2012-01-08 17:32:10
ГлавнаяКонституционное право — Конституционный контроль и надзор в сфере правотворчества и при заключении международных и внутригосударственных договоров



Конституционный контроль и надзор в сфере правотворчества и при заключении международных и внутригосударственных договоров


Главной функцией органов конституционного правосудия и надзора является контроль за соблюдением конституции либо устава в процессе правотворчества путем проверки правовых актов с точки зрения соответствия основному закону субъекта Российской Федерации. Этим обеспечивается верховенство конституции или устава и их непосредственное действие. Данная идея заложена в конституционном законодательстве большинства субъектов Российской Федерации. «Конституционный Суд Республики Марий Эл, - установлено ее Конституцией, - является судебным органом конституционного контроля» (ст.95). Конституционный Суд Республики Татарстан, «в целях поддержания верховенства и непосредственного действия Конституции Республики Татарстан на всей ее территории» рассматривает дела о конституционности законов, нормативных постановлений Государственного Совета, нормативных актов Президента и Кабинета Министров Республики Татарстан (ст. 140 Конституции Республики Татарстан).

Объектом конституционного контроля специализированных органов субъектов Российской Федерации, главным образом, является собственное законодательство, понимаемое в широком смысле как совокупность нормативных правовых актов только соответствующей республики, области, края. Определенное отступление от этого правила установлено законодательством республик Башкортостан, Дагестан, Саха (Якутия). Так, по Конституции Республики Дагестан, ее Конституционный Суд дает заключения о соответствии Конституции законов и нормативных актов Российской Федерации по вопросам, отнесенным к совместному ведению Республики Дагестан и Российской Федерации (ст. 113). Статья 101 Конституции Республики Саха (Якутия) и детализирующая ее статья 41 Закона «О порядке деятельности Конституционного Суда Республики Саха (Якутия)» устанавливают, что суд дает заключения о соответствии законов и иных нормативных актов Российской Федерации Федеративному Договору и Конституции Российской Федерации.

На наш взгляд, указанные положения, предоставляющие органам конституционного правосудия субъектов Федерации право давать заключения о соответствии конституции федеральных законов, подрывают принцип верховенства федерального законодательства и вторгаются в исключительную компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации. Решения органов конституционного контроля и надзора субъектов Федерации в таких случаях не должны лишать подобных актов Российской Федерации юридической силы, а лишь служить основанием для опротестования или приостановления их высшими органами субъекта Федерации. Такое решение должно исходить, в частности, из нормы п.6 статьи 76 и п.1 статьи 85 Конституции Российской Федерации, касающиеся приоритета актов субъекта Федерации, правомерно изданных вне пределов компетенции Российской Федерации, и право Президента Российской Федерации использовать согласительные процедуры.

Помимо собственного законодательства объектом конституционного контроля в субъектах Российской Федерации являются акты органов местного самоуправления (республики Бурятия, Карелия, Марий Эл, Иркутская и Свердловская области и др.). В регионах, где сохранен институт органов местной государственной власти районов и городов, иногда к объектам такого контроля относятся и акты названных органов (республики Дагестан, Коми, Саха (Якутия)) с особым выделением таких нормативных актов, как уставы административно-территориальных единиц (Республика Дагестан).

В законодательстве субъектов Российской Федерации не всегда четко указывается, какие акты органов местной государственной власти и местного самоуправления могут быть объектом конституционного контроля. Если в Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, республиках Коми, Северная Осетия - Алания, Иркутской и Свердловской областях конституционной проверке подлежат только акты, носящие нормативный характер, то в Республике Карелия - нормативные и другие акты. В иных регионах законодательство вообще не уточняет характер подконтрольных актов. Подобная неясность в юридических формулировках в свое время порождала проблемы, связанные с соотношением компетенции органов конституционного правосудия и судов общей юрисдикции. Но сегодня, исходя из принципов, заложенных федеральным законодательством, уже очевидно, что предметом разбирательства в органах конституционного правосудия могут быть лишь конституционно-правовые вопросы, касающиеся нормативных актов местного самоуправления, а там, где особо выделяются конституционные органы государственной власти районов и городов, - то и нормативные акты этих административно- территориальных единиц. Ненормативные акты названных органов оспариваются в судах общей юрисдикции либо в арбитражных судах.

