2013-09-27 21:35:15
ГлавнаяКонституционное право — Защита права частной собственности при ее ограничении



Защита права частной собственности при ее ограничении


Основания ограничения права собственности

В настоящее время ситуация в сфере права государственного вмешательства в отношения частной собственности граждан складывается не в пользу последних. Так, например, европейская конституционная практика допускает экспроприацию собственности, как правило, на основании общественной необходимости. Российская же конституция вместо требующей доказательств общественной необходимости оперирует термином «государственные нужды» (ч. 3 ст. 35 Конституции РФ), что подразумевает целесообразность (полезность) существования определенных мер в качестве основания для ограничения права граждан на собственность, что, в свою очередь, не допустимо. В связи с этим вопрос о том, что подразумевается под государственными нуждами, является весьма существенным. Г.А. Гаджиев пишет по этому поводу, что «конституционные гарантии права частной собственности вводятся ввиду постоянно существующих противоречий между интересами частного собственника и потребностями общества (в Конституции они обозначены как «государственные нужды»)». [1] В идеале, конечно, государственные нужды должны всегда соответствовать общественным интересам. Однако представляется, что понятие «государственные нужды» все же не совсем совпадает по смыслу с общими (или общественными) потребностями (интересами). Государственные нужды всегда должны предопределяться общественными интересами. Общественные интересы не всегда бывают обусловлены государственными нуждами. Например, при проведении национализации находящейся в кризисном состоянии отрасли промышленности с тем, чтобы минимизировать негативные социальные последствия при одновременном обеспечении потребностей в продукции, производимой данной отраслью, государство преследует именно общие (общественные) интересы. Государству как раз невыгодно принимать на себя ответственность за функционирование такой отрасли и расходы по ее финансированию, которые ложатся на бюджет. Но общий интерес может потребовать именно таких действий со стороны государства. Поэтому оно национализирует социально значимую отрасль промышленности, исходя из общих (общественных) интересов, а не из государственных нужд.

Исходя из этого, представляется необходимым в интересах защиты права собственности изменить формулировку ч. 3 ст. 35 Конституции и заменить понятие «государственные нужды» на «общественные интересы». Также необходимо определить критерии, по которым интересы можно отнести к категории общественных.

Кроме того, в Конституции РФ (ч. 3 ст. 55) предусматривается, что основанием ограничения прав человека и гражданина может служить защита прав и законных интересов других лиц (а не интересов других граждан!), что подразумевает защиту интересов государства, различного рода организаций всех форм собственности и граждан. Таким образом, интересы государства, прежде всего, являются основанием для ограничения права граждан на собственность, что и получается при назначении общей конфискации имущества в качестве уголовного наказания.

Содержание части 3 статьи 35 Конституции России предусматривает, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. Следовательно, право частной собственности может быть ограничено.

В конституционном праве существуют два несовпадающих понятия: а) ограничение права частной собственности и б) ограничение полномочий законодателя по ограничению права частной собственности.

Первое из этих понятий является более широким по своему содержанию, поскольку оно включает в себя и такие ограничения права частной собственности, которые проистекают из самой природы этого права и в силу этого устанавливаются в Конституции. Так, в части 3 статьи 17 Конституции России установлено, что при осуществлении прав и свобод человека не должны нарушаться права и свободы другого человека. В части 2 статьи 36 Конституции России устанавливается общий конституционно-правовой режим. Право частной собственности на землю: владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами — осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц.

Следует согласиться с мнением Г. Гаджиева о том, что подобные ограничения вводятся не федеральным законодателем — они носят естественный характер, проистекают из самой природы данного права.

Ограничения порядка осуществления права собственности, вытекающие из правила о недопустимости шиканы, — не только являются частью позитивного права. Природа их естественно-правовая. Это одно из требований, императивов, по своей исходной основе рожденных непосредственно самой жизнью общества. Оно вытекает из природы, естества человеческого бытия, из объективных условий жизнедеятельности, то есть из естественного хода событий.

Такое ограничение существует не потому, что в Конституции России появилась статья 17. Это правило разумно. Отсюда следует следующий вывод.

