2013-06-25 09:09:49
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика



Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика


Особенности действия указов Президента Российской Федерации во времени, в пространстве и по кругу лиц.

Нормативные акты (в том числе указы Президента) действуют во времени, в пространстве и по кругу лиц. «Действие норм права во времени, в пространстве и по кругу лиц, - отмечает А.С. Пиголкин, - это и есть конкретное проявление действия права в собственном смыслe». Вопросы такого действия основательно изучены ещё советскими юристами. И хотя в своих работах они не могли касаться указов Президента, это не значит, что вопросы действия указов Президента во времени, в пространстве и по кругу лиц абсолютно не исследованы. Напротив, уровень обобщения, на котором проводились данные исследования, позволяет применить их результаты и к исследованию указов Президента. Косвенное подтверждение этому находит отражение непосредственно в работах советских юристов. Вот что замечает по этому поводу А.А. Тилле в своей работе «Время, пространство, закон»:

«Слово закон употребляется здесь в смысле ... любого веления ... государства, в какой бы форме оно ни было выражено: в форме закона или подзаконного акта. Все положения данной работы относятся главным образом к правовым актам нормативного характера, правовым нормам. Но, поскольку акты ненормативного характера тоже действуют во времени и в пространстве, основные положения относятся также и к ним». Поэтому в настоящей работе вопросы действия указов Президента будут исследованы лишь в части, которая не была затронута ранее.

1. Особенности действия указов во времени. Указы Президента Российской Федерации имеют прямое действие. Действие указов во времени начинается с момента вступления их в силу. Указы могут вступать в силу либо с момента подписания, либо со времени, указанного непосредственно в указе, либо по истечении определённого срока после опубликования.

Практика издания указов показывает, что многие из них вступают в силу со дня официального опубликования, а значит, с 00 часов 00 минут этого дня. Согласно пункту 2 Указа Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года № 763 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» официальным опубликованием указов Президента считается публикация их текстов в «Российской газете» или «Собрании законодательства Российской Федерации». В соответствии с Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» указы Президента печатаются в третьем разделе Собрания законодательства. Ранее, до учреждения «Собрания законодательства Российской Федерации», официальное опубликование указов Президента производилось в «Собрании актов Президента и Правительства Российской Федерации», ещё ранее - в «Ведомостях Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации» (РСФСР).

Поскольку приоритет публикации указа ни в одном из названных в Указе № 763 печатных органов не установлен, то не будет иметь значения, какой из них опубликует указ первым; имеет значение лишь сам факт публикации, со дня которой указ, как правило, вступает в силу.

В Указе № 763 не нашло отражение положение, аналогичное закреплённому в Федеральном законе, о том, что официальной считается публикация полного текста документа. По нашему мнению, официальная публикация указа будет завершённой только в случае, если опубликован полный его текст. Например, если в одном номере «Российской газеты» опубликован указ об утверждении какого-либо Положения, а само Положение опубликовано в следующем номере газеты, то официальная публикация будет состоявшейся в день опубликования этого Положения.

Однако требование о полноте текстов опубликованных указов не распространяется на указы или их отдельные положения, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера (пункт 1 Указа № 763). Довольно-таки объёмные перечни таких сведений содержатся в указах Президента от 24 января 1998 года №61 «О перечне сведений, отнесённых к государственной тайне» и от 6 марта 1997 года № 188 «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера». При публикации указов, содержащих названные сведения, последние в текст публикации не включаются, а сам указ публикуется с пометкой «Выписка». Однако это не умаляет, на наш взгляд, юридическую силу такого указа: опубликованные его положения остаются обязательными для всех, кого они касаются, а неопубликованные - для тех, кто имеет к ним обязательный доступ.

В соответствии с указом № 763 официальными считаются также тексты указов Президента, распространяемые в машиночитаемом виде научно-техническим центром правовой информации «Система». Указы могут быть опубликованы также в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи. Такое распространение указов, особенно устные сообщения о них по телевидению, нередко опережает официальное опубликование, однако не должно отождествляться с ним.

Указы, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории России по истечении семи дней со дня их официального опубликования. Другие указы, в том числе указы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания (пункт 5 Указа № 763). В указах может быть установлен иной порядок вступления их в силу (пункт 7 Указа № 763).

