2013-09-30 13:22:31
ГлавнаяТеория государства и права — Понятие и значение регулятивной функции права



Понятие и значение регулятивной функции права


Данное определение функции права, на наш взгляд, является наиболее полным, поскольку воплощает в себе все философские характеристики категории «функция» и включает все те аспекты, которые позволяют отграничить указанное понятие от иных смежных понятий. В частности, в нем акцентируется внимание на взаимосвязи права с другими явлениями социальной действительности. В научной литературе этому аспекту функции права уделяется явно недостаточно внимания, хотя он, по всей видимости, является наиболее существенным для данной категории. Как было отмечено выше, существо любой функции составляет отношение одного предмета (явления) к другому предмету (явлению), зависимость между ними. Иные составляющие категории «функция», такие как роль (назначение), направление воздействия проистекают из указанного ее аспекта. Более того, они возможны исключительно благодаря ему - никакое явление (в том числе право) не может играть никакой роли и оказывать какое-либо воздействие на объективную реальность, не находясь во взаимной связи с другими явлениями этой объективной реальности.

Научно-практическое значение указанной категории заключается в следующем. Любое явление социальной действительности может реализовать свое назначение лишь в том случае, если будет функционировать. По тому, какие функции осуществляет то или иное явление социальной действительности, каким образом происходит реализация этих функций, какова эффективность их реализации можно судить о самом явлении, его основных чертах, значении в жизни общества и месте в системе подобных социальных явлений, а также о перспективах его существования и развития. Функции - постоянные и неизменные спутники явления. Они неразрывно с ним связаны и сопровождают явление на протяжении всего его существования.

Функции выражают сущность явления - то главное, основное, определяющее, что обуславливает специфику явления, его природу, делает его «самим собой».

Таким образом, изучение функций явления есть изучение самого этого явления. Исследование функций позволяет глубже проникнуть в суть изучаемого явления, разобраться в его природе, осветить те его стороны, которые скрыты от исследователя, рассматривающего явление в статике.

Все вышеизложенное относительно социальных явлений и значения их функций в целом справедливо и в отношении отдельного явления социальной действительности - права. Функции права способствуют познанию сущности права.

Кроме того, функции права предопределяют содержание и виды функций различных правовых явлений (например, функции юридической ответственности [63]), отраслей права, правовых институтов и т.п. Функции права являются общей категорией по отношению к функциям иных правовых явлений и в связи с этим играют важную методологическую роль при их изучении. Они венчают всю систему функций отдельных элементов правовой материи.

Основное социальное назначение права заключается в том, чтобы регулировать общественные отношения. В этой связи главной, определяющей смысл существования права функцией является регулятивная функция. Реализация данной функции есть реализация социального назначения права. От того, насколько полно и глубоко осуществляется реализация регулятивной функции права зависит эффективность права, его действенность, «жизнеспособность».

Проблема регулятивной функции права тесно связана с проблемой социального регулирования.

Раскрывая понятие правового регулирования, С.С. Алексеев пишет, что «регулировать (в социальной жизни) - значит определять поведение людей и их коллективов, давать ему направление функционирования и развития, вводить его в определенные рамки, целеустремленно его упорядочивать» [64]. По мнению С.Ф. Кечекьяна, регулировать - значит подчинять жизнь общества правилу, содержание которого обусловлено экономикой общества [65]. Т.Н. Радько считает, что «регулировать - это не значит изменять природу отношения. Регулировать — это упорядочивать, направлять, указывать варианты поведения участникам отношения, т.е. устанавливать определенный порядок» [66]. С точки зрения В.Г. Смирнова, «регулировать - значит приводить что-то в заранее установленный порядок» [67].

Главной целью социального регулирования является упорядочение всей социальной жизни, прежде всего приобретение ею общественной устойчивости и независимости от случая или произвола [68].

