2013-09-27 21:13:27
ГлавнаяКонституционное право — Защита права частной собственности при ее изъятии



Защита права частной собственности при ее изъятии


Виды изъятия права частной собственности

Российское гражданское законодательство закрепляет принцип защиты собственности во внутреннем праве: гражданское право основывается на неприкосновенности собственности (п. 1 ст. 1 ГК РФ). Мы уже говорили о том, что неприкосновенность собственности носит относительный характер. В связи с этим юридические факты, прекращающие право собственности четко регламентированы ГК России.

В пункте 1 ст. 235 ГК РФ устанавливается, что прекращение права собственности происходит лишь в случаях, прямо предусмотренных законом, которые классифицируются на случаи прекращения права по воле собственника (отчуждение собственником своего имущества другим лицам и добровольный отказ собственника от своего права) и без волеизъявления собственника. Основания прекращения права собственности помимо воли собственника, но при сохранении самого объекта этого права предусмотрены в п. 2 ст. 235 ГК РФ - случаи принудительного изъятия у собственника принадлежащего ему имущества. Перечень таких случаев сформулирован исчерпывающим образом, не допускающим его расширения.

По общему правилу изъятие имущества у собственника в названных случаях производится на возмездных основаниях, то есть с компенсацией собственнику стоимости изымаемой вещи (вещей). Лишь в двух случаях закон допускает безвозмездное изъятие у собственника принадлежащего ему имущества помимо его воли: во-первых, в случае обращения взыскания на имущество собственника по его обязательствам; во-вторых, в случае конфискации имущества собственника в соответствии со ст. 243 Кодекса.

Из оснований изъятия можно выделить случаи отчуждения имущества у собственника с целью перехода права собственности на имущество к государству. Это случаи А) реквизиции, Б) национализации, В) выкупа земельного участка для государственных или муниципальных нужд (а также отчуждение недвижимого имущества находящегося на таком участке). Конфискация не входит в данный перечень в связи с тем, что, по общему правилу, целью конфискации является наказание правонарушителя.

В Конституции следовало бы разграничить случаи, когда собственник может быть лишен имущества по решению суда (например, в качестве санкции за совершение преступления), и когда у собственника может быть изъято имущество в силу закона, по мотивам общественной необходимости (при национализации, реквизиции и пр.). Четкое законодательное закрепление правовых терминов имеет практическое значение: в отношении собственности большое место занимают правоотношения, складывающееся в связи с рисками утраты этой собственности, особенно в том, что касается иностранцев. В оценке риска национализации выделяют одну тонкость: «в любой стране власти никогда не обозначают возможности национализации или экспроприации. Как следствие, ни в одном документе юридически точно не определяется, чем национализация отличается от конфискации. Термин «экспроприация» в российских законах встречается один раз - в действующем до сих пор акте, изданном еще Берией. Термин «национализация» определяется несколько туманно». [1]

Таким образом, в российском законодательстве, хотя и дан исчерпывающий перечень оснований изъятия частной собственности государством, но соответствующие понятия несовершенны.

Положение части 3 статьи 35 Конституции о том, что «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» не равнозначно национализации. В статье 235 Гражданского кодекса принудительное изъятие у собственника имущества связывается со следующими предусмотренными законом основаниями:

1) обращение взыскания на имущество по обязательствам (статья 237);

2) отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу (статья 238);

3) отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка (статья 239);

4) выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей, домашних животных (статьи 240 и 241);

5) реквизиция (статья 242);

6) конфискация (статья 243);

7) отчуждение имущества в случаях, предусмотренных пунктом 4 статьи 252, пунктом 2 статьи 272, статьями 282, 285, 293 Гражданского кодекса.

Конституционные гарантии права частной собственности предопределяют содержание юридических гарантий собственности в гражданском, земельном, финансовом, предпринимательском законодательстве. Так, в ст. 306 Гражданского кодекса установлено, что «в случае принятия Российской Федерацией закона, прекращающего право собственности, убытки, причиненные собственнику в результате принятия этого акта, том числе - стоимость имущества, возмещаются государством. Споры о возмещении убытков разрешаются судом».