Из всей массы случаев, когда собственник ограничивается в своих возможностях владеть, пользоваться, распоряжаться своей собственностью, либо осуществлять свои правомочия, необходимо выделить случаи естественного ограничения порядка осуществления права собственности. Это имманентно вытекающие из природы права, естественные с точки зрения конституционного права ограничения. Их естественность состоит в том, что они находятся за пределом круга тех ограничений права собственности, которые вводятся федеральным законодателем в порядке, установленном в части 3 статьи 55 Конституции России. [2]

Всеобъемлющий характер господства собственника над вещью выражен в его праве «по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону, иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц» (ст. 209 ГК РФ). Отсюда вытекает, что законные ограничения касаются прежде всего широты содержания права собственности - триады правомочий собственника, которая с позиций свободы усмотрения характеризует право собственности как исключительное, а со стороны его материально-вещественного содержания очерчивает объективную границу вещной власти собственника. В этом плане использование законодателем наряду с типичными правомочиями собственника (владением, пользованием и распоряжением) конструкции «управление имуществом» не вносит ничего нового в его содержание, а отражает лишь аспект его реализации.

Свобода усмотрения собственника может быть ограничена его свободным волеизъявлением. Передавая имущество во владение, пользование и распоряжение другим лицам, собственник тем самым ограничивает сферу собственного усмотрения в реализации правомочий. Вместе с тем, в таком «самоограничении» свободы следует различать два случая. Первый - передача собственником имущества во владение, пользование и (или) распоряжение других лиц или в целях управления имуществом по договору (аренды, безвозмездного пользования, хранения, доверительного управления). При такой передаче ограничение свободы усмотрения собственника в осуществлении права собственности целиком и полностью зависят от воли собственника в выборе вида договора и определении его условий. Тем самым собственник своей же волей ограничивает свободу собственного усмотрения в осуществлении принадлежащего ему права собственности. Второй - предоставление имущества собственником другому лицу в хозяйственное владение, оперативное управление или закрепление имущества за ним на ином вещном праве (ст. 216 ГК РФ). Хотя предоставление имущества другим лицами осуществляется собственником по его воле, однако ограничение свободы его усмотрения подчиняется требованиям закона: перечень иных вещных прав, их содержание, пределы осуществления предопределены правом, а не волей собственника. Законом регламентируется и право собственника на имущество, закрепленное за другим лицом на ином вещном праве. Таким образом, предусмотренная законом свобода усмотрения собственника ограничивает свободу усмотрения субъекта иного вещного права и, наоборот, установленная законом и волей собственника свобода усмотрения субъекта иного вещного права ограничивает свободу усмотрения собственника.

Правовая основа для ограничения права собственности нормами публичного и частного права заложена ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, где говорится, что права и свободы человека и гражданина, а, следовательно, права собственности могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Положение ч. 3 ст. 55 Конституции РФ воспроизводиться в ч. 2 ст. 1 ГК РФ.

Однако ограничения по указанным основаниям не в коей мере не должны затрагивать существо, содержание основного права, которое может привести к умалению или к отмене этих прав. В целях защиты права собственности необходимо использовать юридическую конструкцию, согласно которой ограничения прав и свобод граждан возможны только на основании федерального закона и только в той мере, в какой это необходимо для определенных целей, указанных в нем, что и сделано в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Следует согласиться с выводом Г.А. Гаджиева о том, что положение в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ «связывает» руки законодателю и напоминает что каждый раз, применяя указанное положение об ограничении основных прав и свобод человека и гражданина, а значит и права собственности, законодатель должен оценивать, насколько необходимы эти ограничения, насколько цели этих ограничений соответствуют тем целям, которые перечислены в данной статье, не являются ли ограничения излишними или чрезмерными. [3] И второе, во избежание произвольного ограничения основных прав конституция предусматривает, что эти ограничения не могут устанавливаться актами исполнительной власти, т.е. постановлениями правительства и указами Президента. По справедливому мнению Ю.К. Толстого, «это положение является для собственника гарантией, в какой-то мере обеспечивающей устойчивость его имущественного положения и беспрепятственное осуществления его прав». [4]

В качестве оснований для ограничения прав и свобод граждан в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ первым указывается защита конституционного строя.

В целях обеспечения обороны страны, безопасности государства федеральным законом может вводиться запрет на экспорт оружия и (или) некоторых видов сырья имеющих стратегическое назначение и т.п.

