2014-02-22 18:30:15
ГлавнаяТеория государства и права — Дееспособность как стадия (ступень) развития правосубъектной связи



Дееспособность как стадия (ступень) развития правосубъектной связи


Предлагаемое понимание дееспособности позволяет по-иному взглянуть на проблему соотношения праводееспособности и специальных разрешений (лицензий) на занятие отдельными видами деятельности. В действующем Гражданском кодексе РФ право на осуществление деятельности, на занятие которой необходимо получение лицензии, рассматривается в контексте правоспособности, по крайней мере внешне это выражается в том, что проблема лицензирования и проблема правоспособности объединяются в одной статье, определяющей правоспособность юридических лиц (ст. 49). Право на осуществление деятельности, на занятие которой необходимо получение лицензии, возникает с момента получения такой лицензии или в указанный в ней срок и прекращается по истечении срока её действия, если иное не установлено законом или иными правовыми актами (ч. 3 ст. 49 ГК РФ). В настоящее время основным законодательным актом, устанавливающим общие положения, принципы лицензирования, является Федеральный закон РФ от 8 августа 2001г. (в редакции Федерального закона от 23.12.2003 № 185-ФЗ) № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» [25]. Кроме него в данной сфере государственно-правового регулирования действуют также другие законы, например, Закон РФ «О банках и банковской деятельности» от 02.12.90 № 395-1 (в редакции Федерального закона от 29.06.2004 № 58-ФЗ), Закон РФ «Об образовании» от 10.07.92 № 3266-1 (в редакции Федерального закона РФ от 05.03.2004 № 9-ФЗ); Закон РФ от 21.11.95 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 140-ФЗ); Закон РФ от 30.11.95 № 187-ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 148-ФЗ); Закон РФ от 22.11.95 № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» (в редакции Федерального закона от 25.07.2002 № 116-ФЗ) и другие. Также по вопросам лицензирования принято более 200 постановлений Правительства РФ, около двух десятков указов Президента РФ. По общему правилу виды деятельности, подлежащие лицензированию в соответствии с законами, не могут осуществляться юридическими лицами или индивидуальными предпринимателями без получения ими лицензии. Право на осуществление таких видов деятельности в соответствии с упомянутой статьей ГК возникает с момента получения лицензии. На этом основании большинство исследователей рассматривает лицензирование как фактор (элемент), определяющий правоспособность юридических лиц, а также индивидуальных предпринимателей [26]. Такую же позицию занял Верховный Суд РФ, признав, что лицензирование отдельных видов деятельности относится к характеристике правоспособности юридического лица и в силу этого является институтом гражданского права [27].

Данная позиция, изложенная в литературе и в решениях Верховного Суда РФ, нам представляется весьма спорной. Применительно к правоспособности юридического лица можно отметить, во-первых, то обстоятельство, что в той же статье 49 (ч. 3) ГК закреплено, что она возникает в момент его создания и прекращается в момент его ликвидации. Отсюда следует, что момент возникновения правоспособности юридического лица и момент возникновения у юридического лица права на осуществление лицензируемого вида деятельности не совпадают. Если обратиться к Закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 8 августа 2001, то в нем определено (ст. 9, где содержится перечень, предъявляемых для получения лицензии документов), что заявлению о предоставлении лицензии должна предшествовать регистрация соискателя лицензии в качестве юридического лица, а для гражданина - его государственная регистрация в качестве индивидуального предпринимателя. Следовательно, правоспособность юридического лица возникает безотносительно к лицензированию отдельных видов деятельности. Во-вторых, сам законодатель применительно к осуществлению подлежащих лицензированию видов деятельности говорит не о правоспособности лица, а о его праве осуществлять лицензируемую деятельность, обеспеченном наличием реальных условий её выполнения. Право на осуществление лицензируемого вида деятельности не просто «даруется» лицу, а обусловливается созданием необходимых предпосылок для осуществления деятельности. Не случайно в Законе «О лицензировании отдельных видов деятельности» под лицензией понимается специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий (ст. 2 Закона). В-третьих, само по себе лицензирование никак не влияет на виды правоспособности юридического лица. Как предусмотрено в п. 18 совместного постановления Пленума Верховного Суда РФ № 6 и Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ № 8 от 01.07.96 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», «при разрешении споров следует учитывать, что коммерческой организации, в учредительных документах которой не содержится указанный выше перечень (исчерпывающий перечень видов деятельности, которыми соответствующая организация вправе заниматься), не может быть отказано в выдаче лицензии на занятие соответствующим видом деятельности только на том основании, что соответствующий вид деятельности не предусмотрен ее учредительными документами» [28]. Таким образом, лицензии должны выдаваться как организациям, обладающим общей правоспособностью, так и наделенными специальной правоспособностью, если виды деятельности, указанные в уставе или учредительном договоре данной организации, относятся к числу тех, в отношении которых соискатель лицензии добивается её выдачи. Лицензии, решения об их выдаче, как это вытекает из ГК и законов о лицензировании, не являются актами, устанавливающими особую правоспособность лица (особый вид правоспособности) наряду с общей и специальной.