Конституционные гарантии права частной собственности вводятся ввиду постоянно существующих противоречий между интересами частного собственника и «государственными нуждами». Причем последние могут иметь приоритеты над законно гарантированными интересами частных лиц. В таком случае сутью конституционной гарантии является вопрос о размере возмещения собственнику, которое должно быть «предварительным и равноценным».

Если компенсация не удовлетворяет этим требованиям Конституции, то тогда основное право частной собственности следует считать нарушенным, что служит основанием для признания неконституционным закона, прекращающего право собственности, о котором идет речь в ст. 306 ГК. Если бы закон не предусматривал института, осуществляющего судебный конституционный контроль в отношении законов, то есть Конституционного Суда, то тогда бы судебная власть могла использовать гарантию ст. 35 только для защиты прав собственника путем компенсации.

Основное предназначение указанной гарантии, в увязке с возможностью признания такого закона неконституционным решением Конституционного Суда, состоит в том, чтобы защитить нахождение имущества в руках собственника.

В статье 35 (часть 3) Конституции установлено, что никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещение. В части 1 ст. 239 ГК РФ предусмотрено, что требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество.

Из комментария В.А. Рахмиловича [2] следует, что реквизиция является единственной формой принудительного изъятия собственности для государственных нужд, предусмотренной Конституцией. Анализ российского законодательства не дает оснований согласиться с такой позицией. Кроме того, мнение, согласно которому при реквизиции происходит изъятие собственности именно для государственных нужд, также является небесспорным. Ч. 1 ст. 242 Гражданского кодекса РФ содержит следующее определение реквизиции: «В случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества по решению государственных органов может быть изъято у собственника в порядке и на условиях, установленных законом, с выплатой ему стоимости имущества (реквизиция)». Эта статья ГК устанавливает, что реквизиция производится в интересах общества, а не для государственных нужд (что не совсем одно и то же); государственные органы лишь управомочены на то, чтобы установить наличие интересов общества, принять решение о реквизиции и меры по его исполнению, а также выплатить собственнику компенсацию в размере стоимости реквизированного имущества. Причем ч. 2 той же статьи ГК РФ устанавливает, что «оценка, по которой собственнику возмещается стоимость реквизированного имущества, может быть оспорена им в суде». Таким образом, ст. 242 ГК РФ устанавливает порядок реализации общего права на судебную защиту, закрепленного в ч. 1 ст. 46 Конституции, и специального права на судебную защиту от посягательств на частную собственность, закрепленного в ч. 3 ст. 35 Конституции, в данном случае - применительно к процедуре реквизиции.

Среди возможных форм принудительного изъятия частной собственности ч. 2 ст. 235 ГК называет также обращение взыскания на имущество по обязательствам; отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать данному лицу; отчуждение имущества в связи с изъятием земельного участка; конфискацию и некоторые другие. Перечисленные в ГК формы принудительного изъятия частной собственности применимы как к взаимоотношениям между частными лицами, так и к взаимоотношениям между частными лицами и государством. Конституционные гарантии частной собственности направлены на ее сохранение во всех этих взаимоотношениях, но для целей конституционно-правового исследования особенно важно выделить те из них, которые возникают между частным собственником и государством, в первую очередь национализацию, реквизицию и конфискацию.

Примечательно, что ни один из цитировавшихся комментариев ст. 35 Конституции не упоминает национализацию как форму принудительного лишения частной собственности. Тем не менее, представляется, что на национализацию, которая определена в ст. 235 ГК как «обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц», в полной мере должны распространяться конституционные гарантии, содержащиеся в данной статье.

Следовательно, национализация также должна производиться при участии суда на условиях предварительного и равноценного возмещения; ее основанием является наличие «государственных нужд».