Таким образом, социальное регулирование представляет собой процесс упорядочения общественных отношений, придания им некой законченности и определенности. Социальное регулирование можно определить и как процесс подчинения этих отношений определенному порядку. При этом, если проанализировать вышеприведенные точки зрения на социальное регулирование, можно прийти к выводу, что ученые фактически единодушно признают его вторичность по отношению к регулируемому объекту - общественным отношениям, социальной среде, объективной реальности. Другими словами, социальное регулирование всегда обусловлено регулируемым объектом.

Важнейшую роль в процессе регулирования общественных отношений, несомненно, играет право. Круг общественных отношений (экономических, социальных, политических, культурных и т.п.) настолько широк, что определить пределы (границы) правового регулирования фактически не представляется возможным.

Право представляет собой универсальный регулятор общественной жизни [69]. Смысл права, его роль, назначение заключается в упорядочении всего многообразия общественных отношений таким образом, чтобы в каждой сфере деятельности человека был достигнут определенный уровень социальной справедливости.

Во многом такой подход к праву, когда оно рассматривается в качестве «регулятора», по мнению С.С. Алексеева, связан с утвердившимися в современной науке представлениями о том, что социальные системы отличаются (или должны отличаться) устойчивостью, непрерывностью существования и действия во времени. И, стало быть, с вытекающей отсюда необходимостью наличия в социальных системах, в том числе и в обществе в целом, особых механизмов, призванных реализовывать и поддерживать устойчивость и непрерывность функционирования в заданных параметрах общества [70]. Таким «особым механизмом» и является право.

Регулятивная функция права выражает сущность права как регулятора общественных отношений. При этом сущность права отнюдь не исчерпывается его регулятивной ролью в жизни общества. В связи с этим она не может быть полностью выражена в регулятивной функции права. Однако, нельзя не признать, что в отличие от иных функций права, регулятивная функция выражает сущность права наиболее полно и всесторонне. Это следует из того, что право изначально возникло для того, чтобы регулировать общественные отношения. Регулятивная функция права обусловлена изначальным основным социальным назначением права как регулятора общественных отношений. Именно поэтому регулятивная функция права имеет приоритет над остальными, именно поэтому она является главным выразителем сущности права. «Изначальность» регулятивной функции права отличает ее от всех других функций права.

Главенствующее положение регулятивной функции права по отношению к остальным его функциям объясняется также тем, что право не может оказать никакого воздействия на социальную действительность - охранительного, воспитательного и т.п., предварительно не урегулировав общественные отношения. Установление различного рода запретов, санкций, мер ответственности в первую очередь направлено на охрану общественных отношений. Однако по своей сути это есть не что иное как их правовое регулирование. Любая правовая норма, какую бы цель она не преследовала, какие бы правовые средства (предписания, дозволения или запреты) она не использовала, оказывает регулятивное воздействие на общественные отношения - регулирует их. Правовая норма может оказать любое другое воздействие на общественные отношения исключительно благодаря тому, что урегулировала их, закрепила определенные правила поведения для участников правоотношений. Если бы право не осуществляло регулятивную функцию, оно попросту не было бы правом, так как потеряло бы свою качественную специфику регулятора социальной жизни и представляло бы собой принципиально иное явление.

С учетом всего вышеизложенного относительно функций права в целом и принимая во внимание специфику регулятивной функции права, ее можно определить как внутренне присущее праву явление, определяемое ролью (назначением) права в обществе как регулятора социальной жизни, представляющее собой такое направление воздействия права на общественные отношения, которое призвано обеспечить определенный уровень их социальной упорядоченности, наиболее полно выражающее сущность права, а также его взаимосвязь с иными явлениями социальной действительности.

Значение регулятивной функции права трудно переоценить. Изучение регулятивной функции права способствует глубокому проникновению и объективной оценке природы права, вскрытию его сущности, выявлению того основного, определяющего, что выделяет данное явление из массы других социальных регуляторов, «делает право правом». При этом исследование данной функции позволяет взглянуть на право одновременно с различных сторон, (поскольку в функциях явления так или иначе проявляются все стороны этого явления, все аспекты его содержания и действия), чего нельзя сделать при изучении отдельных компонентов правовой материи. Таким образом, регулятивная функция права позволяет «увидеть» право как целостное, комплексное явление социальной действительности, глубже познать ценность этого мощного, уникального социального регулятора. В этом заключается ее научная ценность.

