2013-11-19 15:55:34
ГлавнаяКонституционное право — Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации



Юридическое содержание суверенитета Российской Федерации


Презумпция неисчерпаемости суверенных прав, пожалуй, является одной из немногих презумпций в конституционном праве. Вообще можно заметить, что юридические презумпции более распространены в отраслях частного права, в то же время их применение в публично-правовых отраслях существенно ограничено. Вопрос о презумпциях в публичном праве, особенно в конституционном праве, на сегодняшний день остается малоисследованным [29].

Наличие у Российской Федерации такого признака, как неисчерпаемость суверенных прав, позволило О.Е. Кутафину отметить, что Российская Федерация как суверенное государство обладает абсолютной правосубъектностью [30].

Однако не только неисчерпаемость является тем признаком, которая отличает суверенные права. Составляющие юридическое содержание государственного суверенитета суверенные права отличаются также характером обладания данными правами. Особенностью суверенных прав является то, что государство обладает ими по собственной воле, а не по решению другого государства или иного субъекта. Думается, именно об этом хотел сказать И.А. Ильин, когда писал: «Каждое государство само учреждает свою власть и свое устроение и имеет полномочие устраиваться и переустраиваться независимо от согласия или несогласия других государств, одним своим самостоятельным решением» [31].

Иными словами, суверенные права имманентно присущи статусу государства, а не делегируются ему. Этого нельзя сказать о правах иных публично-территориальных образований. Так, например, субъекты РФ обладают собственным конституционно-правовым статусом, элементом которого выступают определенные публичные правомочия. В силу ст. 66 Конституции РФ статус субъекта определяется Конституцией РФ и его основным законом. Из содержания данной нормы на первый взгляд может показаться, что установление статуса субъектов РФ основано на равноправии РФ и ее субъектов. В то же время согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ последняя имеет высшую юридическую силу, а все иные законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции РФ. Следовательно, приоритетом в правовом регулировании статуса субъектов РФ обладает именно Конституция РФ. Конституционно-правовой статус субъекта РФ определяется, прежде всего, Российским государством и в конечном итоге - российским народом, а правовое регулирование, осуществляемое субъектом РФ, носит производный характер. Таким образом, субъект РФ обладает принадлежащими ему правами не по собственной воле, а по воле Российского государства, выраженной в общероссийской конституции [32].

Из указанной позиции исходит и Конституционный Суд РФ. Так, в его Определении от 06.12.2001 г. № 250-0 отмечается, что наделение республики всей полнотой государственной власти вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также признание высшей юридической силы конституции республики по вопросам ее ведения как субъекта РФ не означает, что республика тем самым признается суверенным государством, поскольку и то и другое проистекает не из суверенного волеизъявления республик, выраженного в их конституциях либо договоре, а из Конституции РФ как высшего нормативно-правового акта суверенной власти всего многонационального народа России. Отсюда также следует, что не только принадлежащая субъекту РФ полнота государственной власти (статья 73 Конституции РФ), но и приоритет нормативного правового акта субъекта РФ, изданного по вопросам его собственного правового регулирования (ч. 4, 6 ст. 76 Конституции РФ), а также самостоятельное установление субъектом РФ своей системы органов государственной власти (ч. 1 ст. 77 Конституции РФ) не могут рассматриваться республикой в качестве ее суверенных прав и суверенных полномочий со всеми вытекающими последствиями)» [33].

Таким образом, суверенными правами может обладать только такое лицо, которое самостоятельно устанавливает собственный правовой статус. Суверенные права - это такие права, которые включаются в качестве элемента самовыводимого (т.е. выводимого из собственных притязаний субъекта) статуса. Суверенные права - это такие права, которые принадлежат суверену, т.е. права, установленные субъектом по своей воле, как хозяином своего положения.

С позиции изложенного подхода суверенные права могут принадлежать только суверенному государству и неотделимы от суверенитета. Заслуживает поддержки мнение А.А. Жученко о том, что «именно из суверенитета, принадлежащего государству, следуют суверенные права, без наличия которого их существование невозможно» [34]. На этом основании автор отказывает в суверенных правах субъектам РФ. Схожей точки зрения придерживается В.В. Невинский, который пишет: «Отсутствие у субъектов федерации полномочий, позволяющих им свободно определять свою судьбу, говорит об отсутствии у субъектов суверенных прав» [35]. Как было отмечено выше, из такой позиции исходит и Конституционный Суд РФ. Таким образом, суверенные права государства отличаются от прав иных публично-территориальных образований тем, что государство обладает ими по собственной воле. В целом указанный подход был намечен И.Д. Левиным, который писал, что «суверенное государство отличается от несуверенного полнотой и характером обладания государственными правами» [36].

