2015-04-08 14:14:55
ГлавнаяТеория государства и права — Механизм разрешения юридических коллизий: проблемы оптимальности и эффективности способов и процедур



Механизм разрешения юридических коллизий: проблемы оптимальности и эффективности способов и процедур


Роль систематизации законодательства в разрешении юридических коллизий.

Процесс преобразования российского общества находит свое отражение и в функционировании различных социальных институтов, в том числе и права. Обновление содержания нормативного материала, изменение тенденций его развития и совершенствования детерминировано рядом экономических, социальных, политических предпосылок, что в целом является отражением закономерностей развития общества и государства. Центральное место в процессах преобразования законодательства занимает стремление его к стабильности, устранении противоречивости и конкурентности норм на фоне его специализации, унификации и дифференциации, конкретизации, детализации, универсализации. Особое значение при этом приобретает систематизация законодательства.

В правовой науке систематизация традиционно рассматривалась в качестве деятельности, направленной на упорядочение нормативных правовых актов. «Деятельность по приведению нормативных актов в единую, упорядоченную систему, – пишет А.С. Пиголкин, – обычно называется систематизацией законодательства» [1]. Под систематизацией, указывают В.В. Лазарев, С.В. Липень, понимается «деятельность по упорядочению и совершенствованию законодательства, приведению его в определенную систему путем составления единых нормативно-правовых актов или сборников» [2]. С.С. Алексеев определяет систематизацию как «упорядочение действующих законов, всех нормативных актов, приведение юридических норм в упорядоченную, согласованную систему» [3]. Подобной точки зрения придерживаются большинство ученых [4].

Для проведения систематизации нормативно-правовых актов требуются определенные основания, под которыми обычно понимаются «фактические и юридические обстоятельства, с необходимостью требующие упорядочения правовых актов по определенной схеме (критериям): хронологической, предметной и т.п.» [5]. Эти основания делят на нормативно-правовые и фактические основания. В первую группу входят экономические, политические, социальные обстоятельства и условия, которые объективно требуют реформирования действующей системы законодательства и проведения процессов учета, инкорпорации, консолидации и кодификации.

Ко второй группе оснований относят накопление большого объема правовых актов, их противоречивости и пробельности, наличия в их содержании коллизий, что создает значительные трудности в работе правоприменительной практике. «Для того, чтобы облегчить как знакомство с законами, так и пользование ими, – писал Е.Н. Трубецкой, – необходимо привести их в порядок, в известную систему» [6].

Необходимость систематизации, как отмечают А.С. Пиголкин, А.В. Мицкевич, возникает в силу объективных закономерностей общественного развития, служит юридическим выражением реальных политических, экономических и иных потребностей общества [7].

Систематизация нормативно-правовых актов необходима по следующим причинам:

во-первых, для дальнейшего развития законодательства, так как анализ и обработка действующих нормативных актов, группировка правовых норм по определенной схеме, создание внутренне единой системы актов являются необходимыми условиями эффективности правотворческой деятельности, способствуют ликвидации пробелов и коллизий в действующем законодательстве;

во-вторых, она обеспечивает эффективную реализацию права, возможность оперативно находить и правильно толковать правовые нормы;

в-третьих, систематизация нормативно-правовых актов является необходимой предпосылкой целенаправленного правового воспитания и способствует повышению уровня общей правовой культуры граждан.

При издании новых законодательных актов далеко не всегда соблюдаются требования законодательной техники, что как фактор, определяющий необходимость последующей систематизации, заключается в следующем:

а) при издании новых актов не отменяются или не изменяются действующие;

б) отменяются или изменяются ранее изданные акты без точного и исчерпывающего их перечисления;

в) изменения в действующие нормативные акты вносятся ненормативными актами;

г) изменение актов происходит без одновременного утверждения новой редакции их соответствующих разделов или статей;

д) отдельные общие правила, рассчитанные на длительное действие, включаются в оперативные распоряжения или акты, действующие в течение ограниченного срока;

е) единоличными распоряжениями действие тех или иных нормативных актов распространяется на не предусмотренные этими актами общественные отношения;

ж) отсутствует необходимая согласованность и редакционная увязка между актами, издаваемыми по одному и тому же вопросу, что вызывает противоречие актов друг другу;

з) новый акт не полностью регулирует соответствующий вопрос, в результате чего ряд прежних актов по тому же вопросу нельзя полностью отменить;

и) акты излагаются сложным, неясным языком, страдают неоправданным многословием [8].

