наблюдается значительная централизация [71]. Более того, признается, что федерация в ФРГ имеет возможность расширить собственную компетенцию путем вторжения в сферу полномочий своих членов или путем отнесения к собственной компетенции ранее не урегулированных вопросов [72]. Не без оснований некоторые немецкие государствоведы замечают, что для вторжения в сферу исключительных законодательных прав земель федерация использует расплывчатые формулировки предметов сферы конкурирующего законодательства [73]. Причины «унитаризации» немецкого федеративного государства, по мнению ученых, заключаются в том, что под влиянием бурного развития науки, техники, экономики и транспорта сфера тех проблем, которые по своей природе могут решаться в пределах отдельной земли, чрезвычайно сузилась [74].

В системе бельгийского федерализма также наблюдаются центробежные тенденции. Исследователи обращают внимание на то, что Конституция Бельгии не предусматривает конкурирующей компетенции, в то время как полномочия субъектов федерации имеют фиксированный характер. В связи с этим бельгийские конституционалисты приходят к выводу о том, что «оставшиеся полномочия передаются в ведение федеральных властей». Иными словами, по остаточному принципу определена компетенция не субъектов, а федерации [75].

Более того, даже исследователи федерации в США, т.е. «классической» федерации, особо отмечают применяемый порой в конституционно-правовой практике принцип «подразумеваемых (скрытых) полномочий» Конгресса, согласно которому все вновь возникшие предметы правового регулирования относятся только к компетенции союза [76].

Определенные признаки нейтрализации принципа, заложенного в ст. 73 Конституции РФ, можно заметить и в отечественной практике государственного строительства. Так, например, поскольку ст. 71, 72 Конституции РФ не включают такого вопроса, как изменение наименования субъекта федерации, то в силу ст. 73 Конституции РФ данный вопрос следует отнести к исключительному ведению каждого субъекта [77]. В то же время, как указал Конституционный Суд в Постановлении от 28.11.1995 г. № 15-П, включение измененного наименования субъекта федерации в Конституцию РФ осуществляется Президентом РФ. Именно после включения нового наименования в текст Конституции РФ процесс изменения наименования субъекта федерации считается завершенным.

Данное обстоятельство, по мнению некоторых авторов, свидетельствует о невозможности признания «изменения наименования субъекта Российской Федерации» исключительным предметом ведения субъектов Российской Федерации [78] . В пользу этой точки зрения свидетельствует и ст. 9 Федерального закона от 18.12.1997 г. № 152-ФЗ «О наименованиях географических объектов» [79], в соответствии с которой переименование республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов осуществляется федеральными законами по представлениям субъектов Российской Федерации.

Другой пример. Согласно ч. 1 ст. 77 Конституции РФ система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно. В связи с этим, например, ст. 23 Устава Свердловской области предусмотрено, что установление системы областных органов государственной власти, порядка их организации и деятельности, формирование областных органов государственной власти относится к ведению Свердловской области [80]. Аналогичная норма содержится в основных законах многих субъектов Российской Федерации. Однако Федеральный закон от 11.12.2004 г. № 159-ФЗ предусмотрел порядок наделения гражданина полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) по представлению Президента РФ. С принятием названного закона у исследователей также возникли обоснованные сомнения относительно того, относится ли формирование собственной системы органов государственной власти к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации [81].

Как отмечает В.Г. Анненкова, наиболее весомой причиной усиления централизации в современных федерациях является стремление к созданию подлинно социального государства, т.е. государства, которое смогло бы обеспечить одинаковый уровень жизни на всей территории страны независимо от экономической дифференциации регионов [82].

Таким образом, сама практика развития федерализма в России, как и в некоторых иных федеративных государствах, свидетельствует о том, что закрепление компетенции субъектов федерации по остаточному принципу не в полной мере соответствует принципу государственного суверенитета Российской Федерации. Кроме того, отсутствие формальной определенности вопросов, составляющих исключительную компетенцию субъектов федерации, порождает возможность злоупотребления со стороны субъектов федерации, равно как в некоторых случаях и со стороны самой федерации [83]. Нельзя исключать и того, что в процессе развития социальных связей, а также научно-технического прогресса могут возникнуть такие группы отношений, которые по своей природе будут иметь общегосударственное значение, т.е. нуждаться в правовом регулировании именно федерацией. При решении вопроса о правовом регулировании новых предметов ведения нельзя не учитывать также генетической связи вновь возникших отношений с теми сферами, которые названы в ст. 71 и 72 Конституции РФ. Косвенно об этом свидетельствуют и приведенные выше примеры.

