2012-01-07 16:31:53
ГлавнаяКонституционное право — Содержание и основные этапы конституционных реформ в странах СНГ



Содержание и основные этапы конституционных реформ в странах СНГ


Второй этап конституционных реформ.

К началу 1992 года первоначальные задачи конституционных реформ в бывших советских республиках были в основном выполнены: созданы конституционно-правовые основы самостоятельной государственности, проведена демократизация общественно-политической жизни, закреплены новые экономические отношения, наконец, на месте советских республик созданы в целом новые системы организации государственной власти, основанные на принципе разделения властей.

Однако преобразования не имели целостного и до конца последовательного характера. Новые принципы и институты были включены прямо в тексты прежних советских конституций, соседствуя на каждом шагу со старыми нормами.

На втором этапе предстояло привести новые конституционно-правовые отношения в целостную логическую систему и закрепить их в новых основных законах. Начался период создания новых конституций.

Вообще, вопрос о новых конституциях в большинстве бывших советских республиках был поставлен гораздо раньше - еще в 1990 г. В РСФСР одним из первых постановлений только что избранного Съезда народных депутатов в июне 1990 г. была создана Конституционная комиссия для разработки проекта нового основного закона. Поскольку процесс разработки современной демократической конституции в стране, где 70 лет до этого существовал советский строй и был накоплен опыт конституционализма иного характера, предстояло провести огромную научную работу. Нужно было осмыслить с новых демократических позиций достижения современного мирового конституционализма, выработать концептуальные подходы к будущему общественно-политическому, экономическому и национально-территориальному устройству государства. Аналогичная ситуация наблюдалась и в других советских республиках.

Поэтому с 1990 г. процесс разработки новых основных законов и «пожарного» изменения и дополнения старых конституций пошли параллельным путем. В принципе, иначе и не могло быть. В 1990-91 гг. еще многое было совсем не ясно, не было никакого опыта работы вновь учреждаемых институтов, еще сильно было непонимание закономерностей и логики функционирования конституционных механизмов. Господствовало мнение, что многие элементы советской системы правления, «очищенные» от искажений, можно (и нужно) сохранить и адаптировать в новом конституционном строе, использовав весь их демократический потенциал. Взять, например, типично советский институт императивного мандата и связанная с ним возможность отзыва не оправдавшего надежды избирателей депутата. Уже в конце первого периода конституционных реформ в ряде бывших советских республик были приняты законы о порядке отзыва народного депутата (в т.ч. в РСФСР 15 мая 1991 г.).

Второй этап конституционных преобразований, общий по содержанию, имел совершенно разную продолжительность в разных странах, возникших на территории бывшего СССР.

Можно выделить следующую закономерность: там, где общество было консолидировано, будь то на авторитарной или демократической основе, новые конституции были приняты достаточно быстро и относительно безболезненно (1992 - середина 1993 г.); там же, где общество оказалось расколотым по политическому, идеологическому или национальному принципу, процесс выработки и принятия нового основного закона происходил чрезвычайно трудно и растянулся на несколько лет.

К первой группе государств относятся страны Балтии, Казахстан и среднеазиатские республики (кроме Таджикистана).

Ко второй группе можно отнести Россию, Молдову, Беларусь, Армению, Грузию, Азербайджан, Украину, Таджикистан.

Латвия еще в 1991 г. восстановила действие Конституции 1922 г. В 1992 г. были приняты конституции Туркменистана (18.05.92), Эстонии (20.06.92), Литвы (25.10.92), Узбекистана (08.12.92). В первой половине 1993 г. приняты конституции Казахстана (28.01.93), Кыргызстана (05.05.93). Во всех вышеперечисленных странах отсутствовали серьезные конфликты внутри общества. Даже в Латвии и Эстонии, где доведенное до бесправного состояния русскоязычное население не сумело подняться на борьбу за свои права, процесс установления нового конституционного строя прошел достаточно гладко. Принятию новых конституций в ряде случаев предшествовало издание временных (промежуточных) основных законов. Так, в Литве между действующей Конституцией 1992 г. и Конституцией Литовской ССР стоял Временный Основной закон 1991 г. В Туркменистане был принят конституционный Закон «О независимости и основах государственного устройства Туркменистана» (27 октября 1991 г.). В Эстонии в качестве промежуточной меры была восстановлена в 1990 г. Конституция 1938 г. В отдельных государствах по примеру Польши в качестве временной меры были приняты т.н. «малые конституции» - конституционные акты, определяющие взаимоотношения ветвей власти на период конституционной реформы. В Грузии это был, например, Закон «О государственной власти» от 6 ноября 1992 г. На Украине появился и вовсе необычный документ: «Конституционный договор между Верховным Советом и Президентом об основных началах организации и функционирования государственной власти и местного самоуправления на период до принятия новой Конституции» от 8 июня 1995 г.

