2013-11-19 15:25:54
ГлавнаяКонституционное право — Гарантии суверенитета Российской Федерации



Гарантии суверенитета Российской Федерации


Юридические гарантии суверенитета Российской Федерации

Юридические гарантии - это закрепленные в правовых актах средства обеспечения суверенитета, являющиеся по своей сути теми мерами, посредством которых государство непосредственно реагирует на угрозы собственной безопасности. Отдельно среди них следует выделить конституционные гарантии, т.е. гарантии, устанавливаемые Конституцией государства [1]. С учетом особых юридических свойств Конституции, предпочтительно, чтобы наиболее важные, фундаментальные гарантии суверенитета были закреплены именно в Конституции государства. Конституционные гарантии отличаются наибольшей стабильностью, защищенностью, что обусловлено высшей юридической силой Основного Закона и его ролью основы всей правовой системы государства [2].

Немаловажно, чтобы комплекс юридических гарантий был адекватен тем угрозам суверенитету, которые реально или потенциально существуют. Иными словами, должна своевременно решаться проблема принятия соответствующих правовых актов. Правовой вакуум в данной сфере, отсутствие соответствующих механизмов обеспечения суверенитета чреваты опасностями не только для государства, но и для прав и свобод человека. Сказанное наглядно иллюстрирует так называемое «чеченское дело», рассмотренное Конституционным Судом РФ в 1995 г. [3] Как известно, в 1994 г. для восстановления конституционного порядка на территории Чеченской Республики по решению Президента РФ были введены части Вооруженных Сил РФ в условиях отсутствия законодательного регулирования возможности использования Вооруженных Сил РФ в данной ситуации. Безусловно, высшие органы государственной власти, прежде всего, Президент РФ, должны были принять определенные меры по охране суверенитета страны. Однако практика показывает, что применение данных мер вне правового поля зачастую приносит значительный ущерб ценностям, не менее важным, чем суверенитет, - правам и свободам человека. Судья Конституционного Суда РФ В.О. Лучин в своем Особом мнении по данному делу убедительно обосновал эту мысль.

Придание гарантиям суверенитета правовой формы должно способствовать также обеспечению прав граждан от произвольных действий государства, стремящегося любой ценой защитить свою независимость и верховенство. Таким образом, четкое и адекватное закрепление в правовых актах гарантий суверенитета отвечает не только интересам государства, но и является своеобразной гарантией прав человека и гражданина. Сказанное еще раз подтверждает, что в свете ныне действующей Конституции РФ государственный суверенитет должен рассматриваться исключительно как правовой принцип, а не как феномен, противостоящий праву. Тем самым в конечном итоге суверенитет служит интересам не только самого государства, но и гражданина.

При рассмотрении системы юридических гарантий государственного суверенитета, по нашему мнению, следует иметь в виду, прежде всего, то, что основным условием существования Российской Федерации как суверенного государства является сохранение ее государственного единства. В единстве Российского государства воплощается сущность суверенитета, государственное единство воплощает в себе основные суверенные свойства государственной власти Российской Федерации. В связи с этим представляется интересной идея В.Г. Анненковой о том, что единство Российского государства раскрывается посредством следующих конституционно-правовых институтов: территориальное единство; единство государственной власти; единство правового пространства; экономическое единство; единство правового (конституционного) статуса человека и гражданина [4].

В принципе, обозначенный подход мог бы быть успешно использован в качестве отправного при разработке концепции юридических гарантий государственного суверенитета. Положительным моментом данной концепции является то, что в ней делается акцент на конституционно-правовом регулировании основных проявлений государственного единства России. Кроме того, в ней получили отражение наиболее фундаментальные стороны единства Российского государства, путем обеспечения которых должна решаться задача сохранения и поддержания суверенитета России. В то же время, на наш взгляд, применительно к рассматриваемой проблематике концепция В.Г. Анненковой требует некоторых уточнений.