С учетом изложенного, полагаем, что суверенные права Российской Федерации - это такие права Российского государства, которыми оно наделяет себя по своей воле и в реализации которых получают свое конкретное воплощение полновластие и независимость государственной власти. Перечень суверенных прав Российской Федерации неисчерпаем и предопределяется потребностями российского народа.

Однако для исследования юридического содержания суверенитета государства мало определиться с понятием суверенных прав. Актуальным остается вопрос о воплощении данных прав государства в законодательстве. Необходимо отметить, что собственно правовому исследованию могут быть подвергнуты такие суверенные права государства, которые уже закреплены в законодательстве либо потенциально могущие быть формализованы в праве при определенных обстоятельствах. Суверенные права в указанном значении предопределяют юридическое содержание государственного суверенитета.

Как уже отмечалось, суверенные права непосредственно реализуются через полномочия тех или иных органов государства. В конституционном законодательстве России можно выделить два уровня формализации суверенных прав государства. На первом уровне распределяются не полномочия конкретных государственных органов, но предметы ведения самого суверена в целом, Российской Федерации. Иными словами, определяются сферы общественных отношений, где осуществляются суверенные права Российской Федерации. На втором уровне закрепляются конкретные полномочия за государственными органами в рамках тех или иных предметов ведения. Иными словами, полномочия производны от предметов ведения и предопределяются ими [37]. Так, например, п. «а» ст. 71 Конституции РФ относит к предметам ведения Российской Федерации принятие и изменение Конституции. Между тем, глава 9 Конституции определяет конкретные полномочия федеральных органов государственной власти в рамках данной сферы отношений. Обратим внимание на то, что если предметы ведения Российской Федерации установлены Конституцией, то полномочия органов государства закрепляются также и в федеральном законодательстве. Следовательно, Конституцией изначально задаются рамки полномочий органов федерации в тех или иных сферах общественно-политической жизни.

В то же время, было бы не совсем правильно утверждать, что полномочия по предметам ведения Российской Федерации могут закрепляться только за федеральными органами государственной власти. Все-таки в Конституции РФ (в частности, в ст. 71-73, 76) речь идет о предметах ведения Российской Федерации, а не ее органов. Как справедливо отметил В.О. Лучин в своем особом мнении к Постановлению Конституционного Суда РФ от 11.06.2003 № 10-П, выборные органы не являются «заменителями» народа, так как они, не представляя собой источники власти, лишь осуществляют как представители народа отдельные властные полномочия [38]. И, очевидно, неслучайно в ст. 1 Федерального конституционного закона от 28.06.2004 г. № 5-ФКЗ «О референдуме Российской Федерации» [39] референдум определен как всенародное голосование граждан РФ по вопросам государственного значения. Представляется, что такими вопросами государственного значения для российского народа в целом как раз и являются те вопросы, которые входят в предметы ведения Российской Федерации. Данный вывод подтверждается и ч. 4 ст. 6 ФКЗ «О референдуме Российской Федерации», согласно которому на федеральный референдум могут выноситься вопросы, отнесенные Конституцией РФ к ведению Российской Федерации, а также к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (но за исключением вопросов, перечисленных в ч. 5 названной статьи). В связи с этим можно полагать, что полномочия по предметам ведения Российской Федерации могут осуществляться не только федеральными органами государственной власти, но и российским народом непосредственно в установленных законодательством формах.

Нередко в юридической литературе смешиваются понятия «предмет ведения федерации», «компетенция государства», «полномочия органа государственной власти» [40]. Так, например, М.А. Шафир пишет, что «под компетенцией государства следует понимать предметы его ведения (те или иные сферы общественной жизни и методы воздействия на эти сферы), а также конкретные полномочия, необходимые для реализации предметов ведения данного государства» [41]. В учебниках по конституционному праву, изданных после принятия ныне действующей Конституции РФ, также можно встретить аналогичные определения: «Компетенция Российской Федерации - это ее полномочия по решению вопросов, отнесенных Конституцией к ее ведению» [42]. Для изложенного подхода свойственно отнесение понятия «полномочия» именно к государству.

В то же время А.И. Умнова подчеркивает, что компетенция и полномочия - свойства, присущие государственному органу. Разграничение предметов ведения - это вопрос об отношениях между федерацией и ее субъектами, однако вопрос о разграничении компетенции и полномочий касается отношений между отдельными видами федеральных органов и органов субъектов федерации. В связи с этим автор считает некорректным употребление термина «предметы ведения» органов государственной власти вне их полномочий, а термин «полномочие» должен использоваться в отношении конкретного органа государства [43].