В-четвертых, если рассматривать процесс лицензирования с точки зрения его содержания, конкретных условий выдачи лицензий, то можно обратить внимание на то обстоятельство, что он имеет далеко не формальный характер. В отличие от норм, регулирующих правоспособность, законодатель при определении условий, необходимых и достаточных для выдачи лицензии, руководствуется не идеей абстрактной способности (возможности) лица когда-либо осуществлять определенный вид деятельности или отдельную функцию субъекта права, а вполне конкретными критериями определения готовности лица к совершению лицензируемой деятельности. Так, по Закону РФ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» для получения лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с производством этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, заявитель должен представить в лицензирующий орган наряду с другими документами также: 1) документы о техническом и метрологическом оснащении организации, наличии сертифицированного оборудования; 2) заключение органов внутренних дел Государственной противопожарной службы об оснащенности средствами охранной сигнализации и охранно-пожарной сигнализации; 3) положительные заключения специально уполномоченных государственных органов о соответствии производственных и складских помещений санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, экологическим нормам и требованиям, а также требованиям техники безопасности; 4) документ, подтверждающий техническую компетентность (аккредитацию) лаборатории химического и технологического контроля производства этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, или договор с такой лабораторией на проведение указанного контроля; 5) документ о регистрации основного технологического оборудования для производства этилового спирта, алкогольной продукции (ст. 19 Закона). По Закону РФ «Об образовании» предметом и содержанием экспертизы, необходимой для решения вопроса о выдаче лицензии, является: установление соответствия условий осуществления образовательного процесса требованиям в части строительных норм и правил, санитарных и гигиенических норм, охраны здоровья обучающихся, воспитанников и работников образовательных учреждений, оборудования учебных помещений, оснащенности учебного процесса, образовательного ценза педагогических работников и укомплектованности штатов (ст. 33 Закона). Таким образом, целью процесса лицензирования является установление (и обеспечение с помощью системы государственного контроля) реальной готовности субъекта права к осуществлению предусмотренных законом видов деятельности. По существу, процесс лицензирования относится не к стадии определения правоспособности юридических лиц и граждан - индивидуальных предпринимателей, а к стадии установления их дееспособности.