Во-первых, в целях решения проблемы юридических гарантий государственного суверенитета, вряд ли, целесообразно выделение в самостоятельную группу гарантий единства правового (конституционного) статуса человека и гражданина. Поскольку такой статус устанавливается законодательством, то обеспечение его единства не может осуществляться вне рамок обеспечения единства правового пространства в целом.

Во-вторых, значимость института единства государственной власти для проблемы суверенитета бесспорна, поскольку единство государственной власти неразрывно связано с единством и нераздельностью государственного суверенитета [5]. Однако не следует забывать о том, что единство верховной государственной власти обусловлено тем, что у нее имеется единый источник - многонациональный российский народ. Государственный суверенитет является формой суверенитета народа и потому производен от него. Кроме того, производность государственного суверенитета от суверенитета народа предопределяет то, что суверенные права государства выступают своеобразной проекцией суверенных прав народа. Таким образом, проблема обеспечения единства государственной власти в правовом государстве, каковым провозглашена Российская Федерация в ч. 1 ст. 1 Конституции РФ, является частью более серьезной проблемы - проблемы осуществления государственной власти в соответствии с интересами народа.

С учетом изложенного, в зависимости от направлений охраны, юридические гарантии государственного суверенитета можно разделить на несколько групп: 1) гарантии целостности государственной территории; 2) гарантии единства правового пространства; 3) гарантии единства экономического пространства; 4) гарантии осуществления государственной власти в соответствии с интересами народа. В сущности, аналогичный подход используется и в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, где указывается, что одним из основных направлений защиты конституционного строя в России является разработка правовых механизмов защиты государственной целостности, обеспечение единства правового пространства и национальных интересов России.

Гарантии целостности и неприкосновенности государственной территории. Как пишет B.C. Шевцов, любое посягательство не территориальную неприкосновенность государства означает посягательство на область осуществления его суверенной власти, а потому представляет собой грубейшее нарушение государственного суверенитета [6]. В свою очередь защита территориальной целостности должна стоять в ряду постоянных задач любого государства. Эта задача нашла отражение и в Конституции РФ, согласно ч. 3 ст. 4 которой Российская Федерация обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.

Территориальная целостность государств является одним из принципов международного права. Так, в соответствии с Заключительным актом СБСЕ на государства возлагается обязанность уважать территориальную целостность каждого из государств, а также воздерживаться от любых действий, несовместимых с целями и принципами Устава ООН, против территориальной целостности, политической независимости или единства любого государства-участника. Названный принцип реализуется и в других важных международно-правовых актах [7].

С.Н. Бабурин рассматривает безопасность (защищенность) территории как элемент суверенитета. Более того, по мнению автора, способность обеспечить безопасность территории настолько существенна, что должна быть отнесена к основным характеристикам государственного суверенитета [8]. Стремление повысить значимость проблемы обеспечения территориальной целостности и неприкосновенности государства с учетов сложившейся в последнее время геополитической ситуации, на наш взгляд, вполне обосновано. В то же время безопасность государственной территории может быть эффективно обеспечена только при наличии соответствующих организационно-правовых механизмов, способных отвечать на самые серьезные угрозы территориальной целостности и неприкосновенности.

Угрозы территориальным основам государства могут быть как внешнего характера, так и внутреннего. Первые могут проявляться, например, в виде агрессии со стороны одного или нескольких иностранных государств, и объектом охраны должна быть неприкосновенность государственной территории. В этих условиях важнейшей гарантией суверенитета является введение правового режима военного положения, который устанавливается Федеральным конституционным законом от 30.01.2002 г. № 1-ФКЗ «О военном положении» [9]. Названный закон четко определяет основания, порядок введения военного положения, а также меры, принимаемые в рамках указанного правового режима, в том числе, привлечение Вооруженных Сил. Нельзя не отметить, что столь важный закон, предусмотренный даже Конституцией, долгое время не принимался.