Данной позиции придерживается также А.А. Белкин, который пишет, что «предметы ведения» по своей сути принадлежат публично-территориальным образованиям. В то же время «полномочия» присущи именно органам государственной власти [44].

На первый взгляд может показаться, что Конституция РФ восприняла именно последний из названных подходов, поскольку в ее статьях 71 и 72 определяются именно предметы ведения федерации и ее субъектов, а не их полномочия. В то же время ст. 73 Конституции РФ гласит, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Кроме того, в ч. 3 ст. 5 Конституции содержится положение о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации. С позиции данной конституционной формулировки и составлялись так называемые «вертикальные» внутрироссийские договоры, наименование которых компоновалось по такому образцу: «Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъекта РФ».

Иными словами, модель закрепления суверенных прав, использованную в тексте Конституции РФ, трудно назвать ясной и определенной, поскольку она не дает четкого ответа на вопрос о том, кому все-таки принадлежат «предметы ведения» и «полномочия» - публично-территориальным образованиям (федерации и ее субъектам) или же органам государственной власти?

Не совсем ясным представляется и подход, которым руководствовались создатели Конституции РФ при формулировании предметов ведения в статьях 71 и 72: в одних случаях данные статьи подразумевают области государственного управления (государственной деятельности), т.е., действительно, сферы общественных отношений, в других случаях - отрасли законодательства. Например, в п. «в» ст. 72 Конституции РФ к предметам совместного ведения относятся «владение, пользование и распоряжение недрами» (т.е. управление недрами), а в п. «к» той же статьи к совместному ведению относится также «законодательство о недрах». С учетом изложенного А.А. Белкин отмечает, что «было бы более правильным однородное описание предметов ведения, причем именно как перечисление объектов, в отношении которых осуществляются управление и регулирование (например, железнодорожное сообщение, школьное образование, таможенное дело)» [45].

На наш взгляд, позиция, согласно которой предметы ведения - это принадлежность публично-территориальных образований, а полномочия - принадлежность органов государства, выглядит более обоснованной. Представляется, с точки зрения сложившейся в юридической литературе практики словоупотребления такое понятие, как «полномочие», используется, главным образом, для описания правосубъектности конкретного государственного органа.

В справочных юридических изданиях понятие «полномочие» также определяется «как составная часть компетенции и статуса органа, должностного лица, выполняющего управленческие функции в организации, а также некоторых иных лиц, реализующих функции, предусмотренные для них законодательством или учредительными документами юридического лица» [46]. Собственно, в этом смысле понятие «полномочие» и употребляется почти во всех отраслях публичного права, Так, например, Бюджетный кодекс РФ работает с понятием бюджетных полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления, о бюджетных полномочиях публично-территориальных образований не упоминается [47]. Налоговый кодекс РФ оговаривает полномочия законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и представительных органов муниципальных образований по установлению налогов и сборов (ст. 12) [48]. В Градостроительном кодексе РФ определяются полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в области градостроительной деятельности [49].

Однако, в ряде актов природоресурсного законодательства определяют полномочия именно публично-территориальных образований - Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Так, Водный кодекс РФ определяет полномочия указанных образований в области использования и охраны водных объектов (ст. 65, 65.1, 68) [50], Земельный кодекс РФ особо оговаривает их полномочия в области земельных отношений (ст. 9-11) [51]. Иной подход использован в Лесном кодексе РФ, ст. 46 которого определяет полномочия Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов, однако в ст. 47 и 48 Лесного кодекса РФ уже говорится о полномочиях органов государственной власти субъектов федерации и полномочиях органов местного самоуправления [52].

По другому направлению законодатель пошел в Федеральном законе от 30.11.1995 г. № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» [53] и Федеральном законе от 17.12.1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» [54]. В названных законодательных актах отдельно упоминаются права Российской Федерации, суверенные права Российской Федерации, ее исключительные права, юрисдикция, а также компетенция федеральных органов государственной власти соответственно на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне. Причем в текстах законов сначала перечисляются права Российской Федерации - посредством таких понятий, как суверенные права, исключительные права и юрисдикция, а затем определяется компетенция федеральных органов государственной власти.