Кроме того, комплексное и всестороннее исследование регулятивной функции права весьма полезно для совершенствования правотворчества и правоприменения — тех процессов, от которых напрямую зависит уровень порядка и стабильности в обществе.

Практическое значение регулятивной функции права заключается также в том, что она способствует упорядочению важнейших областей социальной жизни, фактически всех общественных отношений, нуждающихся в правовом регулировании. Посредством данной функции в общественную жизнь привносится определенный порядок, основанный на принципах равенства, справедливости, гуманизма [71]. Тем самым жизнь государства, общества, каждого отдельного человека становится более стабильной, независимой от произвола властей, предсказуемой в плане ее дальнейшего развития. Вообще, целью властного упорядочения общественных отношений является реализация общего блага [72]. Регулятивная функция права обеспечивает достижение этой цели.

Осуществляя свою регулятивную функцию, право определяет направления развития тех или иных общественных отношений, указывает ориентиры их развития. Таким образом, право самым непосредственным образом влияет на общественные отношения, их становление и развитие. При этом оно может как ускорить их развитие, так и затормозить и даже способствовать зарождению новых общественных отношений и отмиранию старых. Так, к примеру, закрепление в Конституции Российской Федерации института частной собственности возвратило к жизни огромный пласт отношений частной собственности, забытый после Октябрьской революции 1917 года.

Регулятивная функция права играет первостепенную роль при осуществлении различного рода реформ и преобразований в обществе. Рассмотрим на примере проводимой в настоящее время административной реформы в России, какие задачи государственного масштаба можно решить, в полной мере используя потенциал регулятивной функции права.

Одним из основных направлений административных преобразований в Российской Федерации, на наш взгляд, должно являться совершенствование механизма взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 2 статьи 77 Конституции Российской Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Однако со времени принятия Конституции Российской Федерации надлежащая нормативная правовая база, необходимая для реализации указанного принципа, не создана. Регулятивные инструменты права не используются в достаточной мере. Взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации носит неорганизованный характер, зачастую регламентируется различными соглашениями о взаимодействии, которые не порождают конкретных прав и обязанностей органов исполнительной власти, отсутствует действенная система контроля исполнения полномочий. Решение указанной проблемы лежит в двух плоскостях.

С одной стороны, необходимо сформировать принципиально новую правовую базу организации взаимодействия органов исполнительной власти различных уровней. Правовое регулирование при этом должно осуществляться следующим образом.

При принятии федерального закона, содержащего указание на компетенцию органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению конкретных исполнительно-распорядительных полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в нем предусматривается, что Правительство Российской Федерации определяет порядок (регламент) осуществления этих полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, который максимально подробно, в форме инструкции, фиксирует конкретные права и обязанности органов исполнительной власти различных уровней и их должностных лиц, координационные и субординационные механизмы взаимодействия, сроки принятия определенных решений, а также устанавливает ответственность данных органов за неисполнение или ненадлежащее исполнение полномочий. В этих условиях органы исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации будут вынуждены строго придерживаться установленной процедуры исполнения федеральных законов.

Продуктивность такого подхода заключается в том, что, во-первых, не требуется создания специальных контрольных территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в каждом субъекте Российской Федерации. Проблема решается исключительно при помощи правовых инструментов регулирования (правовых средств). Следовательно, реализация данного подхода не приведет к усложнению структуры федеральных органов исполнительной власти. Во-вторых, при таком подходе снижается уровень бюрократизации системы управления. В-третьих, существенным образом повышается прозрачность процесса принятия решений и, следовательно, снижается вероятность нарушения прав и свобод граждан органами исполнительной власти в процессе осуществления ими своих полномочий.