Военное положение вводится указом Президента РФ, немедленно сообщающего об этом палатам Федерального Собрания РФ. Соответствующий указ Президента РФ подлежит утверждению Советом Федерации, который должен рассмотреть вопрос об этом в течение 48 часов с момента получения указа. Данная норма очень важна, т.к. введение режима военного положения может служить основанием для значительных ограничений прав граждан, и с учетом этого контроль со стороны Совета Федерации призван не допустить необоснованного введения таких ограничений.

Следует иметь в виду, что угрозы суверенитету могут возникать и внутри государства, соответственно, объектом охраны уже будет являться целостность государственной территории. Примерный перечень этих угроз определен в статье 3 Федерального конституционного закона от 30.05.2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» [10]. Так, внутренние угрозы могут проявляться в: попытках насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации; захвате или присвоении власти; вооруженном мятеже; массовых беспорядках; террористических актах; блокировании или захвате особо важных объектов или отдельных местностей; подготовке и деятельности незаконных вооруженных формирований; межнациональных, межконфессиональных и региональных конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями, создающими непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Порядок введения чрезвычайного положения во многом схож с порядком введения военного положения. Особенностью здесь является только то, что Совет Федерации должен рассмотреть вопрос об утверждении указа Президента РФ в течение 72 часов с момента его обнародования.

Само по себе отнесение вопроса об утверждении указа Президента РФ о введении военного либо чрезвычайного положения к ведению Совета Федерации, а не Государственной Думы или Федерального Собрания в целом более целесообразно и обоснованно, поскольку Совет Федерации состоит из гораздо меньшего числа членов, чем другая палата парламента. Данное обстоятельство в тех условиях, которые сопровождаются введением военного или чрезвычайного положения, имеют особое значение, поскольку вопрос о введении того или иного правового режима должен быть рассмотрен в кратчайшие сроки. Собственно, это нашло отражение и в Регламенте Совета Федерации [11], статьи 150 и 155 которого предусматривают, что после обнародования указа Президента РФ о введении военного (чрезвычайного) положения члены Совета Федерации обязаны прибыть к месту проведения заседания Совета Федерации в возможно короткие сроки без специального вызова.

Наличие контроля со стороны представительного органа за действиями Президента РФ в данном случае должно способствовать тому, чтобы решение о введении военного (чрезвычайного) положения действительно отвечало задачам национальной безопасности. С учетом сказанного вполне обоснованными выглядят слова О.Г. Румянцева о том, что одной из гарантий основ конституционного строя является конституционно-правовое регулирование чрезвычайного и военного положений [12].

В целях обеспечения территориальной целостности (неприкосновенности) государства некоторые авторы также предлагают «закрепить в действующей Конституции РФ возможность введения института президентского правления при возникновении чрезвычайных обстоятельств, обозначенных в Основном Законе страны» [13]. Вообще в последнее время в научной литературе активизировалось обсуждения проблем применения мер федерального вмешательства. Следует согласиться, на наш взгляд, с тем, что эта проблема требует единого правового регулирования, и целесообразным было бы принятие федерального закона о федеральном вмешательстве, который бы устанавливал порядок применения всех видов мер федерального вмешательства [14]. Действительно, о необходимости системного регулирования данных отношений свидетельствует сама практика развития обновленной российской государственности, особенно такие ситуации, какие имели место в 1990-е годы на территории Чеченской Республики.

Кроме того, по нашему мнению, заслуживает поддержки идея о закреплении прямого законодательного запрета сецессии субъектов Российской Федерации [15]. Данная мера способствовала бы укреплению территориальной целостности (обеспечению неприкосновенности) государства и пресекала бы различные спекуляции по. данному вопросу в периоды явной или скрытой слабости федерального центра.

Нельзя не сказать и о том, что определенные гарантии территориальной целостности (неприкосновенности) Российской Федерации закреплены также в международных договорах, заключаемых в рамках регионального сотрудничества. Так, ст. 4 Договора о коллективной безопасности от 15.05.1992 г. предусмотрено, что в случае совершения акта агрессии против любого из государств-участников все остальные государства-участники предоставят ему необходимую помощь, включая военную, а также окажут поддержку находящимися в их распоряжении средствами в порядке осуществления прав на коллективную оборону в соответствии со ст. 51 Устава ООН [16].