Остается неясным, чем руководствовался законодатель при разграничении таких понятий, как «суверенные права», «исключительные права», «юрисдикция» и просто «права Российской Федерации». Правда, в ст. 5 Федерального закона «О континентальном шельфе Российской Федерации» применительно к суверенным правам России в отношении континентального шельфа оговаривается, что эти права являются исключительными в том смысле, что, если Российская Федерация не производит разведку континентального шельфа или не разрабатывает его минеральные или живые ресурсы, никто не может делать это без согласия Российской Федерации. Наличие данной оговорки обусловлено тем, что Российская Федерация как правопреемница СССР является участницей Конвенции о континентальном шельфе от 29.04.1958 г. [55], ст. 2 которой содержит аналогичное положение [56].

Отдельно следует сказать о подходе, который использован в Федеральном законе «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Так, Федеральным законом от 04.07.2003 г. № 95-ФЗ [57] в названный закон введена глава IV. 1 «Общие принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъекта Российской Федерации». В указанном законе используется четкое понятие «полномочия органов государственной власти по предметам ведения федерации (субъектов)» [58]. Понятия полномочий федерации или ее субъектов Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ не содержит.

Следует обратить внимание на то, что данный закон является одним из позднейших законодательных актов, регулирующих вопросы отграничения суверенных прав Российской Федерации от прав ее субъектов по предметам совместного ведения. Это дает основание полагать, что в дальнейшем в конституционном законодательстве (хотя предпочтительнее, чтобы и во всех других отраслях российского законодательства) будет использоваться именно тот подход, который реализован в Федеральном законе от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ. Изложенный подход заслуживает поддержки и мог бы быть эффективно использован в качестве основы законодательной регламентации суверенных прав Российской Федерации, поскольку способен обеспечить единообразие применения конституционно-правовой терминологии, кроме того, отвечает сложившейся в теории права значениям понятий «полномочие» и «предмет ведения».

В то же время, Федеральный закон от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ не содержит понятия «суверенные права» и в связи с этим оставляет открытым вопрос об их соотношении с полномочиями органов государственной власти. Между тем необходимо учитывать, что, во-первых, суверенные права принадлежат Российской Федерации в целом, в то время как полномочия - это элемент статуса конкретного государственного органа, т.е. суверенные права как бы обретают реальные очертания в полномочиях органов государства. В этом смысле полномочия органов государства производны от суверенных прав, т.е. вторичны по отношению к последним. Во-вторых, суверенное право государства - это практически то же самое, что понимается в теории права под субъективным правом, а именно мера возможного поведения управомоченного лица (государства) в целях удовлетворения его интересов [59]. Однако полномочие государственного органа - это не просто право, а такое право, которое одновременно является его обязанностью [60].

Таким образом, полномочиями обладают именно государственные органы, но по предметам ведения соответственно федерации либо субъектов. С этой точки зрения компетенция Российской Федерации могла бы быть определена как совокупность законодательно закрепленных полномочий федеральных органов государственной власти по исключительным предметам ведения Российской Федерации [61] и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. С другой стороны, суверенные права Российской Федерации не могут быть сведены к компетенции государства, поскольку они не всегда полностью реализованы в компетенции Российской Федерации (либо не отражены в законодательстве, либо не определен порядок их реализации). Суверенные права следует рассматривать как основу формирования компетенции государства.

Наличие тесной связи между суверенными правами государства и его компетенцией, однако, не означает сведения суверенных прав и компетенции к суверенитету. Если суверенные права государства, как и его компетенция, могут быть ограничены, то суверенитет не подлежит ограничению в принципе. Обусловлено это тем, что суверенные права и компетенция государства - явления, измеряемые количественными признаками, в то время как суверенитет - явление качественного порядка.

Отдельного пояснения требует вопрос о соотношении суверенных прав Российского государства и полномочий органов государственной власти субъектов РФ. При рассмотрении данного вопроса следует вновь обратиться к положениям Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ. Дело в том, что законодатель пошел по пути непосредственного перечисления полномочий органов государственной власти субъектов федерации по предметам совместного ведения, финансируемых за счет средств бюджетов субъектов.

В п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ приведен перечень полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам совместного ведения. Как справедливо отмечается в литературе, по объему охватываемых отношений данный перечень существенно уже сферы совместного ведения, очерченной в ст. 72 Конституции РФ [62]. Причем перечень указанных полномочий органов государственной власти субъектов, осуществляемых за счет средств их бюджетов, не может быть изменен иначе как путем внесения изменений и (или) дополнений в п. 2 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ либо в порядке, определенном п. 5 указанной статьи. Таким образом, Российская Федерация в лице федерального законодателя избрала путь довольно жесткого дозирования (распределения) публично-властных полномочий субъектов федерации по предметам совместного ведения.