Все вышесказанное о соотношении остаточной компетенции субъектов Российской Федерации и принципа государственного суверенитета, на наш взгляд, не снимает актуальности с вопроса о необходимости выработки перечня исключительных предметов ведения субъектов федерации, которые были бы четко обозначены в Конституции РФ. Суверенитет Российской Федерации не исключает закрепления за субъектами федерации определенных прав, которые они могли бы самостоятельно реализовывать без вмешательства федерации.

Таким образом, по нашему мнению, закрепленный в ст. 73 Конституции РФ принцип не всегда может быть применим напрямую (непосредственно), без учета принципа государственного суверенитета. Кроме того, думается, что основным назначением ст. 73 Конституции РФ в значительной степени изначально предполагалось обеспечение гарантий прав субъектов федерации, которые уже предусмотрены Конституцией Р. Иными словами, при применении ст. 73 Конституции РФ необходимо исходить из того, что ее назначение состоит в обеспечении стабилизации федеративного государственного устройства, а не в подрыве государственного единства России.

При этом нельзя не отметить, что огромную роль в стабилизации федеративного устройства сыграл Конституционный Суд РФ. Так, в частности, в Постановлении от 15.07.1996 г. № 16-П Конституционный Суд РФ отметил, что «федеральный законодатель и в сфере своей компетенции не вправе разрешать вопросы, затрагивающие конституционно-правовой статус субъектов РФ, без учета конституционных принципов федеративного устройства. Тем более недопустимо произвольное сужение правовых возможностей субъектов федерации» [84]. Таким образом, на первоначальном этапе становления российского федерализма актуальной проблемой было именно формирование и гарантирование статуса субъектов федерации. Однако со временем задачи государства меняются, что отражается и на деятельности Конституционного Суда РФ.

Обобщая изложенное, представляется возможным сделать следующие вы-. воды. Во-первых, суверенные права Российской Федерации выступают в качестве своеобразной проекции суверенных прав многонационального российского народа. Данные права устанавливаются Российской Федерацией по своей воле, и их перечень неисчерпаем. Во-вторых, формально-юридическое воплощение суверенные права государства получают в форме полномочий федеральных органов государственной власти (а в случаях, установленных федеральным законом, - также в форме полномочий органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления) по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. В-третьих, формирование компетенции субъектов федерации по остаточному принципу не является адекватным принципу государственного суверенитета Российской Федерации.



[1] В дореволюционной юридической литературе иногда вместо понятия «суверенные права» употреблялось понятие «державные права». Например, см.: Гессен В. М. Общее учение о государстве. СПб., 1913. С. 57. Кроме того, как упоминалось в первой главе настоящей работы, дореволюционные авторы вместо понятия «суверенитет» в некоторых случаях употребляли понятие «державность». См,: Грабарь В.Э. Указ. соч. С. 396.

[2] Кокотов А.И. Доверие. Недоверие. Право. М.: Юристъ, 2004. С. 99. Интересно отметить, что в свое время Ф.Ф. Кокошкин писал, что государство есть юридическая личность, коллективный субъект права. «Материальным субстратом этого идеального субъекта являются люди, но люди не как абстрактные лица, а как население известной территории» - отмечал государствовед. См.: Кокошкин Ф.Ф. Лекции по общему государственному праву / Под ред. и с предисл. В.А. Томсинова. М.: Изд-во «Зерцало», 2004. С. 157.

[3] Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. С. 98.

[4] Как пишет Н.С. Бондарь, «политические права являются средством реализации политической демократии, народовластия в РФ». См.: Бондарь И.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным Судом Российской Федерации. М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. С. 397.

[5] Скуратов Ю.И. Конституционное регулирование народного суверенитета в СССР (опыт систематизации основных институтов): Автореф. дис канд. юрид. наук. Свердловск, 1977. C.I5.

[6] См.: Югов А.А. Правовые основы публичной власти в Российской Федерации. С. 9-11.

[7] Кокотов А.И. Конституционное право России. Курс лекций: учеб. пособие. М.: TK Велби, Изд-во Проспект, 2006. С. 53, 54.

[8] Скуратов Ю.И. Система социалистического самоуправления советского народа (проблемы конституционной теории и практики). Свердловск: Изд-во Урал, ун-та, 1987. С. 237.