Гарантии единства правового пространства. Вопрос о гарантиях данной категории напрямую связан с проблемой обеспечения верховенства федерального права. Безусловно, среди гарантий единства правового пространства можно назвать и некоторые из тех, которые рассматривались выше. Но здесь «нам хотелось бы обратить внимание именно на те специальные способы и средства, которые направлены сугубо на обеспечение единства правового пространства.

Как отмечается в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, единое правовое пространство страны размывается, главным образом, вследствие несоблюдения принципа приоритета норм Конституции РФ над иными правовыми нормами, федеральных правовых норм над нормами региональными, недостаточной отлаженности государственного управления на различных уровнях.

Как пишет О.В. Анциферова, единство законодательной системы - сущностное проявление конституционного принципа единства системы государственной власти, и заключается, в частности: в единых принципиальных основах всех видов правотворческого процесса; в единой, иерархически построенной системе правовых актов; в самостоятельности субъектов правотворческой деятельности в рамках конституционной модели правотворческих полномочий всех уровней власти; в наличии в законодательной системе совокупности коллизионных норм [17].

В литературе гарантии данной категории подразделяют на две группы: судебные и внесудебные [18]. Рассмотрим сначала судебные гарантии. К ним, в первую очередь, относится нормоконтроль, осуществляемый Конституционным Судом РФ в соответствии со статьей 125 Конституции РФ и Федеральным конституционным законом от 21.07.1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» [19]. Так, Конституционный Суд РФ может «вывести» из правового пространства следующие нормативные правовые акты в случае их противоречия Конституции РФ: федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные акты Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституции, уставы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам исключительного ведения Российской Федерации и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов; внутрифедеральные договоры - как вертикальные, так и горизонтальные; не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации. Однако, заметим, что указанные акты могут быть признанны неконституционными только по запросам указанных в ч. 2 ст. 125 Конституции РФ субъектов. Конечно, данное положение Основного Закона обусловлено объективными причинами: ведь Конституционный Суд просто не в силах был бы проверить все перечисленные акты на предмет их соответствия Конституции РФ. Но думается, целесообразно было бы сделать обязательной проверку конституционности международных договоров и федеральных конституционных законов ввиду их особой роли в иерархии источников российского права и относительной немногочисленности. Аналогичное правило действует, например, во Французской Республике, где органические законы до их вступления в силу в обязательном порядке предаются на рассмотрение Конституционного Совета, призванного проверить их на соответствие Конституции страны [20].

Кроме того, следует иметь в виду, что вопрос о соответствии конституций (уставов) субъектов Российской Федерации федеральному законодательству может решаться только посредством установления их соответствия Конституции РФ. Это обусловлено прямой нормативной связью основных законов субъектов федерации с Конституцией РФ. К такому выводу пришел Конституционный Суд РФ в Постановлении от 18.07.2003 г. № 13-П [21].

К судебным гарантиям также следует отнести нормоконтроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации на основании статьи 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» [22]. Органы конституционной юстиции субъектов федерации на своем уровне также участвуют в общей работе по поддержанию функционирования системы российского права как единого организма. Но здесь следует обратить внимание на два момента. Во-первых, данные органы созданы пока в меньшинстве субъектов Российской Федерации, к тому же согласно действующему законодательству их создание является правом, а не обязанностью субъектов федерации. Во-вторых, в некоторых субъектах федерации еще не завершен процесс приведения в соответствие с федеральным законодательством основных законов субъектов, в связи с чем пока нельзя назвать деятельность конституционных (уставных) судов субъектов федерации действенным средством обеспечения суверенитета Российского государства.