В целях защиты прав и законных интересов других лиц ст. 140 Гражданский процессуальный кодекс РФ (далее - ГПК РФ) и ст. 91 Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее - АПК РФ) предусматривает, что суд или судья по заявлению и ходатайству лиц, участвующих деле, или по своей инициативе может принять меры к обеспечению иска, которое означает наложение ареста на имущество или денежные средства, принадлежащие ответчику и находящиеся у него или у других лиц, запрещение ответчику совершать определенные действия.

Судя по тексту ч. 3 ст. 55 Конституции РФ и ч. 2 ст. 1 ГК РФ перечень оснований для ограничения гражданских прав является исчерпывающим.

Отдельные ограничения прав и свобод, в том числе и право собственности могут быть приняты при наличии обстоятельств, представляющих собой реальную чрезвычайную и неизбежную угрозу безопасности граждан или конституционному строю РФ.

В ст. 56 Конституции РФ говорится, что «в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия». При этом право частной собственности не входит в число прав и свобод, не подлежащих ограничению в связи с введением чрезвычайного положения (исчерпывающий перечень таких прав дан в ч. 3 той же статьи). Правда, не подлежат ограничениям права, указанные в ч. 1 ст. 34 («Каждый имеет право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной, не запрещенной законом экономической деятельности»). Но какое значение имеет право свободного использования своего имущества, если право частной собственности (включающее, кроме пользования, правомочия по владению и распоряжению имуществом) не гарантируется?

Однако, в соответствии со ст. 3 Федерального конституционного закона от 30.05.01 №-3 ФКЗ «О чрезвычайном положении» чрезвычайное положение вводится лишь в случаях к которым относятся:

а) попытки насильственного изменения конституционного строя Российской Федерации, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;

б) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно - спасательных и других неотложных работ.

Согласно п. «д.» ст. 12 этого Закона в исключительных случаях допускается временное изъятие у граждан оружия и боеприпасов, ядовитых веществ, а у организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности - временное изъятие наряду с оружием, боеприпасами и ядовитыми веществами также боевой и учебной военной техники, взрывчатых и радиоактивных веществ. А согласно п. «в» ст. 13 этого же Закона допускается мобилизация ресурсов организаций независимо от организационно - правовых форм и форм собственности, изменение режима их работы, переориентация указанных организаций на производство необходимой в условиях чрезвычайного положения продукции и иные необходимые в условиях чрезвычайного положения изменения производственно - хозяйственной деятельности.

В статье 29 Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» предусмотрены гарантии имущественных и социальных прав граждан и организаций в период действия чрезвычайного положения. Так лицам, пострадавшим в результате обстоятельств, послуживших основанием для введения чрезвычайного положения, или в связи с применением мер по устранению таких обстоятельств или ликвидации их последствий, предоставляются жилые помещения, возмещается причиненный материальный ущерб, а организациям, имущество и ресурсы которых использовались в связи с введением чрезвычайного положения, имеют право на возмещение причиненного ущерба в порядке и размерах, установленных Правительством Российской Федерации.

В соответствии с Конституцией Президент должен незамедлительно проинформировать о введении чрезвычайного положения Совет Федерации и Государственную Думу. Но утверждает соответствующий указ только Совет Федерации, орган, не избираемый прямым голосованием. То есть при введении чрезвычайного положения Президентом право частной собственности может ограничиваться по его инициативе с согласия не законодательного органа в целом, а наименее представительной его части, учитывая, что в Совете Федерации представлены субъекты Федерации, а не народ в целом. Таким образом, положение об охране права частной собственности законом оказывается несколько размытым.

В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ права могут быть ограничены и в целях обеспечения обороны страны и безопасности государства. Так в соответствии со пп. 7 и 13 ст. 7 Федерального конституционного закона от 30.01.02 г. «О военном положении» на территории, на которой введено военное положение, может производиться изъятие в соответствии с федеральными законами необходимого для нужд обороны имущества у организаций и граждан с последующей выплатой государством стоимости изъятого имущества; а в случаях, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, у граждан производится изъятие оружия, боеприпасов, взрывчатых и ядовитых веществ, а у организаций - изъятие наряду с оружием, боеприпасами, взрывчатыми и ядовитыми веществами боевой и учебной военной техники и радиоактивных веществ.

