2013-09-30 12:39:37
ГлавнаяТеория государства и права — Реализация регулятивной функции права в отраслях публичного и частного права



Реализация регулятивной функции права в отраслях публичного и частного права


Реализация регулятивной функции права в отраслях публичного права

Особенности реализации регулятивной функции права в публичном праве определяются спецификой отраслей публичного права и характером (типом) правового регулирования соответствующих общественных отношений. При этом необходимо отметить, что разделение отраслей права на публичные и частные носит весьма условный характер. Некоторые ученые вообще отказывают этой проблеме в праве на существование. Так, например, П.А. Сорокин полагает, что она поставлена ошибочно и должна быть снята. Все официальное право, по его мнению, есть право публичное, независимо от того, какую область общественных отношений оно регулирует [1].

До настоящего времени остается спорным вопрос о критерии разграничения права на публичное и частное. Поиск такого критерия являлся и по сей день является предметом исследования многих выдающихся ученых прошлого и современности. К этой проблеме обращались в свое время такие знаменитости как Н.М. Коркунов [2], Ф.В. Тарановский [3], Г.Ф. Шершеневич [4] и другие. В числе последних специальных работ в этой области можно выделить весьма обстоятельную статью С.В. Дорохина «Деление права на публичное и частное. Поиск критериев» [5], в которой автор самым подробным образом разбирает существующие теории разделения отраслей права на публичные и частные.

В целях наиболее полного и объективного исследования особенностей реализации регулятивной функции права в отраслях публичного права следует определить само понятие публичного права, установить критерий (критерии), в соответствии с которым можно было бы относить ту или иную отрасль, институт или любую другую совокупность норм, регулирующих определенный круг общественных отношений, к сфере публично-правового регулирования.

В вышеназванной работе С.В. Дорохина дается краткий обзор теорий разграничения публичного и частного права. Эти теории разделяются на две большие группы, каждая из которых заключает множество различных представлений, взглядов ученых на эту проблему — материальные и формальные теории. Представители материальных теорий разграничения публичного и частного права исходят из содержания регулируемых отношений, обращая внимание на то, что регулирует та или иная норма права или их совокупность, что представляет собой содержание того или иного правоотношения. Сторонники формальных теорий принимают за основу способ регулирования общественных отношений или особенности построения правоотношений [6]. Отсюда критерий разграничения отраслей права на публичные и частные представители материальных теорий пытаются отыскать в общественных отношениях, социальной действительности, а ученые, отдающие предпочтение формальным теориям, - в праве.

К числу материальных критериев разграничения публичного и частного права относят охраняемый правом интерес (соответственно, публичный или частный), регулируемые отношения и некоторые другие, производные от этих критерии. В ряду формальных критериев выделяют инициативу защиты, различие положения субъекта в правоотношении, характер обязательности предписаний правовых норм [7]. Не останавливаясь подробно на анализе всех известных критериях разделения публичного и частного права, предлагаемых сторонниками материальных и формальных теорий, отметим, что все они имеют свои преимущества и недостатки. Ни один из указанных критериев не является абсолютной величиной, позволяющей безошибочно относить ту или иную совокупность норм к публичному или частному праву.

Полагаем, что такое положение объясняется безграничным многообразием и многосторонностью регулируемых правом общественных отношений. При этом при регулировании общественных отношений используются различные правовые методы и средства. И хотя набор таких средств фактически ограничивается лишь тремя способами правового регулирования — дозволением, предписанием и запретом, многообразие общественных отношений, к которым применяются эти способы воздействия, а также многовариантность сочетания самих этих способов при регулировании определенной совокупности отношений обуславливают такую богатую палитру правового регулирования, имеющую, по сути, беспредельный спектр самых разнообразных срезов, сторон и граней. Цитируя В.Д. Сорокина, «ограниченность числа самих способов воздействия, которых всего три, как говориться, с лихвой восполняется бесчисленным множеством оттенков, которые в них заложены» [8].

С учетом изложенного следует признать, что какого-либо одного критерия для разграничения публичного и частного права явно недостаточно. Выделение отраслей публичного и частного права на основе лишь какого-то одного критерия неизбежно вывит массу исключений из полученного результата деления. В этой связи для достижения поставленной цели более правильным представляется использование сразу нескольких критериев (их совокупности), причем сначала следует разграничить отрасли права на основе одного, наиболее общего критерия, затем полученный результат деления откорректировать при помощи других критериев.

