2013-07-30 18:32:10
ГлавнаяТеория государства и права — Правоохранительная система России: понятие и структура



Правоохранительная система России: понятие и структура


Для того, чтобы полнее раскрыть сущность охранительной функции права, необходимо, на наш взгляд, хотя бы в общих чертах, охарактеризовать российскую правоохранительную систему в целом, элементом которой названная функция является. Это будет служить небольшим вводным разделом к непосредственному предмету нашего исследования.

Тем более, что, как отмечается в литературе, «для отечественной правовой системы вопросы правоохраны на фоне достигнутого опыта европейских стран в значительной мере являются новыми. Многие аспекты этого специфического и актуального среза социального бытия, определяющие в конечном счете меру юридической цивилизованности государства и общества, их правовой прогресс, требуют глубокого и основательного изучения» [1].

Действительно, современная правоохранительная система России является пока что слабой и неэффективной, она не в состоянии надежно обеспечить правовую защищенность, безопасность граждан, их права, свободы, жизнь, имущество, справиться с преступностью. Именно в ее адрес больше всего нареканий со стороны населения. Отсюда - острая необходимость ее укрепления, совершенствования. Не случайно в последнее время проблема правовой безопасности вызывает повышенный интерес в отечественной юридической науке [2].

Правоохранительная система - это сложное комплексное образование, которое интегрирует многие элементы государственно-правовой жизни общества. По мнению А.Г. Братко, в правоохранительной системе преобладающими институтами выступают прежде всего правовые, а затем - государственные. Право превалирует над государством, и это обязывает к тому, чтобы именно подобным образом рассматривать соотношение правовых и государственных структур и в самой правоохранительной системе.

Автор подчеркивает, что в соответствии с таким подходом на первое место необходимо ставить права и свободы человека, а затем уже все то, что их обеспечивает,- в данном случае правоохранительные органы. Последние «представляют собой некую юридическую подсистему, согласованную по целям, средствам и методам с более широкой системой - правоохранительной.

В свою очередь, правоохранительная система выступает как подсистема по отношению к системе более высокого порядка - правовой» [3].

Долгое время в отечественном правоведении не существовало такого понятия, как «правоохранительная система». Этот термин появился в конце 80-х - начале 90-х годов. Кстати, действующая российская Конституция не знает такого вида органов, как «правоохранительные». При этом в советский период она была, как и многие другие явления, сильно политизирована и идеологизирована, решающее влияние на нее всегда оказывали партийные установки.

В перестроечный и после перестроечный период в научных и газетных публикациях резко усилился критический аспект в характеристике советской правоохранительной системы, которая оценивалась не как охранительная, а как репрессивно-карательная. Милиция, прокуратура, суд во многом утратили свои правозащитные функции. Правоохранительные органы чаще всего руководствовались не законом, а линией партии и политической конъюнктурой [4].

Главным пороком советской правоохранительной системы было то, что она на определенном этапе служила инструментом политических репрессий. Что касается борьбы с общеуголовной преступностью, то она во многом даже превосходила нынешнюю, которая сильно коррумпирована, в ней появились «оборотни в погонах», предатели. Так что было бы неверно рисовать прошлое только черной краской. Или рассуждать по принципу: тогда все было плохо, теперь все хорошо. Просто время было другое. Проводились в этой области и научные исследования [5].

Правоохранительная система - явление, производное от правовой системы. Однако нельзя сводить правоохранительную систему только к охранительной функции правовой системы. В структурном и функциональном аспектах правоохранительная система предстает как органическая составляющая всех без исключения элементов правовой системы, потому что позитивное регулирование всегда предполагает правоохрану и немыслимо без нее [6].

Существуют целые отрасли и институты права, имеющие, в силу специфики регламентируемых ими отношений, преимущественно охранительное назначение (уголовное, уголовно-процессуальное, административное и т.д.). Эти отрасли обеспечиваются мерами государственного принуждения. Вообще правовая охрана тех или иных отношений, интересов государства и граждан невозможна без соответствующих органов и учреждений, которые принято называть «правоохранительными».