[9] Архипов С.И. Субъект права: теоретическое исследование. СПб.: Изд-во Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004. С. 387.

[10] Однако если из понятия государственного суверенитета изъять такой элемент, как его обусловленность волей народа, то мы как раз возвращаемся к тому пониманию суверенитета, которое господствовало в XVII в. Как верно пишет болгарский конституционалист Е. Танчев, принцип государственного суверенитета сегодня уравновешивается другими принципами и ценностями, придающими легитимность демократическому правлению. См.: Танчев Е. Верховенство конституции в контексте конституционного плюрализма // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. № 4 (53). С. 106. Более того, еще Н.И. Палиенко убедительно доказал, что идея государственного суверенитета не имеет своей целью утверждение всепоглощающей и безграничной власти государства. Идея суверенитета, будучи непосредственно связанной с государством, неразрывна с идеей права. См.: Палиенко Н.И. Указ. соч. С. 356-396.

[11] Собственно, об этом пишет и сам С.И. Архипов, отмечая, что особенностью государства по отношению к другим субъектам права выступает то, что оно создается во имя служения праву. Именно право, как справедливо отмечает автор, определяет внешние цели, функции и внутреннюю организацию государства. См.: Архипов С.И. Указ, соч. С. 367. Также не следует упускать из виду и то, что теория суверенитета не только обосновывает особенные (суверенные) свойства государственной власти, но и создает основу для самостоятельного развития государственности определенного народа, т.е. приобретает онтологический смысл, когда речь идет о самоопределении того или иного народа в форме государства. Иными словами, видеть в теории суверенитета только угрозу правам человека - значит слишком упростить подлинное содержание данной теории.

[12] Зорькин В.Д. Текст и реальность // Рос. газ. 2006. 12 декабря.

[13] Троицкая А.А. Государственный суверенитет: ограничение или трансформация содержания? И Конституционное и муниципальное право, 2006. № 10. С. 9.

[14] Скуратов Ю.И. Конституционное регулирование народного суверенитета в СССР. С, 16.

[15] Марченко М.Н. Указ. соч. С. 187.

[16] Конституционное право: Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 565.

[17] Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.: Изд-во Академии наук СССР, 1958. С. 117.

[18] Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Изд-во НОРМА, 2000. С. 178.

[19] Вопросы теории и практики публичной власти: Коллективная монография. Екатеринбург: Издательский дом УрГЮА, 2005. С. 77.

[20] Кокотов А.Н. Доверие. Недоверие. Право. С. 99.

[21] История политико-правовых учений: Учебное пособие для вузов / Под ред. проф. А.Н. Хорошилова. М., 2002. С. 84.

[22] Левин И.Д. Указ. соч. С. 82.

[23] Равин С.М. Указ. соч. С. 28.

[24] Гражданское право: Учеб.: В 3 т. Т. 1. - 6-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. А.П. Сергеев, Ю.К. Толстой. М.: TK Велби, Изд-во Проспект, 2004. С. 221, 222. В то же время при рассмотрении вопроса о специфике конституционно-правовой конструкции государства в первом параграфе первой главы настоящей работы обращалось внимание и на иную оценку в литературе статуса государства как участника гражданского оборота.

[25] Дорогин В.А. Указ. соч. С. 40.

[26] См.: Действующее международное право, Т. 1. - М.: Московский независимый институт международного права, 1996. С. 65-73.

[27] Шевцов B.C. Государственный суверенитет (вопросы теории). М.: Изд-во «Наука», 1979. С. 8.

[28] Левин И.Д. Указ. соч. С. 84.

[29] Правда, следует отметить, в последнее время появились интересные работы, посвященные исследованию презумпций в налоговом праве. См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. СПб: Изд-во «Юридический центр Пресс», 2003. С. 266-276; Щекин Д.М. Юридические презумпции в налоговом праве: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

[30] Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 338.

[31] Ильин И.А. Теория права и государства / Под ред. и с предисловием В.А. Томсинова. - М.: Изд-во «Зерцало», 2003. С. 135.

[32] Данное положение, по сути, является еще одним доказательством отсутствия у субъектов РФ такого свойства, как суверенитет. Еще Г. Еллинек отмечал, что «только суверенное государство может - в пределах установленных или признанных им границ - совершенно свободно нормировать содержание своей компетенции». См.: Еллинек Г. Указ. соч. С. 476.