Помимо законов объектом судебного конституционного контроля являются и другие акты региональных парламентов. В республиках Дагестан, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Кабардино-Балкарской Республике, в Иркутской области - это только нормативные акты; в Ингушской Республике - постановления, которые, согласно Конституции, принимаются по вопросам организации и процедуры деятельности парламента (ст.ст. 59,84); в республиках Адыгея, Бурятия, Марий Эл, Саха (Якутия) - практически все акты местного парламента. Таким образом, в законодательстве субъектов Российской Федерации наметились две тенденции судебного конституционного контроля за деятельностью региональных парламентов: 1) «сплошной» контроль, распространяющийся на все акты законодательного собрания; 2) контроль только за актами нормативного характера. В этом аспекте имеется, правда, еще небольшая практика. Так, Конституционный Суд Республики Бурятия проверил конституционность п.8 постановления Верховного Совета Республики Бурятия от 29 ноября 1991 г. «О приватизации жилищного фонда в Республике Бурятия», предусматривающего освобождение от уплаты пошлины за удостоверение договоров передачи квартир (домов) в собственность граждан. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) рассмотрел дело о конституционности 4.1 ст.8 Регламента палаты представителей Государственного Собрания Республики, ограничивающей срок избрания председателя палаты. Этот же суд по ходатайству Президента Республики лишил юридической силы постановление парламента о выборах, назначенных на 27 ноября 1994 г., и еще ряд постановлений, касающихся выборов в местные органы власти. Конституционный Суд Кабардино-Балкарской Республики проверил конституционность постановления Парламента Кабардино-Балкарской Республики от 5 мая 1994 г. «О некоторых мерах регулирования миграции в Кабардино-Балкарской Республике».

К объектам конституционного контроля относятся и акты президентов (глав республик и т.д.), глав администраций (губернаторов) краев, областей и их правительств. В законодательстве одних субъектов подчеркивается, что проверке подлежат только нормативные акты указанных лиц и органов (республик Башкортостан, Коми, Северная Осетия - Алания, Татарстан, Кабардино-Балкарская Республика, Свердловская область), в других такого ограничения не содержится. Проверка конституционности указов президентов и актов правительств республик становится распространенным явлением. Конституционный Суд Республики Саха (Якутия), в частности в 1992-1995 гг., рассмотрел семь дел о конституционности актов Президента Республики и четыре дела о конституционности постановлений Правительства. Комитетом конституционного надзора Республики Татарстан с 1991 года по 1998 год проверке было подвергнуто 58 постановлений Кабинета Министров республики и два Указа Президента.

Предметом рассмотрения были Указы Президента Республики Татарстан «Об административной ответственности за нарушение правил дорожного движения», «Об административной ответственности за посягательство на национальное равноправие граждан на территории Республики Татарстан» и ряд постановлений Кабинета Министров Республики Татарстан, в частности, по вопросам приватизации жилищного фонда, о медицинском страховании граждан, совершенствовании выдачи документов, удостоверяющих временную нетрудоспособность граждан, об отмене некоторых льгот, предоставляемых работникам бюджетной сферы, о пенсиях за выслугу лет государственным служащим республики, о присвоении звания «Ветеран труда» и др.

К объектам конституционного правосудия в субъектах Российской Федерации относятся также международные и внутригосударственные договоры. Конституцией Республики Карелия, например, установлено, что Конституционный Суд рассматривает дела о конституционности не вступивших в силу международных договоров и соглашений Республики Карелия, заключенных в пределах ее компетенции, а также договоры и соглашения между ней и Российской Федерацией, Республикой Карелия и другими субъектами Российской Федерации. Конституционный Суд Республики Бурятия вправе разрешать дела о соответствии Конституции межреспубликанских и межрегиональных договоров и соглашений, а также не вступивших в силу международных договоров. Аналогично решен вопрос и в Конституции Кабардино-Балкарской Республике. В Республике Дагестан конституционной проверке подлежат не вступившие в силу договоры, заключенные от имени республики, а не только международные договоры (ст. 113). В Законе Республики Татарстан «О Конституционном Суде Республики Татарстан» речь идет только о не вступивших в силу международных договорах. Примерно так же решен вопрос в Законе Республики Коми «О Конституционном Суде Республики Коми».

Вместе с тем в ряде субъектов Российской Федерации на соответствие конституции (уставу) проверяются только ратифицированные договоры (республики Адыгея, Марий Эл, Ингушская республика).

Круг субъектов, обладающих правом обращения в орган конституционного контроля или надзора с запросом о проверке конституционности нормативных актов, устанавливается либо конституцией (уставом), либо законом о названном органе. Например, в Республике Саха (Якутия) - Законом о порядке деятельности Конституционного Суда республики. В Северной Осетии - Алании круг субъектов обращения в Комитет конституционного надзора, установленный Конституцией, расширяется Законом о конституционном надзоре. Во всех случаях в Основном законе всегда оговаривается право Президента (главы республики) либо губернатора и законодательного собрания обращаться в орган конституционного правосудия или надзора.

Законодательство субъектов Российской Федерации имеет некоторые различия в установлении круга субъектов обращения в органы конституционного контроля и надзора. Они предопределяются конституционно-правовым статусом субъекта Российской Федерации, формой правления (парламентской или президентской), структурой парламента (одно либо двухпалатной), численностью депутатского корпуса, системой организации власти и управления на уровне городов и районов, наличием некоторых специфических институтов в республиках и областях (например, уполномоченных по правам человека). Во всех субъектах Российской Федерации, имеющих органы конституционного контроля и надзора, к ним могут обращаться главы субъектов Российской Федерации (президент, глава республики, губернатор, глава администрации и т.д.), представительные органы законодательной власти и правительство (за исключением республик Карелия, Коми, Марий Эл, Саха (Якутия), Татарстан и Иркутской области, где высшие должностные лица одновременно возглавляют исполнительную власть). Это вытекает не только из законодательства, но и из практики конституционных судов республик. Например, по ходатайству Председателя Правительства Республики Карелия ее Конституционный Суд проверил конституционность республиканских законов от 26 марта 1992 г. «О порядке вывоза круглого леса за пределы Республики» и от 9 декабря 1994 г. «О порядке рассмотрения и утверждения республиканского бюджета на 1996 год».

