2012-01-08 17:40:08
ГлавнаяКонституционное право — Органы конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации в системе конституционной юстиции.



Органы конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации в системе конституционной юстиции.


Решением Съезда народных депутатов Российской Федерации от 19 декабря 1990 года в России был учрежден Конституционный Суд Российской Федерации, и это событие закономерно легло в основу последующего формирования органов конституционного контроля в ее субъектах.

Немаловажным фактором, способствовавшим созданию судебных органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации, явилась и Концепция судебной реформы в Российской Федерации, одобренная по представлению Президента 24 октября 1991 года Верховным Советом РСФСР. Образование этих органов также вытекало из того, что, согласно Федеративному Договору, конституциям и уставам субъектов Российской Федерации, контроль за соблюдением их основных законов относится к исключительной компетенции последних. Поэтому субъекты Российской Федерации вправе были сами устанавливать организационно-правовые формы осуществления такого контроля, несмотря на отсутствие соответствующего федерального акта.

Однако становление органов конституционного контроля и надзора происходило в сложных социально-политических и экономических условиях, иногда ставилась под сомнение даже сама легитимность данных органов на региональном уровне. Проблема в какой-то мере обсуждалась на Конституционном Совещании 1993 г. в ходе доработки проекта ныне действующей Конституции Российской Федерации. Одни участники совещания акцентировали внимание на том, что органы конституционного контроля и надзора в ряде республик уже существуют, что и необходимо зафиксировать в будущей Российской Конституции. Другие, не возражая против учреждения органов конституционного контроля и надзора в субъектах Федерации, не поддержали идею включения этих органов в систему федеральных судов и, соответственно, в Конституцию Российской Федерации.

Конституцией Российской Федерации 1993 г. прямо не предусмотрено образование ее субъектами своих органов конституционного контроля и надзора, однако, исходя из смысла статей 71 (п. «г») и 128 (ч. 2 и 3) Конституции, еще до принятия Федерального Конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» в центре и на местах была признана не только возможность, но и целесообразность учреждения органов конституционного контроля, а в некоторых случаях - и органов надзора в субъектах Российской Федерации, призванных укреплять единство принципов конституционного контроля и надзора на всей территории России.

В настоящее время споры о легитимности органов конституционного контроля в субъектах Российской Федерации утратили смысл: Федеральный конституционный закон от 31 декабря 1996 г. «О судебной системе Российской Федерации» узаконил их на федеральном уровне, определив порядок создания и упразднения, их статус, предназначение, характер судопроизводства и юридическую силу принимаемых ими решений. Сейчас конституциями и уставами 35 субъектов Российской Федерации предусмотрена возможность создания органов конституционного контроля и надзора.

Предназначение этих органов состоит в том, чтобы защищать Конституцию России, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, права и законные интересы граждан. В субъектах Федерации они способны в случае необходимости «подправить» местного законодателя и правительство, которые по каким-либо причинам отступили от Основного Закона России и субъекта. Органы конституционного контроля и надзора призваны содействовать тому, чтобы соблюдение конституционной законности стало естественным элементом российской демократии, всей нашей политической культуры.

Законодательство субъектов Российской Федерации установило, прежде всего, институциональную сущность конституционного контроля: конституционный (уставной) суд субъекта - судебный орган, самостоятельно и независимо осуществляющий судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Иными словами, установленные законами субъектов Российской Федерации основные характеристики конституционных (уставных) судов включают их функциональное предназначение (осуществление конституционного контроля); статус (судебный орган); основополагающие принципы деятельности (самостоятельное и независимое осуществление судебной власти); процессуальную форму деятельности (конституционное судопроизводство).

Подход к конституционному контролю в субъектах Федерации как к институту, объективно необходимому для утверждения идей правового государства, в нашем представлении означает, что конституционные (уставные) суды субъектов, являясь особой составной частью судебной системы Российской Федерации, вместе с Конституционным Судом России образуют систему конституционной юстиции Российской Федерации; все они функционируют в рамках единого правового пространства, в котором федеральное законодательство и законодательство субъектов Федерации находятся в логической и, некоторым образом, иерархической взаимосвязи; все они осуществляют конституционное правосудие в целях обеспечения единой конституционной законности, единства конституционного строя каждой республики и России в целом, делая это с позиций соответствующих конституций и уставов, общепринятых международно-правовых демократических стандартов, политических и гражданских прав и свобод человека.