[33] Вывод об исключительной принадлежности суверенных прав Российской Федерации делается также в Постановлении Конституционного Суда РФ от 04.04.2002 г. № 8-П // Рос. газ. 2002.17 апреля.

[34] Жученко А.А. Указ. соч. С. 11.

[35] Невинский В.В. Правовое положение субъектов буржуазной федерации (на примере федеральных земель ФРГ). Красноярск: Изд-во Краснояр. ун-та, 1986. С. 11.

[36] Левин И.Д. Указ. соч. С. 83.

[37] Чертков Л.Н. Четкость и единообразие конституционно-правовых понятий и разграничение компетенции // Журнал рос. права. 2004. № 2. С. 34.

[38] Рос. газ. 2003. 19 июня.

[39] Рос. газ. 2004.30 июня.

[40] Подробнее об этом, в частности, см.: Конституционное право России: Учебник / Под. ред. Г.Н. Комковой, С. 205,206.

[41] Шафир М.А. Компетенция СССР и союзной республики (конституционные вопросы). М., 1968. С. 47.

[42] Конституционное право Российской Федерации / Отв. ред. М.И. Кукушкин, В.Д. Перевалов. - Екатеринбург: Изд-во УрГЮА, 1995. С. 188.

[43] Умнова И.А. Указ. соч. С. 170,171.

[44] Белкин А.А. Указ. соч. С. 301.

[45] Белкин А.А. Указ. соч. С. 299.

[46] Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. Изд. 5-е, доп. и перераб. / Под ред. М.Ю. Тихомирова. - М., 2001. С. 654.

[47] СЗ РФ. 1998. №31. Ст. 3823.

[48] СЗ РФ. 1998. Ст. 3824.

[49] Рос. газ. 2004.30 декабря.

[50] СЗ РФ. 1995. №47. Ст. 4471.

[51]СЗ РФ. 2001. №44. Ст. 4147.

[52]СЗ РФ. 1997. №5. Ст. 610.

[53] СЗ РФ. 1995. № 49. Ст. 4694.

[54]СЗ РФ. 1998.№ 51. Ст. 6273.

[55] Ведомости Верховного Совета СССР. 1964 . № 28. Ст. 329.

[56] А.Н. Чертков приводит и иные примеры из российского законодательства, когда имеет место неадекватное употребление понятий «предметы ведения», «полномочия», «компетенция». При этом автор справедливо отмечает, что четкое научное и законодательное определение указанных понятий, их единообразное использование в законодательстве и иных нормативных актах могло бы стать важным шагом в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации. См.: Чертков А.Н. Указ. соч. С. 39.

[57] СЗ РФ. 2003. № 27 (ч. 2). Ст. 2709.

[58] Ранее действовавший Федеральный закон от 24.06.1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» также не оперировал понятием полномочий федерации либо ее субъектов. В то же время ст. 2 названного закона, содержащая определения основных понятий, давала определение понятия «полномочия органа государственной власти», под которыми понимались права и обязанности органа государственной власти в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий // СЗ РФ. 1999. № 26. Ст. 3176.

[59] Например, см.: Теория государства и права / Отв. ред. В.Д. Перевалов. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2004. С. 352.

[60] См.: Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Указ. соч. С. 654.

[61] Хотелось бы пояснять, что сама Конституция РФ не называет предметы ведения Российской Федерации, перечисленные в ст. 71 Конституции РФ, исключительными. Вообще, понятие «исключительные предметы ведения Российской Федерации» может трактоваться по-разному. В то же время в целях настоящей работы указанное понятие призвано обозначить именно то, что только Российская Федерация вправе претендовать на осуществление властвования по тем предметам, которые согласно ст. 71 Конституции РФ отнесены к ее ведению. Это, однако, не исключает, что Российская Федерация по своей воле может делегировать какие-то отдельные правомочия по данным предметам ведения, в частности, субъектам федерации.

[62] Кокотов А.Н. Конституционное право России. С. 144; Черепанов В.А. Теория российского федерализма. С. 247.