На первом этапе деления за основу нужно принять некоторый бесспорный критерий, т.е. тот, существование которого не вызывает сомнений и значение которого признается большинством ученых. В качестве такого критерия выступает характер отношений (связей, положения) субъектов регулируемых общественных отношений. В отраслях публичного права отношения носят характер власти - подчинения. По мнению немецкого ученого Л. Эннекцеруса, «в публичном праве, поскольку речь идет об отношениях между обществом и его членами, преобладает принцип господства и подчинения, или, по меньшей мере, охраны и подчинения» [9]. Здесь всегда есть сторона, наделенная определенными властными полномочиями, причем данные полномочия она приобретает не в силу какого-то договора или соглашения в условиях свободного волеизъявления сторон, а наделяется ими властвующей структурой (обществом, государством). Такой позиции придерживался еще Ф.В. Тарановский [10]. В настоящее время она разделяется, например, Ю.А. Тихомировым [11], В.Ф. Яковлевым [12] и другими учеными, а также подтверждается правоприменительной практикой. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, выраженной им в постановлении от 20.02.2001 № 3-П по делу о проверке конституционности ряда положений Федерального закона «О налоге на добавленную стоимость», «истолкование положения о фактически уплаченных поставщикам суммах налога как подразумевающего уплату только денежными средствами... привело бы к неправильному перенесению публично-правового метода регулирования, применяемого в налоговых отношениях, основанных на властном подчинении одной стороны другой, на гражданско-правовые отношения, основанные на равенстве участников...» [13]. Аналогичной позиции придерживается Государственный таможенный комитет Российской Федерации. В его письме от 15.09.95 № 01-13/13244 «О применении правовых актов в таможенном деле» отмечено буквально следующее: «Таможенному законодательству характерен императивный метод регулирования, построенный на властном подчинении одной стороны другой» [14].

Таким образом, можно прийти к выводу, что отношения власти - подчинения регулируются нормами публичного права. Однако, характер регулируемых отношений не является единственным критерием разграничения отраслей права на частные и публичные. Ведь, например, отношения между органами публичной власти одного уровня (между федеральными или региональными министерствами, иными органами, между губернаторами (главами администраций) различных субъектов Российской Федерации, главами муниципалитетов и т.п.), а также между публично-правовыми образованиями как таковыми - государствами, субъектами федеративных государств, муниципальными образованиями не являются отношениями власти - подчинения, это одноуровневые отношения. Тем не менее, нет никаких оснований относить их к сфере регулирования частного права. Это связано уже с другим основанием (критерием) деления соответствующих отраслей права - интересом, который выражают те или иные органы либо отдельные частные лица, вступая в различные правоотношения. В отличие от частноправовых отношений, в которых субъекты преследуют исключительно свои частные (личные) интересы, органы публичной власти вступают в такие отношения не от собственного имени (не как самостоятельные хозяйствующие субъекты), а от имени соответствующей публичной структуры - публично-правового образования, всего общества или его части. «Публичность, - пишет И. Петрухин, - правовой принцип, в соответствии с которым должностные лица и органы государства обязаны действовать от его имени и в его интересах» [15].

Критерий интереса является дополнительным по отношению к критерию характера регулируемых отношений и служит своего рода корректором деления отраслей права в соответствии с этим основным критерием. После разграничения отраслей права на частные и публичные по характеру отношений, требуется дополнительная корректировка, уточнение полученного результата. Реализации данной цели способствует критерий интереса.

Указанный критерий, как, впрочем, и все остальные критерии деления права на частное и публичное не является абсолютным, и в этой связи результаты деления, полученные на основании него, имеют ряд исключений. Субъекты частного права (например, хозяйственные общества), заключая и исполняя различные сделки со своими контрагентами, в первую очередь, безусловно, преследуют свои частные интересы (извлечение прибыли, реклама производимых ими товаров, выполняемых работ, оказываемых услуг и т.п.). Однако в конечном итоге нормальное развитие предпринимательских (коммерческих) связей, отношений, увеличение товарооборота, массы производимой продукции (товаров, работ и услуг) служит экономическому росту, развитию многочисленных отраслей промышленности, аграрного сектора экономики. Соответственно увеличивается налогооблагаемая база, рост валового внутреннего продукта и, как следствие, прогресс экономики в целом, прирост национального богатства и увеличение уровня жизни и благополучия каждого отдельного человека. Иными словами, удовлетворение частных интересов является основой для удовлетворения интересов всего общества, т.е. публичного интереса.