Разумеется, эти недостатки не характеризуют законотворчество в целом. Однако, отмеченное негативно отражается на правоприменительной практике, наносит существенный ущерб стройности системы действующего законодательства, детерминирует развитие коллизий и свидетельствует о необходимости осуществления его систематизации.

Для систематизаторской деятельности используются не только средства, но и способы – «конкретные пути достижения намеченных целей с помощью конкретных средств и при наличии соответствующих предпосылок правосистематизирующей практики» [9].

Современная правовая практика знает и использует три способа систематизации нормативно-правовых актов:

1) сбор государственными органами, юридическими лицами нормативных актов, необходимых для их деятельности;

2) издание различного рода сборников законов и иных нормативных актов;

3) объединение совокупности мелких актов, изданных по одному или нескольким взаимосвязанным вопросам в один, укрупненный акт [10].

Сообразно названным способам систематизации нормативных актов выделяют ее три относительно самостоятельные вида: учет, инкорпорацию, консолидацию [11]. Традиционно видом систематизации считают и кодификацию законодательства [12]. Однако, как полагают В.М. Баранов, В.М. Сырых, Ю.С. Васильев, М.П. Евтеев, при таком подходе существенно принижается роль и возможности кодификации нормативно-правовых актов. В связи с тем, что данный вид юридической деятельности значительно отличается от всех названных видов систематизации, он представляет собой совершенно особую содержательную форму упорядочения нормативного материала [13]. Поэтому для кодификации, по мнению ряда ученых, и нормативной консолидации [14] характерно большинство признаков правотворчества, а, следовательно и соблюдение его фундаментальных принципов и стадий.

Большое значение для систематизации имеет юридическая техника, «обеспечивающая максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию» [15]. Необходимым является использование соответствующих способов нормативного и системного построения, юридических конструкций правовых норм, а также технических приемов: методов отраслевой типизации, словесно-документального изложения содержания нормативно-правовых актов (текст документа с его реквизитами: наименование, дата принятия, подписи), структурной организации (Общая и Особенная части, преамбула, статья с ее подразделениями, включая абзацы, пункты, части) [16].

Не имея возможность в рамках данного исследования изучать требования юридической техники, отметим лишь, что только использование средств и методов юридической техники позволит наиболее эффективно и рационально систематизировать имеющийся нормативный материал, а также избежать возможности возникновения коллизий.

Систематизация законодательства объективно отражает состояние юридической науки и практики государства. Наличие большого числа кодифицированных нормативно-правовых актов выражает квалификацию и качество работы правотворческих органов. Объединение нормативных актов в сборники характеризует стремление к надлежащему правоприменению, а четко организованный учет нормативно-правового материала свидетельствует о высоком уровне правовой культуры субъектов систематизации законодательства. Опосредованно правосистематизирующая деятельность существенно влияет на качество и эффективность правотворческих и правоприменительных, исполнительно-распорядительных и правоохранительных органов, на уровень законности и стабильность правопорядка.

Совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих между собой способов использования соответствующих средств составляет правосистематизирующую тактику. В последнюю, кроме того, включаются принципы и правила правосистематизирующей деятельности, вопросы обоснования, планирования и организации этой деятельности [17]. Мы согласны с теми учеными, которые считают необходимым в технологии систематизации выделять также юридическую стратегию, которая включает вопросы перспективного планирования и прогнозирования [18].

К сожалению, в отечественной науке проблемам юридической тактики и стратегии правосистематизирующей деятельности, тем боле в контексте разрешения возникших юридических коллизий, не уделяется должного внимания, хотя в зарубежных странах этот вопрос прорабатывался. Так, Ф. Бэкон полагал, что для создания «новых дигест» необходимо, во-первых, «отбросить устаревшие законы»; во-вторых, «рассмотрев все антиномии, оставить наиболее разумные законы, противоречивые же уничтожить»; в-третьих, «рассмотрев гомойономии, т.е. законы, имеющие одинаковый смысл и по существу лишь повторяющие одно и то же, сохранить лишь те из них, которые наиболее полно и совершенно выражают мысль»; в-четвертых, «если какие-то из законов не дают четких определений, а лишь ставят вопросы, оставляя их нерешенными, то их также нужно исключать из свода» и т.д. [19].

Тесная связь с правотворческой деятельностью, на наш взгляд, детерминирует необходимость использования принципов правотворчества в отношении правосистематизирующей деятельности. Наряду с общими принципами правотворчества, правосистематизирующей деятельности присущи специальные принципы. К этим принципам, широко используемым при разрешении юридических коллизий, следует отнести, на наш взгляд, принципы системности и полноты.