В правоохранительной системе ученые выделяют две основные подсистемы: нормативную (охранительные правовые нормы) и правоохранительную (органы и организации, исполняющие правоохранительные функции). Главная роль в соответствии с идеей приоритета права принадлежит нормативной подсистеме.

Правоохранительные органы представляют собой подсистему, ориентированную по своим целям, средствам и методам на нормативную подсистему правоохранительных норм. О.И. Чердаков вносит еще один элемент - формирующую правовую идеологию как исходный компонент нормативной и правоохранительной подсистем, как форму систематизированного научного выражения правовых взглядов, принципов, требований общества, классов, различных групп и слоев населения [7].

Существуют разные определения правоохранительной системы. А.Г. Братко определяет ее как комплекс государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защиту общественных отношений от противоправных посягательств [8]. О.И. Чердаков как «сложный институт правовой организации общества, включающий в себя нормативную и правоохранительную подсистемы, многообразие правовых явлений, основанных на правовой поддержке государства» [9].

По мнению В.В. Лазарева, правоохранительная система - это совокупность государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защищенность человека от противоправных нарушений, которая включает следующие составляющие: цели и объекты правоохраны, субъекты правоохраны, правоохранительная деятельность [10].

Приведенные дефиниции не сильно расходятся между собой, а как бы дополняют друг друга. Поэтому с общей позицией их авторов можно согласиться - явление характеризуется с разных сторон.

Цель правоохранительной системы - это прежде всего охрана прав, свобод и законных интересов граждан. Исполнение правоохранительными органами возложенных на них обязанностей носит публично-правовой характер. Осуществление государственной охранительной функции по обеспечению законности и общественной безопасности, охране правопорядка, защите прав и свобод человека является конституционной обязанностью государства и его органов.

М.И. Байтин пишет: «В результате правоохранительной деятельности издаются акты применения норм права (постановления следователей, протесты и представления прокуроров, приговоры и решения судов и т.п.). Специфика этих актов в том, что они служат целям профилактики преступлений и иных правонарушений, восстановления нарушенного права, реализации юридической ответственности лица, совершившего правонарушение, следовательно, во всех случаях - охране прав личности, защите интересов граждан и общества в целом» [11].

Объекты охраны различаются в соответствии с основными сферами общественной жизни. В нашем случае мы взяли такие наиболее важные, как охрана конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина, общественного и правового порядка, собственности и др.

Субъектами выступают государство в целом, правоохранительные органы, прежде всего такие, как Прокуратура, МВД, ФСБ, Минюст, МЧС, налоговые и таможенные службы, судебные приставы, спецподразделения, внутренние войска (нередко их в совокупности называют «силовым блоком» или «силами правопорядка»), адвокатура, нотариат, различные негосударственные правозащитные организации (НКО), охранные агентства, а также граждане (самоохрана и самозащита).

Прокуратура, в отличие от суда, будучи тоже правоохранительным органом, осуществляет общий надзор за всеми остальными и служит вместе с тем координирующим центром всей правоохранительной и правообеспечительной деятельности в стране.

Важной организационной характеристикой рассматриваемой системы является единство правоохранительных органов, имеющих общий предмет ведения и наделенных соответствующей компетенцией. Принцип единства установлен, например, п.1 ст.4 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»: «Прокуратура Российской Федерации, говорится в законе, составляет единую централизованную систему органов». Свойство системности правоохранительных органов закреплено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации [12]. В.В. Лазарев включает в состав правоохранительной системы также «физических лиц», т.е. граждан [13].

В отличие от советской концепции, современная теория права определяет суды как самостоятельную ветвь власти, выходящую за рамки правоохранительной системы. Принцип разделения властей, закрепленный в Конституции РФ, отводит суду самостоятельную роль. Государственная власть в Российской Федерации, говорится в ней, осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10).