Другое исключение из вышеназванного результата деления отраслей права на основании интереса субъектов регулируемых соответствующими отраслями отношений заключается в том, что органы публичной власти и сами публичные образования в лице своих органов могут вступать в правоотношения, которые носят чисто частноправовой характер и регулируются отраслями частного права. Примером этому служат статьи 2, 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации [16]. В силу положений статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации публично-правовые образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К ним применяются нормы, определяющих участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Действительно, в гражданских правоотношениях публичные образования выступают наравне с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами и в полной мере подчиняются правилам, установленным для этих субъектов (если иное не вытекает из закона или особенностей соответствующих субъектов [17]). Хотя, бесспорно, что вступая в подобные отношения, публично-правовые образования выражают публичный интерес. У них в принципе не может быть частных интересов, они всегда и во всем действуют в интересах социума (определенной его части). Даже в ситуации, когда происходит конфликт интересов государства и отдельной группы общества, государственный интерес так или иначе представляет собой интерес какой-то социальной общности. То есть, по сути, сталкиваются интересы двух социальных сил, одна из которых имеет властные рычаги, что позволяет действовать ей от имени государства в целом.

Однако данное исключение из полученного результата деления права на частное и публичное в соответствии с интересом, лежащим в основе соответствующих отношений, нисколько не нарушает общей канвы разграничения отраслей права. Как отмечалось выше, критерий интереса является дополнительным по отношению к основному критерию — характеру отношений между субъектами права, т.е. он применяется лишь тогда, когда основное разграничение по первому (главному) критерию уже проведено. При этом нетрудно заметить, что описанная ситуация, в которой деятельность публично-правовых образований в гражданских отношениях регулируется отраслями частного (в данном случае гражданского) права, полностью соответствует результату разграничения отраслей по характеру регулируемых отношений. Поскольку частные отрасли права (например, ведущая отрасль - гражданское право) основаны на признании равенства участников регулируемых им отношений (см.: пункт 1 статьи 1 Гражданского кодекса Российской Федерации), то вполне естественно, что участие в этих отношениях публичных образований регулируется именно отраслями частного права. Здесь не важно, какой субъект выступает в этих отношениях - юридическое лицо, гражданин или публичное образование (само государство), важно то, что этот субъект действует в условиях юридического равенства сторон данных правоотношений.

Учитывая вышеизложенное, к отраслям публичного права следует относить те из них, которые, во-первых, регулируют отношения власти - подчинения между соответствующими субъектами, во-вторых, отношения, в которых ведущую роль играет публичный интерес. К отраслям публичного права традиционно относят конституционное (государственное), уголовное, административное право, процессуальные отрасли права (в том числе гражданское процессуальное право [18]) и др. На этом основании можно составить некоторое представление о характере правового регулирования в отраслях публичного права.

Содержание регулируемых публичным правом отношений предопределяет методы, характер и тип регулирования данных отношений. Здесь, в отличие от частного права, где действует общеправовой принцип «дозволено все, что прямо не запрещено законом» [19], в основе регулирования лежит качественно иной принцип - «разрешено только то, что прямо предписано законом». Именно этот принцип задает общую направленность правового регулирования отношений в отраслях публичного права.

Если проанализировать положения нормативных правовых актов, относящихся к публичному праву, начиная от Конституции Российской Федерации и заканчивая различными подзаконными (в том числе ведомственными) актами, можно увидеть, что все они изданы в контексте этого принципа, и каждая норма права, по сути, является его выражением. Отсюда преобладание в публичном праве императивных норм над диспозитивными. При этом диспозитивные нормы как таковые, по мнению отдельных ученых, в публичном праве вообще отсутствуют - нормы, предусматривающие вариативность поведения соответствующих субъектов, именуются не диспозитивными, а альтернативными [20].

Данная позиция аргументируется тем, что такие нормы, как правило, не предоставляют участникам публичных правоотношений права самостоятельно устанавливать обязательные для себя правила поведения. Участники публичноправовых отношений не вправе подменять законодательное регулирование соглашениями между собой. Иными словами, альтернативные нормы ограничивают свободу волеизъявления субъектов правоотношений, устанавливая закрытый перечень вариантов поведения [21].