В остальных странах, возникших на территории бывшего СССР, утверждение нового конституционного строя сдерживалось целым рядом факторов (борьба между ветвями власти, отсутствие консенсуса в обществе по принципиальным вопросам конституционного строительства, сложная военно-политическая обстановка). Только в 1994 г. были приняты новые конституции в Беларуси (15.03.94), Молдове (27.08.94), Таджикистане (5.11.94),. Еще позже - в 1995 г. - приняли новые основные законы Армения (05.06.95), Грузия (24.08.95), Азербайджан (12.11.95). Последней, уже в 1996 г. приняла конституцию Украина (28.06.96).

Остановимся более подробно на конституционном процессе в отдельных государствах.

Россия

Система ценностей и целей реформы первоначально была отражена в Декларации о государственном суверенитете РСФСР, а несколько позже - в Преамбуле и разделе об основах конституционного строя проекта Конституционной комиссии. 12 июня 1990 года, принимая упомянутую Декларацию, первый Съезд народных депутатов определил, что ее положения должны составить основу при разработке новой Конституции РСФСР. 16 июня Съезд образовал Конституционную комиссию, а 22 июня 1990 года принял Постановление «О некоторых вопросах подготовки проекта Конституции РСФСР». В тот же день создается рабочая группа из депутатов и экспертов, утверждается план: в сентябре объявить конкурс на проект новой Конституции, в сентябре - октябре разработать эскиз-концепцию проекта, в ноябре - декабре организовать обсуждение принципов и концепции, в декабре 1990 года завершить подготовку проекта с последующей публикацией в печати.

Первоначально конституционный процесс пошел даже с опережением графика. Уже в октябре 1990 г. проект новой Конституции был опубликован в печати. В течении 1990 г. на основе проекта был принят целый ряд актов (законы о Президенте, о Конституционном суде, концепция судебной реформы, Декларация прав и свобод человека и гражданина и др.).

В ноябре 1991 г. проект Конституции был представлен Президентом РСФСР пятому Съезду народных депутатов РСФСР. Тогда пятый Съезд лишь принял к сведению представленный проект Конституции РФ.

В марте 1992 г. разделы проекта Конституции РФ были рассмотрены и одобрены (по сути, в первом чтении) Верховным Советом РФ, в апреле 1992 г. шестым Съездом народных депутатов была одобрена общая концепция конституционной реформы и основные положения проекта Конституции РФ. Однако на этом этапе уже возник и стал углубляться день ото дня конфликт между Президентом и Съездом. В апреле 1992 г. неожиданно появляется т.н. проект «О», подготовленный советником Президента Шахраем в противовес официальному проекту и в отличие от последнего ориентированный на жесткую президентскую власть. С этого момента конституционный процесс в России стал заложником противостояния двух ветвей власти, законодательной и исполнительной, представленных соответственно Съездом народных депутатов и Президентом. За этим противостоянием стоял однако куда более глубокий конфликт.

По мнению О.Г. Румянцева, ответственного секретаря Конституционной комиссии в 1991-93 гг., «Две ветви власти оказались под влиянием двух мега-партий: в представительных органах образца 1990 г. в большинстве оказались сторонники преемственности советского социалистического строя, соответствующих ему традиций и институтов; а в большинстве органов исполнительной власти образца 1991-1992 годов - приверженцы радикально-буржуазных взглядов в альянсе со старой и новой номенклатурой, развившей и укрепившей черты административной системы, обогатившей ее новым финансовым обрамлением».

После переговоров с руководством Верховного Совета и наметившегося компромисса Президент РФ в июле 1992 г. вновь возглавляет работу Конституционной комиссии, вносит поправки к официальному проекту Конституции РФ. Однако вскоре совместная работа вновь была сорвана из-за политических разногласий.

Руководство Съезда отнюдь не стремилось форсировать принятие проекта Конституции, которой данный надпарламентский орган уже не предусматривался. В октябре 1992 г. на палатах ВС РФ началось повторное постатейное рассмотрение проекта Конституции, одобренного в основном на Конституционной комиссии.

