2012-01-07 15:48:05
ГлавнаяКонституционное право — Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти в странах бывшего СССР



Форма правления. Высшие органы законодательной и исполнительной власти в странах бывшего СССР


Парламенты стран СНГ и Балтии

Одним из основных последствий конституционных реформ было коренное изменение концепции законодательного органа. Если советская система организации власти предполагала, что Верховный Совет является высшим органом государственной власти, обладающим всей полнотой законодательной, контрольной и распорядительной власти. Все другие органы ему подконтрольны и подотчетны. Депутаты Верховного Совета, как и всех других Советов, связаны императивным мандатом и могут быть отозваны избирателями.

В ходе конституционной реформы в бывших советских республиках были восприняты различные концепции современного парламентаризма, строго определяющие роль парламента в системе разделения властей. Новые конституции стран СНГ и Балтии характеризуют свои парламенты как «представительный и законодательный орган», уже не говоря о его верховенстве. Почти все конституции стран, возникших на территории бывшего СССР, прямо объявляют императивный мандат недействительным и не допускают отзыв депутата. Исключение составляет Конституция Беларуси.

Конкретные особенности конституционного статуса постсоветского парламента, объем его полномочий, его место и роль в системе разделения властей, взаимоотношения с другими государственными органами зависят от выбранной в данной стране форме правления.

Наиболее значительная роль принадлежит парламенту в Латвии и Эстонии, выбравших чисто парламентскую форму правления. Главный признак этой формы правления - институт политической ответственности правительства, причем не как юридическая фикция (как в суперпрезидентских России или Казахстане), а как реально существующий конституционный механизм. В Латвии и Эстонии парламенты не только принимают законы, определяют политический и экономический курс страны, вотируют бюджет, утверждают и контролируют правительство (в т.ч. посредством интерпелляции), но также избирают президента, что объективно ставит парламент в господствующее положение в системе органов государственной власти. Конечно, это положение несколько ограничивается наличием института роспуска парламента.

Вторая модель характеризует конституционный статус законодательного органа в странах с президентской формой правления, положивших в основание организации государственной власти принцип жесткого разделения властей. К таким странам на территории бывшего СССР можно отнести демократическую Грузию и (с некоторой натяжкой) авторитарные Азербайджан, Таджикистан. В этих странах не существует института парламентской ответственности правительства и, соответственно, роспуска парламента. Классическим образцом этой модели являются США, где система сдержек и противовесов довольно точно отражает предусмотренное конституцией соотношение трех ветвей власти - законодательной, исполнительной, судебной. Законодательная власть вверяется конгрессу, исполнительная - президенту, а система сдержек и противовесов обеспечивает определенное равновесие между ними.

В Грузии, Азербайджане, Таджикистане основной функцией парламента является принятие законов. Контроль за исполнительной властью ограничивается только правом утверждать назначения президента на высшие должности в правительстве. В Азербайджане, правда, Конституция упоминает о выражении парламентом недоверия Кабинету министров, но для этого вотума не устанавливается никаких юридических последствий. Так же, как и в США, парламенты указанных стран могут возбудить против президента процедуру импичмента.

Третью модель образуют органы законодательной власти в странах со смешанной формой правления, сочетающих элементы президентской и парламентской системы. Отношения между исполнительной и законодательной властями здесь складываются иначе, чем в странах с президентской и парламентской системой. В них также провозглашен институт парламентской ответственности правительства, но президенту принадлежат важные полномочия, связанные с функционированием парламента (он наделяется, в частности, правом роспуска). Классический пример такой модели представляет Франция. В эту же группу входят те государства, возникшие на территории бывшего СССР, где в силу относительно демократического политического режима парламентская ответственность правительства не является откровенной фикцией, как в псевдо-полупарламентских (на деле - суперпрезидентских) России, Казахстане, Кыргызстане, Беларуси, Туркменистане. Автор относит к числу действительно полупрезидентских республики Литву, Армению, Молдову.

К четвертой модели отнести парламенты всех постсоветских суперпрезидентских республик, независимо от того, существует ли в них формальный институт парламентской ответственности или нет. В таких странах, как Россия, Казахстан, Беларусь и Кыргызстан, доведший и без того сверхжесткую французскую концепцию «рационализированного парламентаризма» до полного абсурда, парламент низведен до положения марионеточного органа, целиком зависящего от воли президента. Конституции составлены так, что выразить недоверие правительству, не утвердить премьера или бюджет для парламента равносильно самоубийству. В формально президентском Узбекистане не существует парламентской ответственности правительства, но президент все равно может распустить парламент, если сочтет, что в нем возникли «неразрешимые противоречия». В том же Узбекистане парламент лишен даже фиктивного права сместить президента в случае государственной измены.

Как известно, одним из основных вопросов парламентского устройства является вопрос о количестве палат. В настоящий момент на территории бывшего СССР четыре страны Россия, Беларусь, Казахстан и Кыргызстан имеют двухпалатный законодательный орган. При этом до 1995 г. двухпалатный парламент имела только Россия, где он исторически сложился как следствие федеративного устройства государства. В других республиках, возникших на территории бывшего СССР, вторая палата была учреждена только в последние два годы в рамках, так сказать, консервативной конституционной «контрреформации». Учреждение верхней палаты в Казахстане по новой Конституции 1995 г., а также в Кыргызстане и Беларуси в ходе конституционной реформы 1996 г. отражало авторитарные тенденции в развитии этих государств, поскольку имело целью ослабить законодательную власть путем ее разделения, а также усиления влияния президента на формирование верхних палат. В Казахстане президент может назначать 7 сенаторов, в Белоруссии - 8 членов верхней палаты.