В тоже время диспозитивность в науке в широком плане понимается как свобода выбора [22], а конкретнее, — это основанная на нормах права юридическая свобода (возможность) осуществлять субъективные права (приобретать, реализовывать или распоряжаться ими) по своему усмотрению в границах закона [23]. По мнению С.С. Алексеева, диспозитивные нормы действуют лишь постольку, поскольку стороны своим соглашением не установили иных условий своего поведения [24]. С точки зрения П.Е. Недбайло, диспозитивные нормы предоставляют возможность субъектам правоотношений самостоятельно устанавливать в той или иной степени объем и характер взаимных прав и обязанностей, исходя из общих требований права [25].

Как видим, диспозитивность можно понимать и как альтернативность, т.е. возможность выбирать вариант поведения исключительно в установленных законом рамках, и как полную свободу самостоятельно определять для себя фактически любой вариант поведения. Последнее более характерно для отраслей частного права и с наибольшей очевидностью проявляется, например, в положениях Гражданского кодекса Российской Федерации, закрепляющих и раскрывающих принцип свободы договора (статьи 1, 421 и др. Кодекса). Что касается отраслей публичного права, то здесь, безусловно, господствует альтернативность как одна из ипостасей диспозитивности. Характерным примером альтернативных норм могут служить многочисленные положения процессуальных кодексов Российской Федерации [26], Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях [27], Уголовного кодекса Российской Федерации [28], предусматривающие, к примеру, альтернативные виды наказания за совершение различных преступлений, и др. Между тем большинство авторов в отношении норм отраслей публичного права широко использует все же термин «диспозитивность» [29].

Отдельные нормы не носят четко выраженного императивного, альтернативного или диспозитивного характера. Весьма показательной в этом плане является часть 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

С одной стороны, указанная норма допускает возможность ограничения любых прав и свобод человека и гражданина, т.е., по сути, предоставляет компетентным государственным органам по своему усмотрению определять, какие права и свободы следовало бы ограничить, а какие нет. В таком аспекте рассматриваемая конституционная норма, бесспорно, имеет диспозитивную направленность.

С другой стороны, Конституция Российской Федерации в части 3 статьи 55 закрепляет целый ряд требований, которым должны отвечать устанавливаемые ограничения. Прежде всего, она определяет единственную и исключительную форму таких ограничений - федеральный закон. В связи с этим ни законы субъектов Российской Федерации, ни подзаконные нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, ни какие-либо иные правовые акты (в том числе правовые акты органов местного самоуправления) не могут содержать подобных ограничений. Этой нормой также определен исчерпывающий перечень социально значимых институтов, в целях защиты которых только и могут быть установлены соответствующие ограничения - основы конституционного строя, нравственность, здоровье и т.п. И что, на наш взгляд, самое главное, данная статья содержит принципиально важное положение о необходимости соблюдения пределов соразмерности при установлении соответствующих ограничений тем социальным институтам, в целях защиты которых они собственно и устанавливаются. На это указывают слова части 3 статьи 55 Конституции: «только в той мере, в какой это необходимо». Зачастую это требование игнорируется федеральным законодателем при принятии им федеральных законов, содержащих подобные ограничения, равно как и субъектами права законодательной инициативы при внесении проектов федеральных законов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации. Между тем Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался относительно необходимости соблюдения указанного конституционного положения [30].

Таким образом, с этой точки зрения положения части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации носят сугубо императивный характер. При этом перечень социально значимых институтов, закрепленный в этой статье, может быть расценен как свидетельство альтернативности указанной нормы.

Обилие императивных и альтернативных норм в публичном праве отражает специфику регулируемых этим правом отношений. Вместе с тем нельзя отрицать наличие в публичном праве собственно диспозитивных норм, т.е. норм, предоставляющих участникам публично-правовых отношений широкую свободу, ограниченную лишь общими требованиями права, при выборе того или иного варианта поведения, вплоть до самостоятельного определения таких вариантов. Возьмем для анализа статью 73 Конституции Российской Федерации.

Согласно указанной статье вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Как и в предыдущем случае можно сказать, что норма, закрепленная в этой статье, не носит ярко выраженного императивного либо диспозитивного характера. Формулировка и стилистика изложения этой статьи создают впечатление исключительной императивности, категоричности содержащегося в ней предписания. И в принципе с этим следует согласиться. Статья 73 Конституции Российской Федерации в императивной форме закрепляет гарантии самостоятельности субъектов Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения.