В-пятых, отличие института лицензирования от института правоспособности также заметно в отношении регламентации оснований для отзыва и приостановления лицензий. Эти основания, как и условия выдачи лицензии, непосредственно определяются готовностью (неготовностью) субъекта права осуществлять лицензируемый вид деятельности. По Закону РФ «О банках и банковской деятельности» Банк России обязан отозвать лицензию на осуществление банковских операций в случаях: 1) если достаточность капитала кредитной организации становится ниже 2 процентов; 2) если размер собственных средств (капитала) кредитной организации ниже минимального значения уставного капитала, установленного Банком России на дату государственной регистрации кредитной организации; 3) если кредитная организация не исполняет в срок, установленный Федеральным законом «О несостоятельности (банкротстве) кредитных организаций», требования Банка России о приведении в соответствие величины уставного капитала и размера собственных средств (капитала); 4) если кредитная организация не способна удовлетворить требования кредиторов по денежным обязательствам и (или) исполнить обязанность по уплате обязательных платежей в течение одного месяца с наступления даты их удовлетворения и (или) исполнения (ст. 20 Закона). Закрепленные Законом основания отзыва имеют не абстрактный, как при определении правоспособности, а вполне конкретный характер, обусловливаются не принципиальной невозможностью лица быть субъектом данной деятельности, а реальной неготовностью его осуществлять лицензируемую деятельность в конкретной ситуации. Аналогичный характер имеют основания для приостановления лицензии. В Законе РФ «О лицензировании отдельных видов деятельности» в качестве таких оснований называются: случаи выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий (ст. 13 Закона). Все это свидетельствует о том, что институт лицензирования относится не к комплексу норм, определяющих правоспособность субъектов права, а к нормам, определяющим дееспособность, готовность субъектов права осуществлять регулируемые правом виды деятельности.

Что касается второй стороны вывода Верховного Суда РФ (что лицензирование отдельных видов деятельности является институтом гражданского права), то, учитывая правовую природу института лицензирования и используемые в нем способы, приемы правового воздействия на субъектов, он также, на наш взгляд, может быть оспорен. Разрешительный принцип, положенный в основу данного института, обеспечивается прямым государственным контролем за участниками правоотношений, проведением проверок со стороны уполномоченных органов за осуществлением лицензируемой деятельности, возможностью приостановления действия лицензии, правом требовать совершения определенных действий от обладателей лицензий, применения штрафных санкций к нарушителям лицензионных требований, условий, что прежде всего характерно не для гражданского права, а для отрасли административного права. Поэтому если основываться на характеристике правовой природы данного института, особенностях правового регулирования лицензируемой деятельности, то его следует отнести к числу институтов публичного права, а именно - административного права. Тот факт, что институт лицензирования относится к характеристике дееспособности юридических лиц и граждан - индивидуальных предпринимателей (не правоспособности, как полагает Верховный Суд) сам по себе автоматически не меняет его отраслевую принадлежность. Заслуга в разработке конструкции праводееспособности, как уже отмечалось, действительно принадлежит науке гражданского права, но это вовсе не означает, что всё то, что касается определения правоспособности и дееспособности субъектов права, должно быть частью гражданского права. Проблема правосубъектности - это общеправовая (межотраслевая) проблема, и ни одна правовая отрасль не может претендовать на исключительное право на её разрешение.

Оценивая институт лицензирования с точки зрения задачи совершенствования правового регулирования, можно согласиться с той главной идеей авторов Закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», что лицензироваться должны только те виды деятельности, регулирование которых не может осуществляться иными методами, кроме как лицензированием (ст. 4 Закона). Вместе с тем в соответствии с данным законом, а также другими законодательными актами примерно около 200 видов деятельности подлежат лицензированию на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации. Таким образом, благая идея авторов законопроекта о кардинальном ограничении сферы применения данного института в предпринимательских и иных отношениях на практике не реализована и система государственно-властного воздействия на других субъектов права, административно-бюрократического контроля за их деятельностью до сих пор не претерпела существенных изменений. Тем самым авторы законопроекта и сам законодатель признаются в своем бессилии найти иные средства, приемы регулирования лицензируемых ныне видов деятельности либо нежелании их искать.