Принцип системности означает четкое следование систематизатора требованиям системности права, позволяющим сохранить целостность существующей системы права, учитывать предыдущий опыт правового регулирования соответствующей области общественных отношений, не нарушая единых подходов и направлений правового опосредования, его направленности, следовать целям и задачам государственной правовой политики в регулируемой сфере. Указанный принцип обязывает субъектов правосистематизирующей деятельности на формирование четких и лаконичных предписаний, вписывающихся в действующую правовую систему, устранение коллизий, пробелов и иных недостатков действующего законодательства, создание внешне и внутренне согласованных сборников, кодексов, сводов и т.п.

Принцип полноты означает полную обработку и анализ всего массива систематизируемого нормативного материала, содержащего правовые предписания. Главная задача использование названного принципа – создать документ непосредственного действия, не нуждающийся в дополнениях, изменениях, разъяснениях в виде законов подзаконных нормативных актов.

Всех субъектов правосистематизирующей деятельности обычно разграничивают на две большие группы. Первую группу составляют любые лица, не имеющие специальных полномочий на правосистематизаторскую деятельность. Качество их деятельности может быть очень высоким, однако на результаты их деятельности субъекты правоприменительной практики ссылаться не могут в силу их неофициального характера. Вторую группу субъектов образуют компетентные органы, специально уполномоченные на инкорпорирование, консолидирование и кодифицирование нормативно-правовых актов. Указанные субъекты в пределах своей компетенции могут издать консолидированный, кодифицированный и иной акт.

Систематизация нормативно-правовых актов – это их упорядочение, приведение в единую (более или менее сложную) систему. Как было отмечено выше, любая юридическая деятельность, в том числе и деятельность по систематизации нормативно-правовых актов, присущи определенные стадии. Стадию систематизации в юридической литературе можно определить как этап, для которого характерны постановка определенной задачи и решение ее на основе методики, разработанной для этого этапа, получение определенного законченного (промежуточного) результата [20].

Основанием применения систематизации в качестве способа в механизме разрешения юридической коллизии опять же служит выявление юридической коллизии, установление наличия юридической коллизии в разных нормативно-правовых актах на основе анализа действующего законодательства, правоприменительной практики.

На наш взгляд, в рамках механизма разрешения юридических коллизий основными стадиями правосистематизирующей деятельности, выделение которой обусловлено наиболее важными стратегическими задачами, являются следующие:

1) Принятие решение о разрешении юридической коллизии посредством систематизации нормативно-правовых актов. Содержание названной стадии составляет обоснование возможности и необходимости устранения юридической коллизии посредством систематизации; непосредственное принятие решения о систематизации нормативно-правовых актов в соответствующей области правового регулирования.

2) Определение вида систематизации и планирование работ по систематизации законодательства. Основными задачами субъектов правосистематизирующей деятельности на данном этапе является определение области регулируемых общественных отношений, в которой будет производиться систематизация действующего законодательства; определение вида систематизации, наиболее целесообразного, разумного и эффективного в разрешении существующих коллизий, экономичного в отношении использования ресурсов и возможностей субъектов систематизирующей деятельности; обобщение и полный учет всего нормативного материала, содержащего правовые предписания, регулирующие соответствующую область общественных отношений.

3) Правосистематизирующая деятельность, направленная на достижение конкретного результата. На этой стадии субъекты правосистематизирующей деятельности осуществляют непосредственно переработку нормативного материала, направленную на устранение противоречий законодательства (исключение из нормативного массива нормативно-правовых актов, фактически прекративших свое действие, но ранее юридически не отмененных; выбор из нескольких противоречивых предписаний наиболее разумного и эффективного, соответствующего целям и задачам правовой политики в обозначенной сфере общественных отношений; полное устранение противоречивых предписаний, формулировка четкого, ясного предписания, не позволяющего двусмысленности толкования). Конкретный результат формируется посредством осуществления определенных действий в зависимости от избранного вида систематизации, использования соответствующих средств юридической техники, способов, приемов, опыта систематизаторской работы.

4) Оформление полученного результата в виде сборника законов, свода законов, кодекса и т.п. В результате официальной систематизирующей деятельности в зависимости от вида систематизации может требоваться юридическое оформление полученного результата посредством прохождения систематизированного акта процедуры принятии правотворческим органом и официального опубликования.