[63] Следует отметить, что довольно длительное время аналогичным образом закреплялась компетенция субъектов советской федерации (а именно в Конституциях СССР 1924 г. и 1936 г.). Однако Конституция СССР 1977 г. отражала уже несколько иную и довольно противоречивую конструкцию. С одной стороны, ст. 76 названной Конституции предусматривала, что «вне пределов, указанных в ст. 73 Конституции СССР (которая определяла предметы ведения федерации), союзная республика самостоятельно осуществляет государственную власть на своей территории». В то же время ст. 73 Конституции СССР 1977 г. содержала открытый перечень предметов ведения федерации, поскольку относила к ведению СССР «решение других вопросов общесоюзного значения». При этом понятие «другие вопросы общесоюзного значения» в Основном Законе определено не было, что в принципе позволяло федерации относить к своему ведению любой вопрос, который прямо не закреплен за союзными республиками. Сказанное дает основание заключить, что по Конституции СССР 1977 г. остаточная компетенция принадлежала федерации.

[64] В связи с этим И.Н. Плешивцев пишет о презумпции компетентности субъектов федерации. См.: Плешивцев И.И. Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты): Автореф. дис.... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 6.

[65] Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Отв. ред. В.В. Лазарев. С. 373, 374.

[66] В литературе высказывается и иное мнение, согласно которому способ закрепления предметов ведения субъектов федерации, использованный в ст. 73 Конституции РФ, наиболее точно отвечает принципам демократического федеративного государства. Придерживаясь данной позиции, И.Н. Плешивцев дает критическую оценку Федеральному закону от 11.12.2004 г. № 159-ФЗ, которым был изменен порядок замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ. См.: Плешивцев И.Н. Проблема адекватности «остаточной» (исключительной) компетенции субъектов Российской Федерации конституционно-правовому статусу субъекта федерации // Правовые проблемы укрепления российской государственности: Сб. статей. Часть 27 / Под ред. В.Ф. Воловича. - Томск: Изд-во Том. ун-та, 2005. С. 212-222,

[67] Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. - 4-е изд., перераб. и доп. - М.: Волтерс Клувер, 2003. С. 541.

[68] Конституции зарубежных стран / Сост. Дубровин B.H. М.: ООО «Юрлитинформ», 2003. С. 251. В то же время необходимо отметить, что некоторые исследователи слова X поправки «либо за народом» трактуют в пользу федерации, понимая под народом население всего Союза, а не только отдельного штата. См.: Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России. С. 478.

[69] Конституции зарубежных стран. С. 305.

[70] Конституции зарубежных стран. С. 146.

[71] Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: Учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. М.: Юристь, 2003. С. 464.

[72] Невинский В.В. Указ. соч. С. 11.

[73] Кастель Е.Р. Развитие федеративных структур в Германии. Екатеринбург: Изд-во Урал, ун-та, 1992. С. 98.

[74] Анненкова В.Г. Единство Российского государства: проблемы конституционной теории и практики: Автореф. дис.... до кт. юр ид. наук. М., 2006. С. 21.

[75] См.: Савицкий П.И. О размежевании компетенции в бельгийской федерации (некоторые вопросы) // Сравнительное правоведение и проблемы современной юриспруденции: Материалы Международной научно-практической конференции (21-22 апреля 2005 г.): В 4 ч. - Екатеринбург: Издательский дом «УрГЮА», 2006. 4.2. С. 14, 15.

[76] См.: Конституционное право зарубежных стран: Учебник для вузов / Под ред. M.B. Баглая, Ю.И. Лейбо и Л.М. Энтина. - М.: Изд-во НОРМА (Издат. группа НОРМА-ИНФРА-M), 2002. С. 136, 392.

[77] Подробнее см.: Конституционное право субъектов Российской Федерации. С. 134,135.

[78] См.: Гончаров М.В. Конституционно-правовое регулирование территориального устройства Российской Федерации: вопросы теории и практики: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2006, С. 17, 18; Плешивцев И.Н. Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты). С. 24.

[79] СЗ РФ. 1997. №51. Ст. 5718.

[80] Областная газета. 1994. 16 декабря.

[81] Плешивцев И.Н. Проблема адекватности «остаточной» (исключительной) компетенции субъектов Российской Федерации конституционно-правовому статусу субъекта федерации. С. 222.

[82] Анненкова В.Г. Указ. соч. С. 21.

[83] Плешивцев И.Н Остаточная компетенция субъектов Российской Федерации (конституционно-правовые аспекты). С. 17.

[84] СЗ РФ. 1996. №29. Ст. 3543.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Толкование конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
Роль конституционного суда РФ в обеспечении надлежащего соблюдения органами государственной власти конституционных прав и свобод граждан
Международно-правовые стандарты в области охраны здоровья человека и их реализация в конституциях современных государств
Общие правовые принципы организации судебного контроля норм
Защита права собственности Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами
Вернуться к списку публикаций