Помимо указанных органов, нормоконтроль также осуществляют суды общей юрисдикции и арбитражные суды, которые вправе признать нормативный правовой акт уровнем ниже федерального закона недействующим (главы 24 Гражданского процессуального кодекса РФ и 23 Арбитражного процессуального кодекса РФ). Кроме того, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, выраженной в Постановлении от 16.06.1998 г. № 19-П по делу о толковании отдельных положений ст. 125, 126 и 127 Конституции РФ, суд общей юрисдикции или арбитражный суд, придя к выводу о несоответствии федерального закона или закона субъекта Российской Федерации Конституции РФ, обязан, приостановив производство по делу, обратиться в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности этого закона [23].

Теперь обратимся к внесудебным гарантиям. Сначала рассмотрим те из них, которые закреплены в Конституции РФ. Во-первых, ч. 3 ст. 115 Конституции РФ предоставляет Президенту РФ право отмены постановлений и распоряжений Правительства РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ. Таким образом, на основании ч. 3 ст. 115 Конституции РФ Президент осуществляет конституционный контроль.

Во-вторых, согласно ч. 2 ст. 85 Конституции РФ Президент РФ также может приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам России или нарушения прав и свобод человека и гражданина. Думается, логичным было бы закрепление данного права и за Правительством РФ, тем более что по Конституции РФ оно входит в систему органов исполнительной власти, а Президент РФ нет. (Хотя такие обстоятельства, как наличие у Президента РФ права председательствования на заседаниях Правительства, возможность контроля за его деятельностью, подотчетность Правительства Президенту довольно очевидно свидетельствуют о том, что Президент РФ фактически возглавляет систему федеральных органов исполнительной власти).

Но все же большинство внесудебных гарантий закреплено либо в текущем законодательстве, либо в подзаконных актах. И первыми в данной группе следует назвать те средства обеспечения единства правового пространства, которые были введены Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Данный закон устанавливает конкретный механизм привлечения к ответственности высших должностных лиц и органы государственной власти субъектов РФ в случае принятия ими несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов. Так, законодательный орган субъекта федерации может быть распущен федеральным законом, а высшее должностное лицо - отстранено от должности указом Президента РФ.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» также определил конкретный механизм привлечения федерацией к ответственности органов и глав муниципальных образований за аналогичные нарушения. Согласно этому закону представительный орган муниципального образования может быть распущен, а глава может быть отстранен от должности.

Данные меры конституционно-правовой ответственности нацелены на обеспечение единства правового пространства государства, выполняя, в том числе, превентивную функцию.

В числе гарантий, закрепленных в текущем законодательстве, необходимо назвать также прокурорский надзор за законностью правовых актов федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также представительных и иных органов и должностных лиц муниципальных образований. Хотя ранее и Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. указывали конкретные функции прокуратуры, в том числе и указанную выше, Конституция РФ. 1993 г. посвятила прокуратуре только одну статью (129), в которой назначение данного органа не раскрывается и делается отсылка к федеральному закону. Согласно ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» [24] прокурор наделен полномочием по опротестованию противоречащих закону правовых актов. Эффективность прокурорского надзора в деле приведения регионального законодательства в соответствие с федеральным была особо отмечена в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ за 2001 г. [25].

Постановлением Правительства РФ от 03.06.1995 г. № 550 «О дополнительных функциях Министерства юстиции РФ» [26] на Министерство юстиции РФ была возложена юридическая экспертиза правовых актов, принимаемых органами государственной власти субъектов РФ. Как следует из текста названного постановления, юридическая экспертиза осуществляется в целях выработки федеральными органами государственной власти совместно с органами государственной власти субъектов Российской Федерации мер по обеспечению соответствия конституций, уставов, законов и иных правовых актов субъектов РФ Конституции РФ и федеральным законам.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Роль конституционного суда РФ в обеспечении надлежащего соблюдения органами государственной власти конституционных прав и свобод граждан
Гарантии суверенитета Российской Федерации
Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в защите прав и свобод граждан
Место Конституционного Суда Российской Федерации в системе органов государственной власти (в контексте его функций и полномочий)
Конституционно-правовые нормы и институты
Вернуться к списку публикаций