При анализе возможностей государственного влияния на частную собственность использовались термины «национализация», «реквизиция», «конфискация», «изъятие». Представляется, что последний термин, является наиболее общим, так как он указывает на существо явления, то есть на обязательную передачу частной собственности государству, безотносительно к основаниям такой передачи. Иногда в том же смысле говорят о «лишении» собственности. Эти термины и будут применяться в дальнейшем за исключением случаев, когда речь будет идти именно о конкретных формах изъятий, Причем в них будут включаться не только прямые изъятия собственности, но и ее законодательные или административные ограничения, которые, не будучи изъятиями по форме, тем не менее, лишают собственника его правомочий в такой степени, что они могут квалифицироваться как изъятия.

Необходимость конституционной защиты права частной собственности существует не только в случаях прямого воздействия на нее со стороны публичной власти. Она может возникать и вследствие непрекращающегося усиления регулятивного воздействия государства.

В юридической литературе высказывается единодушная точка зрения по поводу того, что государство имеет право и даже обязанность национализировать любую частную собственность в случае, если имеется публичная необходимость в таком действии. К практике национализации отдельных производств или отраслей экономики прибегали и прибегают многие европейские государства, в частности Англия, Франция, Италия, Австрия и др. В этих странах национализация затрагивает преимущественно отрасли и производства, требующие больших и долгосрочных вложений либо наиболее Пострадавшие от кризисных явлений и ставшие нерентабельными, в которых предприятия находятся под угрозой закрытия. Ю.И. Свядоец обращает внимание на положительные последствия применения национализации. Он, в частности, пишет: «как показывает практика, высокая компенсация за отчуждаемое имущество позволяет частному капиталу не только сохранить, но и укрепить свои позиции в экономике. Собственники национализированного имущества, получившие компенсацию, располагают возможностью реинвестировать капитал в производства и отрасли, приносящие высокие прибыли. [3]

Было бы правильно следовать примеру развитых капиталистических стран и национализировать промышленные предприятия, которые имеют большое социально-экономическое и стратегическое значение, поддержать их за счет госдотаций, госзаказов и т.д. По свидетельству P.O. Халфиной, во всех промышленно развитых странах определенные виды деятельности осуществляются государственными предприятиями. [4] Как справедливо замечает В.Ф. Яковлев, введение рыночной экономики, широкое использование в ее построении товарно-денежных отношений отнюдь не означает полного ухода государства из экономики. В рыночной экономике функции государства должны быть совершенно иные, нежели те, которые выполняло государство у нас. Внедряя начала саморегулирования, государство, разумеется, уменьшает свою роль в экономике. Но оно не может самоустранятся от нее. Государство не должно сбрасывать с себя то бремя, которое оно несет перед обществом, перед гражданами по защите их прав и интересов через регулирование экономических отношений, установление и поддержание правил экономической деятельности. [5]

Конституция РФ не дает ответа на вопрос, каким образом государство принимает решение о национализации. Пункт 3 ст. 35 Конституции РФ устанавливает судебную процедуру лишения права собственности на имущество. Конституция устанавливает, что принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения - в этой фразе также не указывается, каким путем происходит инициация процесса национализации. Вслед за Конституцией ч. 2 ст. 235 ГК РФ предусматривает, что обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков. Таким образом, национализация производится на основании закона. Международная практика идет по пути принятия законов о национализации.

Для того чтобы акт национализации был законным, необходимо соответствие его конкретной норме действующего закона в момент акта национализации. Представляется, что в современных условиях для России необходим Федеральный закон о национализации, регулирующий общие правила проведения национализации предприятий, отраслей, иного имущества.

Гражданский кодекс РФ устанавливает обязательность выплаты компенсации за национализированную собственность. Пункт 1 ст. 16 Федерального закона от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской федерации», осуществляемой в форме капитальных вложений» устанавливает, что капитальные вложения могут быть национализированы только при условии предварительного и равноценного возмещения государством убытков, причиненных субъектам инвестиционной деятельности, в соответствии с Конституцией РФ, ГК РФ. Федеральным законом от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» установлена гарантия компенсации при национализации и реквизиции имущества иностранного инвестора или коммерческой организации с иностранными инвестициями (ст. 8). В частности, говорится, что при национализации возмещаются стоимость национализируемого имущества и другие убытки.