Судебная власть самостоятельна и действует независимо от законодательной и исполнительной властей. При выполнении своих функций судебная власть оказывает волевое воздействие на общественные процессы и сама выражается вовне путем установления присущих ей судебно-властных отношений. Главное назначение судов - осуществлять правосудие, а не бороться с преступностью. Это - не их функция.

Но складывающиеся в данной сфере отношения по своей сути являются правоохранительными и праворегулирующими. Содержанием судебновластных отношений является реализация воли суда, воплощаемой в жизнь судебным решением (приговором), подчинением участников судебного разбирательства суду и безусловным исполнением его постановлений всеми государственными органами, должностными лицами и гражданами.

Деятельность по обеспечению правопорядка и законности в стране составляет сущность правоохранительной деятельности, которая включает в себя:

- контроль за соблюдением юридических норм;

- пресечение правонарушений;

- разрешение правовых коллизий и споров;

- применение юридических санкций за нарушение правопорядка [14].

В специальной литературе правоохранительная деятельность рассматривается как вид государственной деятельности, «которая осуществляется с целью охраны права специально уполномоченными органами путем применения юридических мер воздействия в строгом соответствии с законом и при неуклонном соблюдении установленного им порядка» [15].

«Правоохранительная деятельность - это форма осуществления функций государства посредством властной оперативной деятельности его органов по охране норм права от нарушений, защите предоставленных гражданам субъективных прав и обеспечению выполнения возложенных на них юридических обязанностей. Она включает в себя меры по предупреждению правонарушений, расследование всех обстоятельств дела и выяснение истины в каждом случае правонарушения, разрешение в установленном порядке конкретных дел о нарушении правовых норм, а также возможных правовых коллизий и споров, применение правовых санкций в отношении правонарушителей и обеспечение реализации их юридической ответственности» [16].

Правоохранительную деятельность можно рассматривать в широком и узком смысле. В широком - это вся правозащитная деятельность государства, в узком - деятельность его специальных органов по обеспечению и охране конкретных прав и свобод человека и гражданина [17]. Широкий смысл представляет собой форму осуществления функций государства, содержание которой заключается в охране норм права от нарушений. В этом плане каждый орган государства так или иначе осуществляет правоохранительную деятельностью в пределах своей компетенции. Вышестоящие органы государства контролируют исполнение правовых актов нижестоящими. Когда нарушаются эти нормы, соответствующий госорган применяет меры принуждения - санкции, юридическую ответственность.

При этом большое значение приобретает постоянное повышение роли позитивной ответственности, т.е. ответственного, сознательного отношения к своим обязанностям со стороны работников госаппарата. Когда мы говорим о правоохранительной деятельности в этом смысле, то речь идет о правовой охране юридических норм в самой управленческой системе. Такая правоохранительная деятельность имеет как бы внутренний характер [18].

Главным объектом правозащитной деятельности является человек как таковой, безотносительно к его статусу, месту, времени, должности и конкретным условиям. Он же является и защитником своих прав и свобод (самозащита). Следовательно, объект и субъект здесь совпадают.

Этот вид деятельности представляет собой способ социальной саморегуляции общественной жизни, способ самосохранения и самозащиты социума как единого целого, сохранение человека как уникального феномена нашего мира и сохранение человечества как единого целого путем гуманизации жизни... В силу этого она выступает одновременно образцом и эталоном, а также критерием оценки конкретной правоохранительной деятельности [19].

Правоохранительная деятельность в узком смысле слова есть специализированная и целенаправленная деятельность по правовой охране общественных отношений. Занимаются этой деятельностью специально созданные для этого правоохранительные органы, для которых она является основной [20].

Таким образом, правоохранительная деятельность, с одной стороны, может быть определена как форма осуществления функций государства, а с другой - как одна из его функций. Этим и объясняется необходимость различать правоохранительную деятельность в узком и широком смысле слова. В любом случае эта деятельность сопряжена также с определенными карательными моментами, особенно когда речь идет о применении суровых санкций за особо тяжкие преступления, об ответственности за содеянное [21].