Статья 18 и 19 этого же Закона устанавливают правовое положение граждан и организаций в период действия военного положения. Так согласно п. 5 ст. 18 граждане, находящиеся на территории, на которой введено военное положение, обязаны предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества, а - ч. 3 ст. 19 организации в период действия военного положения обязаны:

1) предоставлять в соответствии с федеральными законами необходимое для нужд обороны имущество, находящееся в их собственности, с последующей выплатой государством стоимости указанного имущества;

2) выполнять задания (заказы) в целях обеспечения обороны и безопасности Российской Федерации в соответствии с заключенными договорами (контрактами).

Здесь складывается такая же ситуация, как в случае с порядком введения чрезвычайного положения.

Следует отдать должное законодателю в том, что в случае изъятия или использования имущества граждан и организаций как в условиях чрезвычайного, так и военного положения, он предусмотрел возмещение вреда, причиненного собственникам, что соответствует ч. 3 ст. 35 Конституции.

Порядок действия конституционных гарантий частной собственности усложняется в связи с федеративной формой государственного устройства России. Говоря о том, что право собственности охраняется законом, необходимо уточнить, о каком законе идет речь: федеральном или законе субъекта Федерации. Пункт «в» ст. 71 Конституции относит регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина к ведению Российской Федерации, а по предметам федерального ведения принимаются федеральные (федеральные конституционные) законы (п. 1 ст. 76).

К совместному ведению Федерации и ее субъектов относится защита (но не регулирование) прав и свобод. Поэтому представительные органы субъектов Федерации не могут регулировать (ограничивать) своими законами право частной собственности. Это подтверждается и ст. 306 ГК, в которой говорится лишь о прекращении права собственности в результате принятия закона Российской Федерацией, т. е. федерального закона.

Менее разработанными в отечественном законодательстве являются подходы к реализации конституционного права частной собственности на землю в Российской Федерации. Принципиальная позиция обозначена в ст. 35 Конституции, которая устанавливает: «1. Граждане и их объединения вправе иметь в частной собственности землю. 2. Владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц. 3. Условия и порядок пользования землей определяется на основе федерального закона».

Первое, что обращает на себя внимание - это то, что право частной собственности на землю хможет принадлежать только гражданам РФ и их объединениям, т. е. земля не может находиться в частной собственности иностранных лиц и лиц без гражданства. Однако ч. 3 ст. 15 Земельного кодекса РФ (далее - ЗК РФ) только ограничивает право неграждан РФ: «Иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками, находящимися на приграничных территориях, перечень которых устанавливается Президентом Российской Федерации в соответствии с федеральным законодательством о Государственной границе Российской Федерации, и на иных установленных особо территориях Российской Федерации в соответствии с федеральными законами. Следовательно, на остальных территориях иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут обладать на праве собственности земельными участками, что противоречит ч. 1 ст. 36 Конституции РФ. Однако, что касается земель сельскохозяйственного назначения то в соответствии со ст. 3 Федерального закона РФ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» от 24 июля 2002 года № 101 -ФЗ Иностранные граждане, иностранные юридические лица, лица без гражданства, а также юридические лица, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50 процентов, могут обладать земельными участками из земель сельскохозяйственного назначения только на праве аренды.

Представляется необходимым изложить ч. 1 ст. 36 Конституции следующим образом: «Каждый вправе иметь в частной собственности землю. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются федеральным законом».

Ч. 2 ст. 36 подтверждает наличие у собственников земли всех трех правомочий, которые могут иметь частные собственники любого имущества: правомочий владения, пользования и распоряжения, причем все они могут осуществляться свободно. Однако, Конституция РФ, закрепляя в ст. 36 право частной собственности на землю, установила возможность его ограничения, пределы которого определены в ст. 17, 35, 36 и 42. В ст. 17 и 36 Конституции установлен общий принцип, согласно которому осуществление прав, в том числе и субъективного права частной собственности на землю, не должно нарушать прав других лиц. Это требование нашло свое развитие в отраслевом законодательстве. В соответствии с ст. 10 ГК РФ суд вправе отказать в защите права частной собственности на землю, если оно осуществляется исключительно с намерением причинить вред другому лицу либо собственник злоупотребляет своим правом в иных формах. В этой связи не должны защищаться права частного собственника земельного участка, расположенного на территории населенного пункта при использовании его с целью захоронения опасных, например, радиоактивных отходов. Еще более конкретно цели ограничения права собственности закреплены в ст. 36 Конституции РФ. Согласно ч. 2 указанной статьи владение, пользование и распоряжение землей не должно наносить ущерба окружающей среде, так как «каждый имеет право на благоприятную окружающую среду» (ст. 42).