Понятие национализации в ГК РФ сформулировано недостаточно четко: «Обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц (национализация), производится на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном статьей 306 настоящего Кодекса». Из определения можно выявить, что национализация - обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц. Инструментом осуществления национализации является принятие соответствующего закона, который должен определить механизм возмещения государством стоимости этого имущества и других убытков. Если сопоставить определения национализации и реквизиции, данное ГК РФ, становится очевидным несовершенство данных понятий, поскольку понятие национализации практически охватывает понятие реквизиции. Также трудно усмотреть различие между национализацией и выкупом земельного участка.

Один из самых сложных вопросов в понятии национализации - определение имущества и имущественных прав, которые могут подвергаться национализации. Если не проводить разграничения видов изъятия имущества, то, встанет вопрос о разделении национализации и изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Если национализация может проводиться только на основании Федерального закона, то изъятие земельного участка происходит в силу административного акта соответствующей власти (федеральной, власти субъекта федерации или муниципалитета). Поэтому, ориентируясь на международную практику в данном вопросе можно утверждать, что национализации подлежат отрасли, определенные имущественные комплексы (в том числе отдельные предприятия) и (или) права частного участия в делах и капиталах юридического лица.

Один из Проектов Федерального закона «Об обращении имущества в собственность Российской Федерации (национализации)» [6] в статье 4 предусматривает перечень имущества, в отношении которого может быть принято решение о национализации. Согласно проекту решение о национализации может быть принято исключительно в отношении следующих видов имущества: предприятия, как имущественного комплекса, продукция (товары или услуги) которого имеет стратегическое значение для обеспечения обороны и национальной безопасности Российской Федерации (далее - предприятие); 100 процентов акций, долей участия хозяйственных обществ и товариществ, всех паев производственных кооперативов, производящих продукцию (товары и услуги), имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны и национальной безопасности Российской Федерации (далее - акции, доли, паи участия). Думается что, ограничение имущества, подлежащего национализации имуществом, имеющим исключительно стратегическое значение, неоправданно, поскольку национализация может быть осуществлена в силу интересов экономического роста, политической стабильности, защиты окружающей среды и здоровья человека, а также в силу иных публичных интересов.

Наиболее верное определение национализации дает Щербина М.В.: «национализация - правомерный внутригосударственный акт, обеспеченный принудительной силой государства, направленный на осуществление в пределах юрисдикции государства перехода имущественных комплексов и (или) имущественных прав из частной собственности, в том числе из частной собственности иностранных юридических и физических лиц, в государственную собственность, осуществляемый в общенациональных интересах, сопровождающийся выплатой справедливой компенсации убытков бывшим собственникам, на условиях, предусмотренных данным актом и нормами международного права» [7].

Процесс национализации схематично можно было бы описать следующим образом. Государство принимает решение о достижении определенной общественно полезной цели. Если достижение этой цели возможно лишь при условии использования имущества, находящегося в частной собственности, то для решения поставленной задачи государство вправе это имущество национализировать.

При национализации принимается публично-правовой акт, устанавливающий условия и порядок передачи имущества частным лицом государству. Одним из важнейших условий национализации, наряду с наличием общественной необходимости, является ее возмездность, то есть за изымаемое имущество должна выплачиваться компенсация. Но, несмотря на это, здесь речь не идет о сделке в гражданско-правовом смысле, так как отчуждение не является добровольным; принцип свободы договора не применяется. При национализации государство, вторгаясь в частноправовую среду, использует методы, характерные для публичного права, привносит в нее элемент властного характера. С точки зрения частного собственника это является наиболее существенным, ибо возникает потенциальная угроза исчезновения (или, по крайней мере, сужения) сферы его автономии, его своеобразного «суверенитета» в пределах, гарантированных частным правом. В соответствии с нормами конституционного права государство может принимать такие меры, но и частный собственник имеет право защищать свою собственность. Это право реализуется в первую очередь через требование компенсации нанесенного ущерба. Поэтому можно сделать вывод о том, что степень защищенности этого права характеризуется наличием (или отсутствием) реальной возможности получить справедливую и своевременную компенсацию в случае принудительного изъятия.