Возможность осуществления субъектами федерации опережающего регулирования по предметам совместного ведения, предусмотренная п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 184-ФЗ, также введена в определенные федеральным законодателем рамки. Согласно п. 5 ст. 26.3 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 184-ФЗ до принятия федеральных законов по предметам совместного ведения, а также по вопросам совместного ведения, не урегулированным федеральными законами, законами субъекта РФ, могут устанавливаться не указанные в п. 2 названной статьи полномочия органов государственной власти субъекта РФ по предметам совместного ведения, осуществляемые данными органами самостоятельно за счет и в пределах средств бюджета субъекта РФ, если это не противоречит Конституции РФ и федеральным законам. Иными словами, рамки опережающего регулирования, осуществляемого субъектами Российской Федерации, задаются нормами Конституции РФ, прежде всего, включенными в ее главу 1 и определяющими основы конституционного строя. В связи с этим можно заключить, что осуществлять опережающее правовое регулирование субъекты РФ вправе только с соблюдением принципа государственного суверенитета Российской Федерации.

Таким образом, предметы ведения, определенные в ст. 71 Конституции РФ, являются исключительными сферами реализации суверенных прав Российской Федерации, поскольку предполагают осуществление в их рамках публично-властных правомочий, прежде всего, Российской Федерации. (Это, однако, не предполагает невозможности передачи Российской Федерацией части своих полномочий по предметам ведения, установленным ст. 71 Конституции РФ.) Предметы ведения, указанные в ст. 72 Конституции РФ, можно охарактеризовать в качестве сфер преобладающего осуществления суверенных прав Российской Федерации. Более того, поскольку согласно ч. 5 ст. 76 Конституции РФ нормативные правовые акты федерального уровня по предметам совместного ведения обладают приоритетом, то в принципе федерация вправе вытеснять своих субъектов из данных сфер, распространив на эти области общественных отношений свои суверенные права.

Иная ситуация имеет место в случае регулирования тех отношений, которые не охватываются ни ст. 71, ни ст. 72 Конституции РФ. Так, ст. 73 Конституции РФ предусматривает, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти [63]. Таким образом, компетенция субъектов федерации в России формируется по остаточному принципу. Причем перечень предметов ведения субъектов является открытым [64].

Исходя из данного обстоятельства, некоторые авторы при анализе содержания ст. 73 Конституции РФ утверждают, что обладание субъектом РФ полнотой государственной власти одновременно означает его самостоятельность в правовом закреплении всех своих предметов ведения и полномочий [65]. По сути, такой подход означает неисчерпаемость вопросов, по которым субъекты вправе осуществлять правовое регулирование. Однако выше отмечалось, что одним из признаков суверенитета является неисчерпаемость суверенных прав. Именно Российская Федерация - единственное суверенное публично-территориальное образование на своей территории - вправе пополнять юридическое содержание государственного суверенитета. Субъекты федерации, равно как и муниципальные образования, не вправе по собственному усмотрению расширять объем своих правомочий, поскольку воля их населения связана суверенной волей всего многонационального народа России, выраженной, прежде всего, в Конституции РФ.

В сущности, аналогичная позиция была высказана и Конституционным Судом РФ в Постановлении от 07.06.2000 г. № 10-П, где отмечается: «По смыслу ст. 73 Конституции во взаимосвязи с ее ст. 3-5, 11, 71, 72 и 76, вся полнота государственной власти республики как субъекта Федерации в указанных пределах не означает, что такую власть она осуществляет в качестве суверенного государства, поскольку соответствующие полномочия и предметы ведения, в сфере которых они реализуются, проистекают не из волеизъявления республик, а из Конституции РФ как высшего акта суверенной власти многонационального народа России».

Следовательно, принципу государственного суверенитета будет соответствовать только такая модель организации публичной власти, при которой все иные предметы ведения, которые прямо не закреплены за федерацией либо за ее субъектами, будут отнесены к ведению федерации [66]. Именно такой подход закреплен в ст. 248 Конституции Индии, которой предусмотрено, что федеральный парламент имеет исключительное право издавать любой закон по любому вопросу, не указанному в перечне вопросов, отнесенных к совместной компетенции союза и штатов, или в перечне вопросов, отнесенных к компетенции штатов [67].



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


К вопросу об источниках конституционного права
Права и свободы человека в конституциях стран СНГ
Гарантии суверенитета Российской Федерации
Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти в странах бывшего СССР
Формирование структуры органов конституционного контроля и надзора в субъектах Российской Федерации; статус судей и членов органов конституционного надзора.
Вернуться к списку публикаций