Осуществление правомочий владения, распоряжения и особенно пользования землей всегда содержит потенциальные возможности отрицательного воздействия не только па землю, но и на окружающую природную среду. Поэтому свобода собственника земельного участка может быть ограничена. Однако такое ограничение должно быть основано на законе и в каждом конкретном случае при столкновении интересов собственника земли и пользователя другими природными ресурсами, расположенными на том же земельном участке, необходимо определить приоритеты. Это тем более важно, что в настоящее время большинство природных объектов (недра, животный мир, леса, воды) находятся в государственной собственности. Если же использование земельного участка связано с опасным экологическим воздействием на окружающую природную среду в целом, то такая деятельность собственника должна быть прекращена, а при определенных обстоятельствах и запрещена на будущее. В этом случае приоритет необходимо отдать не осуществлению права частной собственности, а реализации права каждого лица на благоприятную окружающую среду.

Права собственника земельного участка ограничиваются также установлением целевого режима земли. В соответствии с ч. 2 ст. 7 ЗК РФ земли должны использоваться в соответствии с установленным для них целевым назначением. Эта мера направлена на охрану природы в целом. Например, собственник земельного участка, предоставленного для строительства жилого дома, и собственник, получивший землю под строительство предприятия, имеют различный объем обязанностей по сохранению благоприятной окружающей природной среды. Это отражается на правовых возможностях по владению, пользованию и распоряжению принадлежащими им земельными участками.

Согласно ч. 3 ст. 36, федеральным законом должны быть установлены условия и порядок пользования (но не владения или распоряжения) землей.

Таким образом, допустимые по Конституции ограничения прав и свобод граждан должны соразмерно по своему содержанию и объёму соответствовать целям их введения и могут применяться только для защиты иных равнозначных правовых ценностей. Они в любом случае не должны вести к умалению сущностного содержания прав и свобод граждан, что вытекает из общепризнанных международно-правовых стандартов в этой области, а также из положения ст. 18 Конституции о том, что права и свободы человека и гражданина «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти и обеспечиваются правосудием».

Поведенный анализ позволяет сделать следующие выводы.

Основанием ограничения прав человека и гражданина может служить защита прав и законных интересов других лиц.

В конституционном праве существуют два несовпадающих понятия: а) ограничение права частной собственности и б) ограничение полномочий законодателя по ограничению права частной собственности.

Право собственности может ограничиваться только федеральным законом.

Представляется необходимым изложить ч. 1 ст. 36 Конституции следующим образом: «Каждый вправе иметь в частной собственности землю. Права иностранных граждан, лиц без гражданства и иностранных юридических лиц на приобретение в собственность земельных участков определяются федеральным законом».

Права собственника земельного участка ограничиваются установлением целевого режима земли.


Ширипов Дмитрий Викторович



[1] Гаджиев Г. А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в РФ М.: Изд. Фирма «Манускрипт», 1995. С. 153.

[2] Гаджиев Г. Защита права собственности в конституционном праве Российской Федерации. // Конституционное Право: Восточноевропейское обозрение. №4. 2000 / №1 2001. С. 91.

[3] Гаджиев Г.А. Защита основных экономических прав и свобод предпринимателей за рубежом и в РФ М.: Изд. Фирма «Манускрипт», 1995. - С 171.

[4] Гражданское право. Ч. 1. / Под ред. А.П. Сергеева и Ю.К. Толстого. - М.: Проспект, 1996, С.369.



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Толкование конституций (уставов) субъектов Российской Федерации
Предварительные итоги функционирования новых конституционных строев в странах бывшего СССР
Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в защите прав и свобод граждан
Законодательная инициатива органов конституционного контроля и надзора
Понятие права собственности и его закрепление в Конституции Российской Федерации и других нормативных правовых актах
Вернуться к списку публикаций