Ни VII (декабрь 1992 г.), ни VIII (март 1993 г.), ни IX (апрель 1993 г.) Съезды народных депутатов не оказались в состоянии принять Конституцию вследствие острых противоречий между законодательной и исполнительной ветвями власти. VII Съезд постановил вынести основные положения проекта новой Конституции на всероссийский референдум, но VIII Съезд отменил это решение и подчеркнул необходимость осуществить конституционную реформу на основе полномочий, предоставленных действующей Конституцией самому Съезду народных депутатов.

Возникавшие разногласия практически не затрагивали положений о правах и свободах человека и гражданина, но приобретали острый характер по ключевым вопросам разделения полномочий двух властей. Постепенно большинство Съезда и Верховного Совета, осознав свои политические интересы, твердо заняло позицию недопущения сильной исполнительной власти. Обстановку разразившегося глубокого экономического кризиса использовали левые силы, все решительнее противодействуя реформам и с этой целью стремясь любыми путями сохранить контроль законодательной власти за всеми действиями Президента. Со своей стороны, Президент все решительнее ставил вопросы о необходимости укрепления исполнительной власти, подчас даже требуя пересмотра некоторых согласованных положений проекта. Работа Конституционной комиссии все более заходила в тупик.

К марту 1992 г. конфликт между Президентом и Съездом перерос в острейший конституционный кризис. Мирное сосуществование властей было уже невозможно. 20 марта 1993 г. Президент объявил о подписании им указа об особом порядке управления страной до преодоления кризиса власти, в соответствии с которым вводилось указное правление и назначался референдум о доверии президенту и новой конституции. В результате резкого контрвыступления всех противников Президента, едва не закончившихся импичментом, последний вынужден был отступить. Съезд все же согласился с проведением 25 апреля 1993 г. референдума, изменив вопросы и порядок подсчета голосов. На референдуме большинство голосовавших высказались за доверие Президенту и досрочные перевыборы депутатского корпуса. Ободренный его итогами, Президент форсировал доработку собственного проекта Конституции, который в первоначальном варианте был опубликован 30 апреля.

Депутаты Съезда РФ, видимо под воздействием этих событий, решили сдвинуть конституционный процесс с мертвой точки. В мае 1993 г. проект Конституции, одобренный Верховным Советом, был опубликован. Он существенно исправлял многие пороки старой Конституции, содержал демократические положения о правах и свободах человека и гражданина. Однако в вопросах организации государственной власти доминировали прежние подходы. По существу, снова принцип разделения властей трактовался в сторону ущемления полномочий Президента, и сохранялась все та же советская форма правления. Выдвигая по политическим соображениям идею парламентаризма, но игнорируя отсутствие для него условий в современной России, авторы проекта упорно утверждали ведущую роль парламента в системе высших органов государственной власти. Среди членов Правительства, которые могли назначаться Президентом исключительно с согласия Верховного Совета, были не только Председатель и его заместители, но также министры экономики, финансов, внутренних дел, иностранных дел, обороны, безопасности. Решившись на принятие Конституции на основе своего проекта, оппозиционное большинство Верховного Совета назначило для этого дату созыва Съезда народных депутатов (17 ноября 1993 г.) и начало подготовку к его проведению.

Решив играть на опережение, Президент РФ 12 мая 1993 г. издал Указ № 660 «О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации», согласно которому для завершения подготовки проекта Конституции 5 июня в Москве созывалось Конституционное совещание. Неделей позже (Указ от 20 мая 1993 г. № 718) был определен состав Конституционного совещания. Оно включало представителей федеральных органов государственной власти Российской Федерации; органов государственной власти республик в составе РФ, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга; местного самоуправления; политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей. Предусматривалось, что в состав Конституционного совещания также должны войти народные депутаты РФ - члены Конституционной комиссии Съезда народных депутатов Российской Федерации, представители от каждой фракции народных депутатов, Президента и Правительства, Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего арбитражного суда, Генеральной прокуратуры РФ.

23 июня 1993 г. Верховный Совет отказался сотрудничать с Конституционным совещанием под предлогом причастности к делам о коррупции некоторых его координаторов и участников.

Президент внес на обсуждение Совещания свой проект Конституции, но призвал участников к выработке компромиссного текста на базе этого проекта и проекта Конституционной комиссии. Многие положения президентского проекта были подвергнуты критике участниками Конституционного совещания, например, за то, что проект не содержал характеристики Российского государства как социального. В нем не был выдержан принцип равноправия субъектов Российской Федерации - в Совете Федерации 50% всех мест предполагалось предоставить республикам и национальным образованиям.