Если определять ее более точно, то речь идет об общей и специализированной правоохранительной деятельности. Что же касается органов государства, то применительно к ним общая правоохранительная деятельность означает соблюдение должностными лицами этих органов соответствующих правовых норм, которые регулируют порядок осуществления государственно-властных функций.

Каждый орган управления имеет четкую компетенцию. Как отмечает Б.М. Лазарев, орган государства не может ни отказаться от своей компетенции, ни выйти за ее пределы [22]. Даже само государство связано изданными им самим правовыми нормами, законами. В этом случае государство идет на самоограничение с тем, чтобы не допускать вторжения государственной власти в сферу прав и свобод граждан, в их частную жизнь.

Объектом правоохранительной деятельности (в узком смысле) выступает не человек вообще, а гражданин конкретного государства, права и свободы которого определяются национальным законодательством. Совершенно иным является и субъект - государство, его специальные органы, а именно правоохранительные, задачей которых является осуществление непосредственно при помощи специальных форм и методов функций правоохраны, обеспечение безопасности личности, общества, государства, а также конкретные люди, представляющие эти органы.

Обеспечение прав и свобод человека зависит от реальных возможностей данного общества. Объем и характер прав задаются как некая объективная данность, закрепленная в законе. Представления субъекта об объектах и правах, их объеме, характере могут не совпадать. Отсюда неизбежные противоречия в реальной правоохранительной деятельности, так как параметры этой деятельности задаются извне как объективные и всеобщие, а осуществляется она отдельными людьми как субъективная и личностная [23].

Однако следует помнить, что «характер и направленность правоохранительной деятельности в решающей степени определяются объективными социально-экономическими условиями данного общества» [24].

Существовавшая в советское время система тотального контроля за личностью разрушена, новая же демократическая система, адекватная реалиям сегодняшнего дня, пока не создана. Этот процесс характеризуется недоверием к властным институтам, неверием в силу закона и правосудия. Растет убеждение, что общество и отдельный индивид не в состоянии противодействовать власти в легальных рамках, поэтому внутренне готовы перейти под «крышу» нелегитимных структур, если они обеспечат порядок и личную безопасность.

Правоохранительная система, несущая основное бремя борьбы с преступностью, переживает острый кризис, обусловленный, с одной стороны, определенным разрушением ее кадрового состава, а с другой - снижением доверия населения. Это не позволяет обеспечивать законность и правопорядок в стране.

Заместитель генерального прокурора РФ В. Колесников, выступая с докладом в государственной думе, заявил: «До тех пор пока правоохранительная система России не будет по-настоящему востребованной, очень сложно ждать кардинальных существенных перемен» [25].

Между тем, как сказано в президентском Послании Федеральному Собранию 2005 года, «нам нужны такие правоохранительные органы, работой которых добропорядочный гражданин будет гордиться, а не переходить на другую сторону улицы при виде человека в погонах. Тем, кто ставит своей главной задачей собственную наживу, а не защиту закона - не место в правоохранительных структурах. И поэтому мотивация сотрудников этих органов должна быть, прежде всего, связана с качеством защиты прав и свобод граждан» [26].

Просчеты в правоприменительной практике, ее значительные колебания, пассивность правоохранительных органов являются серьезным негативным фактором, влияющим на развитие организованной преступности, ослабляющим социальный контроль над нею. К тому же, в рядах милиции и др. органов нередки случаи предательства, «оборотней в погонах», коррупции.

Эффективность действия правоохранительной системы всегда ограничена сложностью их материального обеспечения, социальной неустроенностью.

В силу этого остается большой «зазор» между желаемыми и фактическими возможностями, позволяющий правонарушителю уйти от заслуженного наказания. Это и порождает идею об устранении этой «несправедливости» с помощью «справедливых» но противоправных средств [27].