Труднообъяснимым, на наш взгляд, представляется то обстоятельство, что законодатель, Верховный Суд РФ, выделяя особую роль института лицензирования для определения праводееспособности правовых субъектов, ничего не говорят о других родственных данному институту комплексах норм, устанавливающих различного рода особые разрешения на осуществление отдельных видов деятельности. Так, в статье 27 Закона РФ от 21.11.95 № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» предусмотрено, что выполнение определенных видов деятельности в области использования атомной энергии осуществляется работниками объектов использования атомной энергии при наличии у них разрешений, выдаваемых органами государственного регулирования безопасности. Перечень же специалистов из числа работников, которые в зависимости от выполняемой ими деятельности должны получать разрешения на право ведения работ в области использования атомной энергии, а также предъявляемые к этим специалистам квалификационные требования (к числу которых, в частности, относится отсутствие медицинских, в том числе психофизиологических, противопоказаний) определяются Правительством РФ [29]. В Федеральном законе от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 11.11.2003 № 141-ФЗ) предусматривается получение разрешений на привлечение и использование иностранных работников (ст. 18 Закона). В соответствии с данным Законом разрешения на привлечение иностранной рабочей силы выдаются федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальными органами при наличии заключения соответствующего органа, ведающего вопросами занятости населения. Постановлением Правительства РФ от 30.12.2002 № 941 установлено, что разрешение на работу выдается при условии внесения работодателем или заказчиком работ, услуг в установленном порядке средств, необходимых для обеспечения выезда каждого иностранного работника соответствующим видом транспорта из Российской Федерации.

Постановлением Правительства РФ № 730 от 16.10.01 утверждено Положение о допуске российских перевозчиков к осуществлению международных автомобильных перевозок [30] (в редакции Постановления Правительства РФ от 03.10.2002 № 731), в котором определяется порядок предоставления российским перевозчикам специального разрешения на международные автомобильные перевозки - допуска к осуществлению указанных перевозок. Условиями допуска российского перевозчика к международным автомобильным перевозкам (п. 3 Положения), в частности, являются: наличие лицензии на перевозку пассажиров и грузов автомобильным транспортом; наличие транспортных средств, принадлежащих на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих международным техническим стандартам, конвенциям и соглашениям; соответствие назначенных российским перевозчиком лиц, отвечающих за осуществление международных автомобильных перевозок, квалификационным требованиям по организации перевозок автомобильным транспортом в международном сообщении; устойчивое финансовое положение российского перевозчика; обязательное страхование гражданской ответственности владельцев автотранспортных средств. Как видно из содержания условий выдачи разрешений, предусмотренных вышеназванными актами, уполномоченные на выдачу разрешений органы для принятия решения, по существу, должны определить готовность заинтересованного в получении разрешения лица к осуществлению соответствующей деятельности, основываясь на установленных в законодательстве критериях. Получение разрешения, как и получение лицензии, является предпосылкой для осуществления определенного вида деятельности, т.е. имеет такие же правовые последствия. Принципы и общие основания принятия решений о выдаче разрешений в приведенных актах такие же или схожие с принципами, основаниями лицензирования. Поэтому возникает вопрос: почему законодатель и Верховный Суд РФ признают особую роль института лицензирования для определения праводееспособности правовых субъектов и игнорируют значение других правовых институтов, выполняющих такую же роль для определения праводееспособности субъектов права?

Лицензирование является не единственным институтом, определяющим дееспособность субъектов права, их готовность к совершению отдельных видов деятельности, правовых функций. Аналогичную роль выполняют, в частности, институты аккредитации организаций и их филиалов, представительств; сертификации товаров, работ и услуг; выдачи разрешений на производство отдельных работ и т.д. Институт аккредитации давно известен российской и советской правовой системе, он использовался и продолжает использоваться как в отношении иностранных организаций, осуществляющих свою деятельность посредством создания своих филиалов и представительств на территории России, так и в отношении российских организаций. В отличие от института лицензирования институт аккредитации не имеет основополагающего акта, закона, определяющего общие цели, задачи, принципы данного института, сферу, пределы его действия (хотя необходимость такого акта явно назрела [31]). Нормативные положения, устанавливающие правила, условия аккредитации для различных субъектов и видов деятельности отличаются друг от друга не только разнообразием подходов с точки зрения особенностей регулирования данных отношений, но и особым пониманием смысла, назначения данного института.