Конституционное совещание работало больше месяца. В результате обсуждения в первоначальный проект было внесено свыше пятисот поправок, около четырёх десятков принципиально новых норм - фактически все статьи были изменены. В разработанный Совещанием проект вошли многие статьи из проекта Конституционной комиссии. Неизменной осталась сущность проекта - суперпрезидентская республика с крайне ослабленным парламентом. «Президентский» проект также в целом стоял в отношении социально-экономической системы на более либеральных позициях, чем проект Конституционной комиссии. 12 июля 1993 г. проект был Совещанием одобрен.

С осени 1993 г. конституционный кризис вошел в новую фазу. И законодательная, и исполнительная власть имели свой проект Конституции и свое представление о способе ее принятия. Достижение согласия стало невозможным, обе ветви власти все чаще апеллировали к народу, а паралич власти усиливался. 21 сентября Президент подписал Указ о поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации № 1400, который, не прекращая действия Конституции в части, не противоречащей Указу, прерывал осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. При этом отмечалось, что «безопасность России и ее народов - более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти». Полномочия народных депутатов прекращались.

Указ временно, до принятия Конституции, вводил в действие Положение о федеральных органах власти на переходный период, подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. В действие также вводилось Положение о выборах депутатов Государственной Думы, разработанное народными депутатами и Конституционным совещанием. Выборы в Государственную Думу были назначены на 11-12 декабря. Приостанавливалась деятельность Конституционного Суда. По существу, временно вводилось президентское правление.

Конституционный кризис немедленно перерос в конституционную войну. В тот же день Президиум Верховного Совета, ссылаясь на ст. 121-6 Конституции, объявил о немедленном прекращении полномочий Президента Б.Н. Ельцина. Полномочия Президента были переданы вице-президенту А.В. Руцкому. Верховный Совет оценил действия Президента как государственный переворот. Конституционный Суд, признав Указ Президента неконституционным, высказался за отрешение Президента от должности.

После вооруженного подавления выступлений защитников Конституции президентское правление осуществлялось безраздельно. Президентом был издан Указ о правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации от 7 октября 1993 г., который подтвердил действие на всей территории России законов и постановлений, принятых Верховным Советом и Съездом народных депутатов до 21 сентября 1993 г. Было установлено, что до начала работы Федерального Собрания правовое регулирование по вопросам, отнесенным к компетенции Съезда и Верховного Совета, осуществляется указами Президента. Другим указом констатировалась невозможность деятельности Конституционного Суда, в связи с чем приостанавливался созыв его заседаний до принятия новой Конституции. Председатель Конституционного Суда сложил с себя полномочия председателя, а вице-президент, несмотря на то, что он был избран вместе с Президентом, был освобожден Президентом от своей должности.

Президентом был принят ряд других мер по реформированию государственности. Указом о реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации от 9 октября 1993 г. (№ 1617) были прекращены полномочия Советов народных депутатов, а Указом от 27 октября утверждены Основные положения о выборах в представительные органы государственной власти в регионах. Это означало юридическую ликвидацию советской власти в стране. Для решения вопроса о конституционной реформе на 12 декабря 1993 г. было назначено всенародное голосование (референдум) по проекту новой Конституции РФ, вступающей в силу в случае ее одобрения с момента опубликования результатов голосования (10 ноября проект был опубликован).

Особенность референдума, проведенного 12 декабря 1993 г., состояла в том, что одновременно с принятием новой Конституции проходили выборы в Федеральное Собрание, предусмотренное еще не принятой Конституцией. Однако возможность того, что проект может быть не принят избирателями, была учтена Президентом, который ранее (21 сентября) издал Положение о федеральных органах власти на переходный период. Следовательно, для выборов в Федеральное Собрание существовала определенная правовая база. Таким же путем (Указы об уточнении Положений о выборах депутатов Государственной Думы и Совета Федерации в 1993 г.) было установлено, что выборы считаются состоявшимися, если число действительных бюллетеней составит не менее 25% от числа зарегистрированных избирателей.

Во всенародном голосовании по проекту новой Конституции приняли участие 58 млн. 187 тыс. 755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32 млн. 937 тысяч 630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании. Это означало, что Конституция принята.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти в странах бывшего СССР
Основы конституционного строя в странах бывшего СССР
Защита права частной собственности при ее ограничении
Ограничения конституционного права на жизнь
Содержание и основные этапы конституционных реформ в странах СНГ
Вернуться к списку публикаций