При возникновении и выявлении юридической коллизии встает проблема выбора более оптимального и эффективного вида систематизации.

Своеобразие видов систематизации нормативно-правовых актов обусловливается особенностями предмета правового регулирования, их местом в системе юридических актов государства, а также объемом нормативно-правового материала, который подвергается упорядочению. Вид систематизации нормативно-правовых актов – это деятельность тех или иных органов либо лиц по упорядочению своих актов, характеризующаяся определенными методами, приемами и способами проведения [21].

На наш взгляд, видам систематизации (учет нормативно-правовых актов, инкорпорация, консолидация и кодификация) присущи определенный процедурно-процессуальный порядок осуществления, в том числе преследуя цели разрешения юридических коллизий, и конкретное выражение в виде результата правосистематизирующей деятельности.

Учет – самая простая форма систематизации, смысл которой заключается в упорядочении имеющейся информации, и группировке систематизируемых материалов в специальные предметные блоки [22]. Учет осуществляется путем составления алфавитно-предметных словарей; рубрикаторов отраслей законодательства; картотек; заполнения учетных журналов; использования автоматизированных систем. Как разновидность систематизации учет нормативно-правовых актов представляет собой деятельность по их сбору, хранению и поддержанию в контрольном состоянии, а также по созданию поисковой системы, обеспечивающей нахождение необходимой правовой информации в массиве актов, взятых на учет [23].

Учет осуществляется практически всеми государственными органами и юридическими лицами, учеными и практическими работниками для удовлетворения собственных потребностей в правовой информации либо в коммерческих целях, – для обеспечения правовой информацией иных субъектов.

Основной задачей учета является сбор и поддержание нормативных актов в состоянии, позволяющем оперативно находить нужную правовую информацию. Возможны ситуации, когда требуются сведения только об официальных реквизитах нормативных актов: их наименовании, дате принятия, номере акта. В зависимости от целей систематизации избираются и критерии учета: по предмету правового регулирования, по природе юридических актов, по дате принятия и др.

По мнению А.С. Пиголкина, можно выделить следующие принципы организации учета как вида систематизации нормативно-правовых актов:

1) полнота информационного массива, обеспечивающая фиксацию и выдачу всего объема справочной информации, отсутствие пробелов в информационном массиве;

2) достоверность информации, что основывается на использовании официальных источников опубликования нормативно-правовых актов, а также на своевременной фиксации внесённых изменений и дополнений;

3) удобство пользования, что необходимо для оперативного и качественного поиска необходимых правовых сведений [24].

Обычно различают журнальный, картотечный учет, автоматизированный учет. Выделяют также в качестве формы учета ведение контрольных текстов и смешанные типы ведения учета нормативно-правовых актов.

Журнальный учет обычно используется при небольшом объеме нормативного материала, содержание его составляет регистрация и группировка правовых актов в журналах в зависимости от различных критериев систематизации. Картотечный учет предполагает систематизацию актов с помощью карточек, расположенных в определенном порядке. На карточках может указываться различная информация (дата принятия, реквизиты, источник опубликования и т.п.). Заполненные карточки размещаются в картотеках по рубрикам в соответствии с используемым в системе словником или рубрикатором [25].

Автоматизированный учет правовых актов осуществляется на основе использования современной компьютерной техники с использованием информационно-поисковых систем. Преимущество данной разновидности учета состоит в том, что позволяет сконцентрировать огромный массив материала на небольших по объему электронных носителях в памяти компьютера, вносить изменения и дополнения в правовые акты непосредственно после их принятия, максимально быстро находить необходимый правовой акт.

Ведение контрольных текстов действующих правовых актов предполагает хранение в том или ином учреждении официальных изданий нормативных актов, актов толкования, опубликованных в Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации и Бюллетенях Верховного Суда Российской Федерации и т.п., а также других правовых актов, внесение в их тексты отметок о дополнении, изменении или отмене этих актов (отдельных их частей и пунктов) с указанием конкретных документов, на основании которых данные отметки производятся [26].

Таким образом, такой вид систематизации как учет правовых актов позволяет оперативно получать информацию о правовых предписаниях, содержащихся в тех или иных нормативно-правовых актах. В связи с этим мы приходим к выводу о том, что в процессе учета можно лишь зафиксировать наличие юридических коллизий.

Систематизация нормативно-правовых актов в форме инкорпорации выражается в подготовке и издании разного рода сборников (собраний) данных актов. В отличие от учета, осуществляемого государственными органами и юридическими лицами для собственных потребностей, инкорпорация проводится с целью обеспечения самого широкого круга субъектов текстами законов и иных нормативно-правовых актов [27].