Вместе с тем, предоставляя субъектам Российской Федерации всю полноту государственной власти по определенным вопросам, Конституция тем самым наделяет их фактически безграничными регулятивными полномочиями в соответствующих сферах, и в этом смысле рассматриваемая норма, безусловно, диспозитивна. Данная статья сама по себе является элементом реализации принципа федерализма, составляющего одну из основ конституционного строя России (статья 1 Конституции Российской Федерации), предполагающего, в частности, известную самостоятельность субъектов федерации [31]. При этом ее положения подкрепляются чрезвычайно важной гарантией приоритета нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых в рамках статьи 73 Конституции Российской Федерации, над федеральными законами (см.: часть 6 статьи 76 Конституции Российской Федерации).

К сожалению, до настоящего времени многие государственные органы, в том числе правоохранительные (суды, прокуратура) и законотворческие, отрицают (а лучше сказать, не воспринимают) наличие у субъектов Российской Федерации «собственной компетенции». Такое положение в первую очередь негативно сказывается на уровне правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации - вместо того, чтобы максимально использовать всю полноту предоставленных им регулятивных полномочий, творчески подходить к процессу разработки проектов нормативных правовых актов регионального уровня, органы государственной власти субъектов Российской Федерации охотнее переписывают (дублируют) в них положения федеральных правовых актов, лишь незначительно адаптируя их к своему уровню. В результате страдает вся правовая система России и, в конечном итоге, те общественные отношения, которые вследствие всего этого не получают оптимальной правовой регламентации.

Право изначально по своей природе является необычайно гибким средством регулирования социальной жизни. Оно заключает в себе огромный регулятивный потенциал, который таит в себе неисчерпаемые возможности для правильного, грамотного, творческого упорядочения социальной действительности. Задача правотворца заключается в максимальной реализация этого потенциала, в эффективном использовании всех правовых средств и инструментов для достижения заданного результата. Только при таком подходе можно добиться быстрого прогрессивного развития соответствующих общественных отношений с вытекающими отсюда позитивными последствиями.

Правовое регулирование должно быть оптимальным и отвечать вышеуказанным критериям на всех уровнях публичной власти - федеральном, субъектов Федерации, муниципальном. Как отмечалось выше, Конституция Российской Федерации предоставляет огромные регулятивные полномочия субъектам Российской Федерации. Они вправе осуществлять правовое регулирование по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (статья 72 Конституции Российской Федерации), включая право на «опережающее законотворчество» (см.: пункт 5 статьи 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [32]), а также по предметам своего исключительного ведения (статья 73 Конституции Российской Федерации). Ту же мысль можно высказать относительно органов местного самоуправления.

Между тем федеральный законодатель не всегда следует установленным Конституцией принципам. Принцип полноты государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам своего исключительного ведения вообще игнорируется. Это отчетливо проявляется в ряде принятых в последнее время федеральных законов. Речь идет о таких основополагающих законах как Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [33] и Федеральный закон от 04.07.2003 № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [34].

Относительно Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полагаем необходимым отметить следующее.

Указанный Федеральный закон, помимо того, что устанавливает собственно общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, вместе с тем исчерпывающим образом регламентирует отношения, связанные с организацией и деятельностью местного самоуправления как такового. Закон, бесспорно, разработан на очень высоком юридическом уровне и регулирует всю совокупность отношений в области местного самоуправления насколько это возможно полно и всесторонне. Но насколько обоснованна такая концепция Федерального закона?

В соответствии с пунктом н) части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации установление общих принципов организации местного самоуправления отнесено к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Строго говоря, с учетом положений части 2 статьи 76 Конституции Российской Федерации, это предполагает наличие у субъектов Российской Федерации полномочий по изданию закона, устанавливающего наряду с федеральным законом общие принципы организации местного самоуправления в этом субъекте Российской Федерации. В условиях действия соответствующего федерального закона аналогичный закон субъекта Российской Федерации будет весьма трудно наполнить какими-либо реальными правовыми нормами, отличными от подобных положений федерального закона. Однако, с юридической точки зрения, формальная возможность принятия такого закона на региональном уровне не исключена.

При этом в любом случае статья 72 Конституции Российской Федерации относит к предметам совместного ведения установление лишь общих принципов организации местного самоуправления. Указание на местное самоуправление как таковое отсутствует и в 71 и 72 статьях Конституции. Отсюда можно заключить, что местное самоуправление находится в рамках компетенции субъектов Российской Федерации, гарантированной статьей 73 Конституции.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Юридическая ответственность как относительно самостоятельный комплексный институт права
Общее учение о праве и государстве
Президент Российской Федерации в схеме разделения властей
Юридическая ответственность государства и его органов
Конфликтология универсальных прав
Вернуться к списку публикаций