По смыслу пункта 3 ст. 35 Конституции РФ, последний абзац статьи 235 ГК РФ является неконституционным. Пункт 3 ст. 35 Конституции гласит: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения». Статья 235 ГК РФ устанавливает, что национализация может произойти на основании специального закона. Гражданский кодекс РФ, устанавливая возможность национализации на основании закона, отсылает собственника в суд только для решения спора о возмещении убытков (ст. 306 ГК РФ «Последствия прекращения права собственности в силу закона»). Противоречие налицо. Очевидно, было бы целесообразно внести поправку в Конституцию и уточнить, что национализация осуществляется на основании закона, что соответствует практике других государств. Например, в Конституции Итальянской республики установлено, что частная собственность может быть, случаях, предусмотренных законом, и при условии возмещения, экспроприирована по мотивам публичного интереса (ст. 42); в Конституции Франции (в Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года) предусмотрено, что «так как собственность является неприкосновенным и священным правом, то никто не может быть лишен ее иначе как в случае установленной законом общественной необходимости и при условии справедливости и предварительного возмещения» (ст. 17).

Кроме национализации государство может непосредственно обращать частную собственность в государственную и другими способами. Это реквизиция и конфискация. Реквизиция - это мера, применяемая государством в случае чрезвычайных ситуаций (стихийных бедствий, войн и т.д.). В принципе ее можно сравнить с действиями стороны гражданско-правового договора, вызванными обстоятельствами непреодолимой силы. С тем лишь различием, что государство не освобождается от ответственности за причиненный ущерб и, соответственно, от обязанности выплаты компенсации после устранения чрезвычайной ситуации. Что касается конфискации, то она является мерой наказания, направленной против лица, виновного в совершении правонарушения (чаще всего, преступления). С точки зрения защиты права частной собственности интересной является проблема конфискации или иных имущественных санкциях, решение о которых принимаются в административном порядке. В целом же реквизиция и конфискация являются государственными мерами, которые по масштабу воздействия на институт частной собственности значительно уступают национализации.

Конституция закрепляет возможность принудительного отчуждения имущества исключительно для государственных нужд, осуществляемого в форме реквизиции.

Проблема гарантий прав частного собственника в случае реквизиции принадлежащего ему имущества состоит в том, насколько адекватно конституционным положениям текущее законодательство решает вопрос закрепления конкретного механизма принудительного изъятия собственности.

Согласно ст. 242 ГК РФ в случае стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии, массовых беспорядков, межнациональных конфликтов и при иных обстоятельствах (?), носящих чрезвычайный характер, имущество в интересах общества может быть реквизировано у собственника по решению государственных органов в порядке и на условиях, установленных законом с выплатой ему стоимости имущества.

Возникает вопрос, какой орган и на каком основании вправе отнести те или иные «обстоятельства» к разряду носящих чрезвычайный характер? Думается, что такая норма, серьёзно ослабляет гарантии прав частного собственника.

Необходимо отметить, что реквизиция, будучи возмездным обращением имущества в собственность государства ввиду наступления чрезвычайных обстоятельств, используется относительно редко.

В законодательстве зарубежных стран перечень оснований для применения реквизиции крайне ограниченный. Так, например, в США реквизиция возможна только «для общественного пользования «(поправка 5 Конституции США) и «если только того потребует общественная безопасность в случаях восстания или вторжения «(раздел 9 ст. 1 Конституции).



← предыдущая страница    следующая страница →
123




Интересное:


Стадии конституционного судопроизводства и общие правила рассмотрения дел в конституционных судах
Судебная система и конституционный надзор в странах СНГ и Балтии
Теория и практика Конституционного судопроизводства в органах конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Федеральное законодательство США периода гражданской войны: конституционные изменения
Конституционные основы системы законодательства в странах СНГ и Балтии.
Вернуться к списку публикаций