В Конституции Грузии 1995 г. (ст.4) установлено, что:

«1. После создания на всей территории Грузии надлежащих условий и формирования органов местного самоуправления Парламент Грузии будет состоять из двух палат - Совета Республики и Сената.

2. Совет Республики состоит из членов, избранных по пропорциональной системе выборов.

3. Сенат состоит из членов, избранных в Абхазии, Аджарии и других территориальных единицах Грузии, а также из назначенных Президентом Грузии пяти сенаторов.

4. Состав, полномочия и порядок выборов палат определяются органическим законом».

Официально в Казахстане, Кыргызстане, Беларуси и Грузии (в проекте) верхняя палата, как и в России, является органом регионального (территориального) представительства. Это означает, что независимо от способа избрания или назначения депутатов (членов) каждый регион (область в Казахстане, Кыргызстане, Беларуси, субъект федерации в РФ) представлен в верхней палате одним и тем же числом депутатов (членов) независимо от численности населения данного региона.

Во всех республиках, возникших на территории бывшего СССР, верхние палаты избираются не так, как нижние и имеют с ними различный статус.

Конституция РФ устанавливает, что в состав верхней палаты входят по два представителя от каждого субъекта федерации, по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти (ст. 95), не указывая при этом, в каком порядке будет назначаться или избираться состав палаты. Первый состав Совета Федерации был избран всеобщим голосованием. Согласно Федеральному закону «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» №192-ФЗ от 05.12.1995 (Собрание законодательства Российской Федерации N 50, 11.12.95) в Совет Федерации по должности входят главы законодательного и исполнительного органов субъектов РФ.

В Казахстане Парламент состоит из двух Палат: Сената и Мажилиса, действующих на постоянной основе.

Сенат образуют депутаты, избираемые по два человека от каждой области, города республиканского значения и столицы Республики Казахстан на совместном заседании депутатов всех представительных органов, соответственно области, города республиканского значения и столицы Республики. Семь депутатов Сената назначаются Президентом Республики на срок полномочий Парламента. Половина избираемых депутатов Сената переизбирается каждые два года. При этом их очередные выборы проводятся не позднее, чем за два месяца до окончания срока их полномочий.

Мажилис состоит из шестидесяти семи депутатов, избираемых по одномандатным территориальным избирательным округам, образуемым с учетом административно-территориального деления Республики и с примерно равной численностью избирателей.

Белорусский парламент состоит Палаты представителей и Совета Республики. Состав Палаты представителей - 110 депутатов. Избрание депутатов Палаты представителей осуществляется в соответствии с законом на основе всеобщего, свободного, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Совет Республики является палатой территориального представительства. От каждой области и города Минска тайным голосованием избираются на заседаниях депутатов местных Советов, депутатов базового уровня каждой области и города Минска по восемь членов Совета Республики. Восемь членов Совета Республики назначаются Президентом Республики Беларусь.

Парламент Кыргызстана - Жогорку Кенеш состоит из двух палат: Законодательного собрания в составе 35 депутатов, действующего постоянно и избираемого на основе представительства интересов всего населения республики; Собрания народных представителей в составе 70 депутатов, работающего сессионно и избираемого на основе представительства территориальных интересов. Депутаты Законодательного собрания и Собрания народных представителей избираются на 5 лет. Порядок избрания депутатов Законодательного собрания и Собрания народных представителей определяется конституционным законом.

Распределение функции верхней и нижней палат в республиках государств, возникших на территории бывшего СССР, в общих чертах соответствует преобладающей в мире практике, главным образом, французскому образцу, поскольку Россия, Казахстан, Беларусь и Кыргызстан формально являются полупрезидентскими республиками.

В России, Беларуси, Казахстане нижней палате принадлежит инициатива в принятии законов. Верхняя палата одобряет или отклоняет принятые нижней палатой законы. Однако это правило имеет ряд исключений в зависимости от видов законов и некоторых др. обстоятельств.

Как это общепринято в мире, в России, Беларуси правительство ответственно перед нижней палатой. Однако в Казахстане вопрос о доверии правительству, об утверждении программы правительстве и о назначении премьер-министра решается на совместном заседании палат. В случае вотума недоверия, а также в ряде иных случаев в России может быть распущена нижняя палата. В Беларуси и Казахстане президент может распустить обе палаты.

В России, Беларуси, Казахстане верхней палате принадлежи право утверждать назначение президентом членов (судей) высших судов, генерального прокурора, руководства центрального (национального) банка (в Казахстане Председателя Национального Банка утверждает парламент в целом).



← предыдущая страница    следующая страница →
1234567




Интересное:


К вопросу об источниках конституционного права
Общая характеристика новых основных законов стран СНГ и Балтии
Федеральное законодательство США периода гражданской войны: конституционные изменения
Понятие и природа компетенции органов конституционного контроля и надзора субъектов Российской Федерации
Защита права частной собственности при ее ограничении
Вернуться к списку публикаций