В двухпалатных парламентах каждая палата наделяется правом обращения в конституционный (уставной) суд (за исключением Свердловской области). Во многих республиках такое право имеет определенная группа депутатов. В республиках Бурятия, Дагестан, Коми, Марий Эл, Северная Осетия - Алания, Татарстан - 1/5 депутатского корпуса. В республиках Карелия, Саха (Якутия) и Свердловской области в конституционный (уставной) суд может обращаться каждый депутат. В некоторых субъектах Российской Федерации в органы конституционного контроля могут обращаться постоянные комитеты и комиссии парламента (в республиках Северная Осетия - Алания, Татарстан). Во всех республиках в органы конституционного правосудия вправе обращаться верховные и арбитражные суды, а в Иркутской и Свердловской областях - областной и арбитражный суды. В республиках (кроме Кабардино-Балкарской Республики, Республики Марий Эл), а также в Иркутской и Свердловской областях таким правом обладает и прокурор. Например, по ходатайству прокурора соответствующей республики проверили конституционность: Конституционный Суд Республики Саха (Якутия) - ст.8 Положения о порядке наложения штрафных санкций и привлечения к административной ответственности юридических, физических и должностных лиц; Конституционный Суд Республики Карелия - Закон Республики Карелия «О порядке направления сотрудников органов внутренних дел Республики Карелия за ее пределы для временной работы в районах действия чрезвычайного положения и вооруженных конфликтов».

В республиках Башкортостан, Дагестан и Свердловской области правом обращения в конституционный (уставной) суд с запросом о проверке конституционности нормативных актов пользуется уполномоченный по правам человека, а в Республике Татарстан - Комитет парламентского контроля. В зависимости от внутренней организации власти в соответствующем регионе, с вопросом о конституционности актов республики или области могут обращаться местные органы государственной власти либо местного самоуправления. В республиках Карелия и Саха (Якутия) этим правом наделены общественные организации в лице их республиканских органов, а в Республике Татарстан представительные органы государственной власти и местные администрации в районах, городах республиканского подчинения, районах, городах. В Республике Саха (Якутия) в Конституционный Суд могут обращаться также высшие органы власти Российской Федерации. В Свердловской области предусматривается возможность обращения с запросом в Уставной суд областной нотариальной палаты по конкретным делам.

Решения органов конституционного правосудия по вопросу о соответствии нормативного акта конституции или уставу в основных законах большинства субъектов Российской Федерации признаются общеобязательными, окончательными и не подлежащими обжалованию. Нормативный акт, признанный неконституционным, утрачивает силу. В Конституциях республик Башкортостан (ст. 118), Саха (Якутия) (ст.102) к этому имеется дополнение: решение Конституционного Суда вступает в силу немедленно после их провозглашения. Вместе с тем уставом Свердловской области (ст.60) определяется, что правовые акты либо отдельные части, признанные уставным судом области противоречащими ее уставу, утрачивают силу со дня их опубликования.

В то же время решения по рассматриваемому вопросу квазисудебных органов конституционного контроля имеют консультативно-рекомендательный характер. В частности, Устав Иркутской области, а затем и ее Закон «Об Уставной палате» прямо закрепляют рекомендательный характер заключения палаты, которое подлежит обязательному рассмотрению соответствующими органами (ст.24). Более дифференцированно решается вопрос о юридической силе заключений Комитета конституционного надзора Республики Северная Осетия - Алания: одни из них имеют консультативно-рекомендательный, а другие - обязательный характер. Его заключения о несоответствии Конституции Республики законов и других нормативных правовых актов, принятых парламентом Республики, указов и распоряжений ее Президента направляются соответственно этим органам для устранения допущенных нарушений, а заключения о несоответствии Конституции актов правительства Республики, министерств, государственных комитетов, других органов государственной власти и общественных объединений влекут утрату силы этого акта или его отдельных положений (ст.95).

Итак, решения органов конституционного правосудия не подлежат отмене ни законодательными, ни исполнительными органами государственной власти. В отдельных же законах о конституционных судах содержатся нормы, согласно которым юридическая сила постановления конституционного суда о признании акта неконституционным не может быть преодолена повторным принятием этого акта (Республика Адыгея, Коми).


Гатауллин Анас Газизович







Интересное:


Теория и практика Конституционного судопроизводства в органах конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Конституционные основы системы законодательства в странах СНГ и Балтии.
О некоторых актуальных проблемах организации законодательной деятельности представительных органов власти в субъектах РФ
Новые региональные законы о выборах - проблемы введения смешанной избирательной системы
Роль конституционного суда РФ в обеспечении надлежащего соблюдения органами государственной власти конституционных прав и свобод граждан
Вернуться к списку публикаций