При этом существует необходимость установления различного правового режима контроля за осуществлением исполнительно-распорядительных полномочий органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Если речь идет о полномочиях, осуществляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по предметам ведения Российской Федерации, контроль со стороны федеральных органов исполнительной власти должен осуществляться как за законностью, так и за целесообразностью принимаемых решений. Федеральные органы исполнительной власти вправе в данном случае определять количественные и качественные характеристики результатов, которые должны быть достигнуты в процессе реализации полномочий. Данные характеристики (индикаторы) и будут являться критериями контроля. В отношении контроля за осуществлением органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации исполнительно-распорядительных полномочий в рамках предметов совместного ведения должен действовать режим контроля только за законностью принимаемых решений. Целесообразность принятия тех или иных решений в данном случае оценивается органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации самостоятельно.

С другой стороны, следует сформировать правовую базу, необходимую для создания единой информационной системы управления процессами реализации конкретных государственных функций. Например, существует функция по обеспечению конституционного права граждан на охрану здоровья и медицинскую помощь. Следовательно, федеральный орган исполнительной власти, участвующий в реализации данной функции, и соответствующие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации должны быть объединены общей информационной системой, в рамках которой происходит ежедневное обновление информации о состоянии объекта управления (системы оказания медицинской помощи). В такой системе федеральный орган исполнительной власти при принятии решения не будет связан необходимостью многомесячного сбора информации о состоянии объекта управления. В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации при принятии своих решений смогут прогнозировать возможные решения федерального органа исполнительной власти, а также принимать свои решения, исходя из того же набора данных, что и федеральный орган исполнительной власти, что позволит смягчить проблему разнонаправленности усилий органов исполнительной власти различных уровней. Современные информационные технологии позволяют полностью перестроить систему управления без расширения бюрократического аппарата, добиться большей эффективности управления без приведения в действие классических административных рычагов воздействия. Следует выработать принципиально новую методику координации деятельности органов исполнительной власти, основанную на формировании информационной среды для принятия органами исполнительной власти различных уровней квалифицированных решений, основываясь на одинаковых данных. В этих условиях правовое регулирование информационных потоков может оказать решающее воздействие на принимаемые органами исполнительной власти субфедерального уровня решения.

Для повышения эффективности информационного взаимодействия органов исполнительной власти необходимо:

создание консолидированной системы правовых актов, регулирующей процессы формирования, использования информационных ресурсов, а также информационного обмена;

разработка и утверждение основополагающих принципов государственной поддержки и оказания помощи интеграции информационных и иных систем всех субъектов Российской Федерации.

Повышение эффективности работы системы исполнительной власти связано, помимо всего прочего, с более четким определением объектов управления, «зоны ответственности» органов исполнительной власти различных уровней. Отдельные отрасли законодательства Российской Федерации закрепляют механизмы принятия властных решений, порождающие безответственность соответствующих органов исполнительной власти. Так, например, действующее законодательство о природных ресурсах (Закон Российской Федерации «О недрах» [73], Лесной кодекс Российской Федерации [74] и ряд других законов [75]) предусматривает принятие федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации совместных решений по распоряжению природными ресурсами, принятие решений по взаимному согласованию. Данный механизм приводит к распылению ответственности за принимаемые решения, затягиванию принятия решений, принципиально важных для развития экономики субъектов Российской Федерации. Решение проблемы, на наш взгляд, заключается прежде всего в четком разграничении собственности на природные ресурсы между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также в более четком определении полномочий соответствующих органов по управлению этой собственностью. При этом необходимо полностью исключить институт принятия решений по взаимному согласованию.