Конституционные (уставные) суды занимают самостоятельное положение в судебной системе Российской Федерации и ее республик. Ряд особенностей отличает их от судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Во-первых, конституционные (уставные) суды выступают как органы независимой судебной власти по защите конституционного строя; во-вторых, они разрешают особого рода конфликты: между высшими (центральными) органами субъекта, между федерацией и ее субъектами, между субъектами федерации, а также между органами государственной власти и местного самоуправления; в-третьих, конституционные (уставные) суды рассматривают дела и дают заключения, руководствуясь конституциями (уставами) и правосознанием, воздерживаясь от установления фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов; в-четвертых, деятельность конституционных (уставных) судов осуществляется на основе особых правил судопроизводства, установленных специальным законодательством, по которому, в частности, нет обвинителя, определен специфический круг субъектов, наделенных правом возбуждать дела, по особому порядку ведется подготовка дела к рассмотрению в заседании и т.д.

Конституционное судопроизводство в конституционных (уставных) судах возбуждается не только по инициативе государства в лице его органов и должностных лиц, преследующих публичный интерес, но и граждан и их объединений в интересах защиты своих основных прав и свобод, нарушаемых законом в конкретном случае правоприменения. Кроме того, конституции (уставы) и законодательство субъектов Федерации об органах конституционного контроля предусмотрели возможность рассмотрения конституционными (уставными) судами по запросам судов общей юрисдикции и арбитражных судов конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле.

Последствия признания конституционным (уставным) судом закона не соответствующим Конституции (уставу) независимо от субъекта обращения в суд (орган государственной власти или гражданин, объединение граждан, суд общей юрисдикции, арбитражный суд) идентичны: такой закон или иной нормативный акт утрачивает силу.

Необходимо отметить, что конституционные (уставные) суды не являются по отношению к иным судам кассационной, апелляционной или надзорной инстанцией. Однако то обстоятельство, что они призваны защищать конституционный строй ставит их в особое положение.

Органы конституционного контроля и надзора обеспечивают верховенство и прямое действие конституций (уставов) на всей территории субъекта Федерации и применительно ко всем субъектам права. Решения конституционных (уставных) судов выносятся от имени субъекта федерации, действуют на всей его территории и имеют общеобязательную юридическую силу.

Особую роль органы конституционного контроля и надзора играют в обеспечении принципа разделения властей, в системе сдержек и противовесов. Решая конфликты, споры между законодательной и исполнительной властями, они нередко выступают с позиций компромисса, примирения, как гаранты политического мира и стабильности.

Миротворческая, примирительная функция конституционных (уставных) судов проявляется при осуществлении ими основных полномочий и, прежде всего, в процессе контроля за конституционностью законов, рассмотрения «внутрисубъектных» конфликтов, при оценке конституционности действий высших должностных лиц.

Таким образом, конституционный (уставной) суд субъекта Российской Федерации - это не только судебный, но и конституционный орган, которому предоставлено право в установленных конституцией (уставом) и законом форме и пределах осуществлять контроль над органами законодательной и исполнительной власти, а в опосредованном виде - и над иными судебными органами. И в этом смысле он и сам как бы представляет высшую государственную власть. В этом его главная особенность и важное отличие от судов общей юрисдикции и арбитражных судов. Иными словами, судебный конституционный контроль не сводится к собственно контролю за конституционностью нормативных актов или разрешению иных конституционных споров. Он также непосредственно или опосредованно выполняет ряд иных функций, в том числе существенно влияет на правообеспечительную деятельность судов и иных государственных органов, их должностных лиц. Органы конституционного контроля субъектов Российской Федерации принимают решения, которые носят окончательный характер, они занимают самостоятельное место в системе власти и независимы от иных органов государственной власти в осуществлении своих полномочий.

Однако, наряду с судами - органами конституционного контроля - в некоторых субъектах Российской Федерации пока используется и конституционный надзор, преследующий, в конечном счете, те же цели, что и суды. Каково же соотношение понятий «конституционный контроль» и «конституционный надзор»? В юридической литературе по этому поводу высказываются различные точки зрения. Одни авторы считают указанные понятия тождественными, другие разделяют их, третьи относят надзор к одному из видов конституционного контроля. По мнению В.А. Туманова, конституционный контроль - это не только конституционность всех актов, но и «соответствие подзаконных актов закону и непротиворечивость законов». Н.В. Витрук, рассматривая конституционный контроль как функцию власти в правовом государстве, относит ее к специфической деятельности компетентных государственных органов по обеспечению верховенства Конституции в системе нормативных актов, ее прямого непосредственного действия во всех областях общественных отношений. Порой «конституционный контроль» и «конституционный надзор» используют как синонимы, но на деле это - далеко не совпадающие понятия.