Поэтому, в современном обществе неизбежно наличие, как минимум, трех групп людей. Первая - это люди, у которых правовая и нравственная оценки совпадают. Вторая группа - те, у которых нравственная и правовая оценки расходятся. Существующий правопорядок они оценивают как несправедливый, негуманный, безнравственный. И третья, у которых нравственная и правовая оценки в общем и целом совпадают. Действующий правопорядок их устраивает. Но их не устраивают способы и эффективность обеспечения и защиты этого правопорядка [28].

Можно сколько угодно укреплять и усиливать правоохранительные органы, но если у граждан не будет осознанного понимания и заинтересованности соблюдать законы, результаты всей государственной политики в данной области будут неудовлетворительными.

Наряду с тем чтобы карать преступников, нужно еще воспитывать законопослушных граждан, прививать им чувство социальной ответственности за состояние порядка в обществе. Необходимо осуществлять социальную защиту особо уязвимых категорий населения, максимально сузить базу для пополнения организованной преступности их представителями.

Снижают эффективность правоохранительной системы ее недостатки, к числу которых можно отнести следующие:

1. низкую раскрываемость преступлений;

2. длительные сроки следствия;

3. неправильную квалификацию по статьям уголовного закона (из-за низкого уровня профессионализма, боязни расправы, нежелания следователей и судей вести такие дела);

4. участие многих сотрудников органов внутренних дел (в силу недостаточного материального обеспечения) в охране коммерческих предприятий, организаций и их руководителей, что неминуемо приводит к установлению криминальных контактов с преступными структурами.

Изъяны в работе правоохранительных органов порождают безнаказанность виновных, способствуют воспроизводству преступности. Отрицательно сказывается на криминальной ситуации в стране и отсутствие реальной помощи жертвам преступлений.

Успешная и эффективная правоохранительная деятельность возможна только при наличии продуманной, всесторонне разработанной, ясно выраженной нормативно-правовой базы, которая ясно, четко и однозначно определяет права и обязанности каждой из участвующих в ней сторон.

По мнению А.Г. Братко, один из путей выявления неиспользованных резервов, в смысле повышения эффективности, усиления правовой охраны общественных отношений - изучение правовых проблем в тесной связи с проблемами организации и принципов деятельности системы юридических учреждений, которые призваны обеспечивать эффективность применения юридических норм [29].

Надлежащим образом сохранять и защищать право могут лишь такие институты власти, которые сами организованы и функционируют на правовых началах. Важной государственной задачей является строжайшее соблюдение законности самими государственными органами, защита прав граждан. «Правоохранительная деятельность может осуществляться на основе и в рамках закона и тогда эта деятельность законна и правомерна, или выходить за рамки закона и тогда она незаконна и противоправна» [30].

В правоохранительную систему входят следующие органы и учреждения: Прокуратура, МВД, ФСБ, Минюст, МЧС, налоговые и таможенные службы, судебные приставы, спецподразделения, внутренние войска, адвокатура, нотариат, различные негосударственные правозащитные организации (НКО).

Таким образом, российская правоохранительная система представляет собой совокупность государственных органов, общественных объединений, должностных лиц, осуществляющих в соответствии со своей компетенцией и задачами правоохранительную, правозащитную и правообеспечительную деятельность, направленную на укрепление российского государства и общества, а также комплекс государственно-правовых средств, методов и гарантий, обеспечивающих защиту общественных отношений от противоправных посягательств.


Цикаришвили Ольга Гивиевна



[1] Баранов В.М. Предисловие к книге «Российская и европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации». Н. Новгород, 2003. С.7.

[2] См.: Сенякин И.Н. Правовая безопасность личности как элемент правовой политики государства // Вопросы теории государства и права. Вып. 3/12. Научный сборник, посвященный 80-летию М.И. Байтина. Саратов, 2001; Клашкарян Р.А. Юридическая безопасность человека в России: угрозы и вызовы в сфере юриспруденции // Государство и право. 2002. №4; Галузин А.Ф. Безопасность как принцип и функции права // Право и политика. 2004. №11; Фомин А.А. Юридическая безопасность государства как особого субъекта права // Право и политика. 2005. №6; Он же. Юридическая безопасность в сфере законотворчества и правореализации. Саратов, 2006; Никитин Д.А. Конституционно-правовые основы безопасности личности в РФ. Саратов, 2005; Тюрина Т.Б. Правовая безопасность личности в современном российском государстве. Саратов, 2005.