В настоящее время многие органы исполнительной власти (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) выполняют такие задачи и функции, которые невозможно оценить ни с количественной, ни с качественной стороны и, соответственно, проконтролировать их исполнение. В связи с этим полагаем, что первым шагом к совершенствованию системы управления в Российской Федерации должен быть пересмотр положений об органах исполнительной власти с целью закрепления в них предельно четких и определенных полномочий этих органов. Задачи и функции органов исполнительной власти должны быть сформулированы таким образом, чтобы их можно было оценить как с количественной, так и с качественной стороны. В идеале, формулировка конкретного полномочия должна содержать определение, какие материальные и финансовые средства необходимы для его реализации и какие конкретные результаты при этом должны быть достигнуты.

Исполнительно-распорядительные функции должны быть переданы агентствам - органам, создаваемым для реализации конкретных долгосрочных программ (подпрограмм) и ответственным за их исполнение, с сохранением за министерствами регулятивных и, частично, контрольных функций. В зависимости от решаемых задач агентство может быть подведомственно министерству либо иметь межведомственный характер. В любом случае ответственность за достижение задач, поставленных перед агентством, должно нести оно само. Использование системы агентств представляется наиболее эффективным при реализации конкретных проектов в таких сферах как сельское хозяйство, жилищное строительство, ипотека, воспитание, образование, наука, культура, космические исследования и т.д.

В целях наиболее эффективной организации деятельности агентств представляется необходимым в каждом конкретном случае определять систему количественных и качественных показателей (индикаторов), которые должны быть достигнуты агентством по истечении определенного времени при исполнении им своих функций. Исходя из общей системы индикаторов в целом по агентству следует устанавливать индивидуально-определенные системы таких индикаторов для каждого должностного лица этого агентства. Это позволит прежде всего оперативно реагировать на отклонения в деятельности агентства от избранного направления, обеспечит прозрачность деятельности должностных лиц агентства, повысит эффективность контроля за их деятельностью, а также будет способствовать оптимальной реализации принципа эффективного и экономного использования бюджетных средств (статья 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации [76]).

Контроль за деятельностью агентств должен быть организован следующим образом: Правительство Российской Федерации или соответствующий орган исполнительной власти, при котором создано агентство, определяет порядок осуществления агентствами закрепленных за ними функций, а также устанавливает ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение этих функций.

Таковы, на наш взгляд, основные проблемы, требующие своего разрешения в рамках административной реформы [77]. Вне всякого сомнения, для их оптимального решения необходимо, помимо всего прочего, обеспечение соответствующих мероприятий материальными и финансовыми ресурсами. Недостаточность таких ресурсов является главным препятствием успешного проведения большинства реформ в России. Однако, все-таки, основным фактором, обеспечивающим проведение каких бы то ни было преобразований в обществе, является их надлежащая правовая регламентация. Очевидно, что регулятивная функция права играет в этом процессе определяющую роль.

Что касается вышеприведенных предложений по осуществлению административной реформы в Российской Федерации, то «основная тяжесть» по их реализации ложится как раз на регулятивную функцию права. При этом обеспеченность указанных мероприятий материальными и финансовыми ресурсами отходит на второй план. Большие финансовые затраты, по-видимому, потребуются лишь для создания единых информационных систем управления процессами реализации конкретных государственных полномочий. Остальные предложения представляется возможным успешно осуществить, грамотно используя регулятивные механизмы права, его внутренние регулятивные потенции. В частности, пересмотр положений нормативных правовых актов, определяющих статус органов исполнительной власти различных уровней, пересмотр законодательства о природных ресурсах Российской Федерации и т.п. в первую очередь требуют чисто юридического подхода.

Оптимальная правовая регламентация процессов реформирования позволит сэкономить значительные финансовые и иные ресурсы. При этом эффект от грамотного правового регулирования тех или иных институтов и отношений в ходе проведения различных реформ, безусловно, окупит любые материальные и финансовые затраты.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Нормы международных договоров
Понятие восстановительной функции права
Средства реализации диспозитивных норм права
Развитие принципа состязательности, формы его закрепления и проблемы реализации в юридической практике
Формы реализации регулятивной функции права
Вернуться к списку публикаций