Контроль - это система наблюдения и проверок в процессе функционирования соответствующего объекта, позволяющая контролирующему органу применять властные полномочия вплоть до отмены неправомерных актов для того, чтобы устранять отклонения подконтрольных объектов от заданных параметров. Под конституционным контролем следует понимать деятельность специально на то уполномоченных государственных органов, направленную на обеспечение верховенства Конституции, на предупреждение издания и устранения ранее принятых несоответствующих Основному закону нормативных актов и, в случае необходимости, применение толкования Конституции и законов. Иными словами, конституционный контроль - это проверка и приведение в соответствие Основному закону всех нормативных актов.

Конституционный надзор мало связан с властными полномочиями, он предусматривает не более как возможность приостановления действия незаконного акта без права отмены своим решением правовых актов государственных органов. Как орган, осуществляющий надзор, он не может сам ни отменить незаконный акт, ни наказать нарушителя, ни, тем более, дать оперативные указания по устранению обнаруженных нарушений. На наш взгляд, не случайно первый специализированный орган защиты Конституции в СССР был назван Комитетом конституционного надзора, а не контроля. Комитет конституционного надзора СССР функционировал не как орган судебной власти, а как особая структура в системе законодательной власти. Такое положение полностью соответствовало господствовавшим политическим, юридическим и общественным представлениям: вся власть должна была принадлежать законодателю; никакие органы не могли стоять над ним; принцип разделения властей не был воспринят; принцип независимости судей с трудом пробивал себе дорогу даже в сфере гражданского и уголовного судопроизводства; суд не признавался арбитром в отношениях между гражданином и законодателем. Однако деятельность Комитета, разделившего судьбу СССР и прекратившего свое существование в декабре 1991 года, сыграла свою роль в формировании представлений о реальном действии Конституции и конституционной законности. С его помощью укоренились: идея проверки конституционности законов, примат международно-правовых норм в области прав человека над внутренним законодательством; представление о недопустимости в открытом обществе тайного нормотворчества и закрытых нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан. Эти принципиальные идеи нашли впоследствии отражение в действующей Конституции Российской Федерации, одобренной на референдуме 12 декабря 1993 года.

Создание комитетов конституционного надзора субъектов Российской Федерации пошло от Комитета конституционного надзора СССР. Комитет был образован Съездом народных депутатов СССР и действовал на основе закона, принятого 23 декабря 1989 года и введенного в действие с 1 января 1990 года. Этот же закон определял, что в республиках, входивших в состав бывшего СССР, могут быть также образованы органы конституционного надзора, но уже на базе республиканского законодательства (ст.ст. 2, 5 Закона о Конституционном надзоре в СССР). Первый в истории советского права орган контроля за конституционностью законов и нормативных актов по своему положению и функциям существенно отличался от конституционных судов, действующих во многих странах мира и наделенных полномочиями признавать законы неконституционными, а значит, лишать их юридической силы.

Сегодня в России только в Республике Северная Осетия- Алания пока существует Комитет конституционного надзора. Он избирается парламентом на 10 лет, и в целях обеспечения преемственности его состав переизбирается на половину каждые пять лет. В соответствии с действующим законодательством Комитет конституционного надзора не имеет права признавать законы не действующими; как экспертный, консультативный орган при парламенте он направляет свои заключения на рассмотрение парламента, который может согласиться или отклонить заключение. Самостоятельной юрисдикцией Комитет обладает только в отношении подзаконных актов, нарушающих основные права и свободы человека, закрепленные в Конституции республики и в общепризнанных международных документах. Заключения Комитета о неконституционности таких актов влекут закону утрату ими юридической силы. Вместе с тем практически все вопросы, отнесенные к компетенции комитета, он может рассматривать по собственной инициативе. Таким образом, указанный комитет функционирует не как орган судебной власти, то есть не осуществляет конституционное судопроизводство, а действует как особая структура в системе законодательной власти.

И все же комитет конституционного надзора, являясь органом, призванным осуществлять надзор за соответствием Конституции нормативных актов, в том числе законов и указов Г лавы государства, в своей деятельности использует и элементы судебной формы такие, как стадийность производства, процедура подготовки и рассмотрения вопроса о конституционности акта. Несмотря на общий консультативно-надзорный характер своих полномочий, комитет использует и контрольные санкции, что также приближает его к конституционным судам - основной специализированной форме охраны Конституции (устава) субъекта Федерации.


Гатауллин Анас Газизович







Интересное:


Критерии конституционной ответственности
Место Конституционного Суда Российской Федерации в системе органов государственной власти (в контексте его функций и полномочий)
Комментарий к федеральному закону о политических партиях
Ограничения конституционного права на жизнь
Конституционно-правовые институты Третьей республики Франции (1875-1884 гг.)
Вернуться к списку публикаций