[3] Братко А.Г. Правоохранительная система. Вопросы теории. М., 1991. С.42-43.

[4] См.: Чердаков О.И. Формирование правоохранительной системы Советского государства в 1917-1936 гг .Историко-правовое исследование/Под ред. А.А. Малько. Саратов, 2001. С. 3.

[5] См.: Витрук Н.В. Правоохранительные органы в политической системе развитого социалистического общества // Государство в политической системе общества. М., 1983; Мурашин Г.А. Правоохранительная деятельность советского государства - важнейшее условие упрочения правовой основы государственной и общественной жизни. М., 1982; Симкин Л.С. Органы юстиции и суды в борьбе с преступностью. М., 1988; Рудяков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов Советского государства Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 1986; Ростовщиков И.В. Права личности в России, их обеспечение и защита органами внутренних дел. Волгоград, 1997.

[6] См.: Братко А.Г. Указ. соч. С. 10, 20.

[7] См.: Чердаков О.И. Указ. соч. С. 4-5.

[8] См.: Братко А.Г. Указ. соч. С. 22.

[9] Чердаков О.И. Указ. соч. С. 19

[10] См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1992. С. 192-193.

[11] Байтин М.И. Формы осуществления функций государства. Теория государства и права. Курс лекций / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000. С. 77.

[12] См.: Указ Президента РФ от 17 декабря 1997 года N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" (ред. 10 января 2000 года) // СЗ РФ. 1997. N 52. Ст. 5909.

[13] См.: Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1992. С. 192-193.

[14] См.: Федоров В.П. Убеждение и правоохранительная деятельность. СПб., 1994. С. 5.

[15] Гуценко К. Ф., Ковалев М. А. Правоохранительные органы / Под ред. К. Ф. Гуценко. М., 2000. С. 8.

[16] Байтин М.И. Сущность и основные функции социалистического государства. Саратов, 1978. С. 230.

[17] См.: Федоров В.П. Человек и правоохранительная деятельность: философско-правовой аспект. Автореф. дис... д.ю.н. СПб. 1996. С. 10.

[18] Братко А.Г. Указ. соч. С. 31

[19] См.: Федоров В.П. Указ. соч. С. 17-18.

[20] См. подробнее: Толкачев В.Б., Хабибуллин А.Г. Органы внутренних дел в механизме обеспечения личных конституционных прав и свобод граждан. Уфа, 1991.

[21] См. подробнее: Кабанов П.А. Карательная функция в системе функций юридической ответственности. Тольятти, 2004.

[22] Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С. 234.

[23] См.: Федоров В.П. Указ. соч. С. 18.

[24] Федоров В.П. Убеждение и правоохранительная деятельность. СПб., 1994. С. 209.

[25] Выступление в Государственной думе 4 февраля 2006 года.

[26] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 2005 г. // Российская газета 2005. 26 апреля. С. 4.

[27] См. подробнее: Мукасеева С.А. Некоторые аспекты эффективности правозащитной системы России: вопросы теории и практики // Российская и Европейская правозащитные системы: соотношение и проблемы гармонизации. Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2003.

[28] См.: Федоров В.П. Указ. соч. С. 24-25.

[29] См.: Братко А.Г. Указ. соч. С. 24

[30] Федоров В.П. Указ. соч. С. 203







Интересное:


Теократия как идеал
Функции юридических фактов в муниципальном праве
Причины возникновения и пути разрешения коллизий института юридической ответственности.
Юридические коллизии в правовой системе Российской Федерации
Функции юридических фактов в гражданском процессуальном праве
Вернуться к списку публикаций