В качестве примера указа, вступающего в силу по истечении определённого срока после опубликования, можно привести пункт 1 Указа от 16 мая 1996 года № 722 «О переходе к комплектованию должностей рядового и сержантского состава Вооружённых Сил и других войск Российской Федерации на профессиональной основе. В соответствии с его первоначальной редакцией к 2000 году воинский призыв должен был быть отменён, а комплектование войск производиться на контрактной основе. Однако введение указа в действие через столь продолжительный срок нельзя расценить положительно, так как его нормы могут не отражать социально-экономическую ситуацию, которая сложится в 2000 году, а то противоречить ей.

Введение указа в действие по истечении определённого срока после опубликования основывается на прогнозировании развития отношений, которые он будет регулировать. И чем больше этот срок, тем больше должна быть вероятность такого прогноза. Спрогнозировать же с большой вероятностью возможность перехода Вооружённых Сил на контрактное комплектование в условиях постоянно ухудшающегося экономического положения, на наш взгляд, нельзя. Видимо, поняв это, Президент Указом от 11 ноября 1998 года № 1356 «О приведении нормативных правовых актов Президента Российской Федерации в соответствие с Федеральным законом «О воинской обязанности и военной службе» изменил пункт 1 Указа № 722 следующим образом:

«1. Осуществлять переход к комплектованию воинских должностей, подлежащих замещению солдатами, матросами, сержантами и старшинами, гражданами, поступающими на военную службу по контракту, по мере создания необходимых условий».

По общему правилу, указы Президента, как и другие нормативные акты, не имеют обратной силы, т.е. применяются только к тем отношениям, которые возникают после введения их в действие. «Обратная сила закона, - пишет А.А. Тилле, - это такое его действие, при котором закон (в нашем случае – указ) предполагается существовавшим в момент возникновения правоотношения и применяется к правам и обязанностям, которые уже были осуществлены в соответствии с прежним законодательством».

Применение указа Президента с обратной силой может происходить только в случаях, прямо им предусмотренных. Характерный пример - Указ от 3 сентября 1997 года № 982 «О периодах работы (службы), включаемых в стаж государственной службы федеральных государственных служащих, дающий право на установление ежемесячной надбавки к должностному окладу за выслугу лет». Он вступил в силу одновременно с Указом от 9 апреля 1997 года № 310 «О денежном содержании федеральных государственных служащих» - с 1 апреля 1997 года. Следовательно, Указ № 982 предполагался действовавшим до своего издания.

Вступление указа в силу со дня подписания означает, что он вступил в силу до официального опубликования. Так как между этими двумя действиями проходит какое-то время, в течение которого развиваются определённые общественные отношения, а их участники ещё не знают о подписанном и вступившем в силу указе, то это означает, что такому указу придаётся обратная сила. Такое введение указа в действие не желательно, так как не позволяет заинтересованным лицам вовремя ознакомиться с ним.

В некоторых указах время вступления в силу обозначается даже не «со дня», а «с момента подписания». На наш взгляд, такую формулировку включать в указ не следует, так как конкретный момент подписания (час и минута) в указе не фиксируется. Как показано выше, достаточно указать день подписания, и указ начнёт действовать с начала этого дня.

Известны случаи, когда указ Президента вводился в действие не одновременно целиком, а постепенно. Возможно также введение указа в действие в заранее установленном порядке. Так, Указ от 27 декабря 1991 года № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» вступил в силу с момента принятия, кроме пунктов 8 и 12, которые должны были вступить в силу в порядке, установленном Постановлением № 1831-1. В таких случаях соответственно изменится и действие указа во времени.

Действие указа во времени продолжается до момента утраты им силы. Указ может утратить силу по различным причинам. Если указ был издан с определённым сроком действия, то после этого срока он перестаёт действовать. Например, в соответствии с Указом от 16 апреля 1996 года № 563 «О порядке привлечения членов казачьих обществ к государственной и иной службе» он издан впредь до принятия федерального закона о российском казачестве. Однако поскольку в соответствии с терминологией Конституции России законы принимаются Государственной Думой, то следует прийти к выводу, что такой Указ утратит силу с момента принятия закона о казачестве Государственной Думой. Но принятый закон должен быть одобрен Советом Федерации, подписан и обнародован Президентом, после чего он вступит в силу. Ясно, что все эти действия одномоментно произойти не могут. Таким образом, с момента принятия Государственной Думой закона о казачестве Указ № 563 (как и другие указы, действующие впредь до принятия законов), должен утратить силу, а правовое регулирование вопросов, связанных с казачеством, некоторое время будет пробельным. Такого пробела могло и не быть, если бы слова «до принятия закона», определяющие время действия указа, были заменены словами «до вступления закона в силу», как это сформулировано, например, в Указе от 8 апреля 1997 года № 305 «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд». Утверждённое этим Указом Положение действует до вступления в силу федерального закона об организации торгов на закупку товаров, работ и услуг для государственных нужд.