Инкорпорация прямо и непосредственно связана с их учетом, поскольку базируется на определенном, максимально полном фонде соответствующих актов и поисковой системе, способной обеспечить нахождение всех необходимых актов, так как первой задачей инкорпорации является подготовка перечня актов, из которых должен состоять подготавливаемый сборник. Так, при издании сборника законов по отдельным отраслям права необходимо выявить все законодательные акты в пределах предмета соответствующей отрасли. В случае же подготовки сборника актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, отбору подлежат принятые ими нормативные акты за весь период их деятельности или какой-то определенный срок.

Нормативные акты могут инкорпорироваться в том виде, как они были приняты правотворческим органом. Подобный принцип переопубликования актов применяется в случаях, когда акт состоит только из нормативных предписаний и в процессе действия не претерпел никаких изменений или дополнений либо при подготовке исторических источников права [28]. Однако, как правило, в сборниках действующих нормативно-правовых актов их тексты публикуются не в той редакции, в какой они были приняты первоначально правотворческим органом, а с учетом последующих изменений и дополнений.

Прежде чем поместить нормативно-правовой акт в сборник, необходимо осуществить его внешнюю обработку, которая сводится к следующему:

- удалить из текста отдельные статьи, пункты, абзацы, утратившие силу, и, наоборот, включить в него все последующие изменения, дополнения с указанием реквизитов актов, внесших такие изменения или дополнения;

- исключить из акта те его части, которые не содержат нормативных предписаний, сделав отметки о причинах отсутствия в тексте таких его частей [29].

Указанная внешняя обработка нормативно-правовых актов не затрагивает их нормативного содержания. Сами нормы права не претерпевают никаких изменений и инкорпорируются в том виде, в каком они действуют на момент их систематизации. Именно этот признак – сохранение неизменным нормативного содержания акта – составляет основное отличие инкорпорации от консолидации и кодификации как более сложных в творчески-организационном плане видов систематизации. «Инкорпорация представляет собой такую обработку законодательства, – писал Е.Н. Трубецкой, – которая не вносит в нее никаких новых начал. Это – внешняя систематическая обработка действующих узаконений, которая облегчает пользование ими, располагает их в систематическом порядке, но оставляет без изменения их внутреннее содержание» [30]. В связи с этим, как справедливо указывается многими учеными, инкорпорация нормативных правовых актов лишена правотворческой природы [31].

Субъектами инкорпорации могут быть любые органы и лица, которые в зависимости от полномочий могут проводить официальную, официозную и неофициальную инкорпорацию. Официальной инкорпорация считается, если она осуществляется компетентным органом, специально уполномоченным на проведение инкорпорации, результат которой подлежит официальному утверждению. Официозная инкорпорация – это упорядочение правовых актов по поручению компетентного органа без последующего утверждения полученного результата инкорпорирования. Неофициальная инкорпорация осуществляется любыми лицами, но на результат инкорпорирования нельзя ссылаться как на официальный источник.

Виды инкорпорации различаются по объему, юридической силе упорядочиваемых актов, по хронологическому, предметному и иным основаниям. Результаты инкорпорации могут выражаться в виде сборника законов, иных нормативных актов, собрания законодательства или свода законов. Сборниками называются инкорпорированные издания законов или иных нормативно-правовых актов, принятых одним или несколькими правотворческими органами, а также тематические издания законов и иных нормативно-правовых актов [32]. Собраниями обычно называют инкорпорированные издания нормативных актов высших органов государственной власти и управления страны [33]. Собрания законодательства могут быть систематическими и хронологическими. В систематических собраниях акты располагаются по предметному признаку, в зависимости от их содержания, в хронологических – последовательно, в зависимости от даты (времени) издания актов. Хронологические сборники уступают систематическим сборникам, которые являются более удобными для пользования нормативным материалом и более эффективными с точки зрения перспектив систематизации законодательства [34]. Кроме того, собрания законодательства бывают полными, включающими все действующие акты (определенного уровня или типа), и частичными, включающими лишь часть, определенный массив актов [35].



← предыдущая страница    следующая страница →
12345678




Интересное:


О понятии принципов права
Идея разделения властей в истории мировой политико-правовой мысли
Восстановление в должности и на службе в органах внутренних дел
Понятие и элементы механизма разрешения юридических коллизий
Достоинство и честь личности как объекты правовой защиты
Вернуться к списку публикаций