Так, в период существования СССР было принято постановление Совета Министров СССР от 30 ноября 1989г. № 1074 «Об утверждении положения о порядке открытия и деятельности в СССР представительств иностранных фирм, банков и организаций» [32], которое в настоящее время частично продолжает действовать. Данным постановлением предусматривается выдача специальных разрешений (п. 1) на открытие представительств иностранных организаций специально уполномоченными органами (аккредитующими органами), а также аккредитация сотрудников представительства иностранной организации теми же органами (п. 12). Механизм выдачи специальных разрешений на открытие представительств и аккредитации их сотрудников в общих чертах схож с механизмом лицензирования: оба они имеют административно-разрешительный характер, предполагают оценку способности организации осуществлять свои функции, виды деятельности на территории России (ранее - СССР). По указанному постановлению на аккредитующий орган возложена обязанность оценивать известность иностранной организации у себя в стране и на мировом рынке, как она зарекомендовала себя в качестве партнера советских (российских) организаций по сотрудничеству в различных сферах, наличие промышленной кооперации между ними, заключенных договоров и т.д. По запросу соответствующего аккредитующего органа иностранная организация должна представлять также другие сведения и документы, касающиеся ее: информацию об уставном капитале, рекомендательное письмо банка, услугами которого она пользуется, и т.п. (п. 5). В отличие от нормативных актов, регулирующих процесс лицензирования, данное постановление не предусматривает необходимости проведения специальной экспертизы; предметом анализа аккредитующего органа является не столько сама конкретная деятельность, планируемая к осуществлению в Российской Федерации, наличие для неё необходимых условий, сколько общее состояние организации (открывающей представительство в России) с точки зрения финансовой, организационной, а также её деловой репутации, опыта.

На основании названного выше постановления Центральный Банк России принял своё положение о порядке открытия и деятельности в Российской Федерации представительств иностранных кредитных организаций, утвержденное приказом № 02-437 от 07.10.97г. [33]. Согласно данному положению Центральный банк РФ дает разрешения на открытие представительств на территории Российской Федерации в соответствии с поступившими заявками иностранным кредитным организациям, функционирующим в своей стране не менее пяти лет и хорошо зарекомендовавшим себя в банковской системе своей страны, имеющим устойчивое финансовое положение (п. 2.1.). При этом учитывается наличие двустороннего соглашения между Банком России и национальным (центральным) банком страны происхождения кредитной организации, предусматривающего обмен информацией в области банковского надзора, также при принятии решения об аккредитации представительства учитывается характер двусторонних отношений между Россией и страной происхождения кредитной организации. Наряду с другими документами организация, заинтересованная в открытии своего представительства в Российской Федерации, должна представить в Центральный Банк рекомендательные письма от не менее чем двух российских банков (!); последний годовой отчет иностранной кредитной организации; справку об иностранной кредитной организации с информацией о структуре ее руководящих органов. Все иностранные сотрудники представительства обязаны пройти персональную аккредитацию в Банке России и получить служебные карточки (п. 2. 5). Представительство, которое по закону не вправе заниматься коммерческой деятельностью, обязано систематически отчитываться о своей деятельности перед Банком России, сотрудники которого должны не реже одного раза в год проводить проверку представительства по месту его нахождения. Деятельность представительства может быть прекращена наряду с другими основаниями также по решению Банка России без указания причины (п. 3.7). Последнее, очевидно, означает лишь то, что Банк России вправе прекратить деятельность представительства без всяких юридических оснований. Подобного рода акты, как представляется, дискредитируют идею аккредитации как правового института, не содействуют ни либерализации экономики, ни привлечения иностранных инвестиций.



← предыдущая страница    следующая страница →
123456




Интересное:


Президент Российской Федерации в схеме разделения властей
Функции давности в праве.
Участники законодательного процесса
Действие юридических норм: общая характеристика
Форма правления в Российском государстве
Вернуться к списку публикаций