Однако определить время прекращения действия указа Президента с достаточной определённостью можно не всегда. Положения отдельных указов содержат такие формулировки, которые допускают их различное толкование. Например, Указ от 14 февраля 1996 года № 199 «О некоторых мерах по реализации решений об обращении взысканий на имущество организаций» действует до принятия федеральных законов, регламентирующих порядок исполнения решений об обращении взыскания на имущество организаций, и внесения соответствующих изменений в Гражданский процессуальный кодекс РСФСР (пункт 5 Указа № 199). Не ясно, как должно определяться соответствие таких законов смыслу Указа № 199, что понимать под внесением «соответствующих» изменений в Гражданский процессуальный кодекс: принятие соответствующего закона (законов) или вступление его (их) в силу? Видимо, в обоих этих случаях имеется ввиду вступление в силу изменений в Гражданский процессуальный кодекс и законов об исполнении решений об обращении взысканий на имущество организаций, после чего Указ утратит силу.

Ещё более непонятным представляется момент прекращения действия Указа от 16 мая 1996 года № 733 № «О мерах по предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан Российской Федерации в Сберегательном банке Российской Федерации, обесценившихся в 1992 - 1995 годах». Данный Указ должен действовать до начала реализации положений Федерального закона «О восстановлении и защите сбережений граждан Российской Федерации». Но реализация этого закона уже началась, подтверждением чему служит принятый в соответствии с ним и вступивший в силу Федеральный закон от «О порядке установления долговой стоимости единицы номинала целевого долгового обязательства Российской Федерации». Поскольку реализация началась, то Указ № 733 следует признать утратившим силу. Значит ли это, что граждане, по каким-либо причинам не получившие в соответствии с ним компенсации по вкладам, утрачивают на это право? По нашему мнению, нет, так как закон о защите сбережений предусматривает компенсации вкладов гражданам независимо от действия указов Президента.

В случаях, когда срок действия указа истекает, указ прекращает действие. При этом его прямая отмена другим указом не требуется. Если же прямое признание указа утратившим силу всё-таки последует, то это будет способствовать устранению возможных неопределённостей, связанных с действием указа.

Помимо прекращения действия указов Президента, изданных на определённый срок, прекратить действие могут и указы, изданные на неопределённый срок. Достигается это путём издания другого указа, который признаёт его утратившим силу. Если таких указов несколько, то может быть составлен их специальный перечень, который прилагается к новому указу. Такой перечень содержит, например, уже упоминавшийся Указ № 763.

Указ Президента может прекратить действие также в связи с вступлением в силу другого правового акта (не обязательно указа), устанавливающего иное правовое регулирование общественных отношений. Например, в связи с вступлением в силу федерального закона по вопросам, урегулированным указами, последние утрачивают силу. В соответствии со статьёй 125 Конституции России утрачивают силу указы Президента или их отдельные положения, признанные Конституционным Судом неконституционными.

Наконец, указ может фактически прекратить действие в случае исполнения всех его предписаний. Например, после выполнения мероприятий, предусмотренных Указом Президента от 2 октября 1998 года № 1177 «О праздновании 1140-летия города Новгорода», последний утратит своё действие. А.С. Пиголкин полагает, что «наличие актов, фактически утративших силу, - это в принципе ненормальное явление и свидетельствует о недостаточной культуре правотворчества». Мы согласны также с тем, что отсутствие официального указания о действии таких указов запутывает исполнителей, порождает на практике споры и недоразумения. Ведь нормативные акты часто принимаются не по одному и тому же вопросу, а по близким и соприкасающимся вопросам, и поэтому исполнителям не всегда ясно, должен ли действовать предыдущий акт, и если должен, то в каком объёме, прекратил ли действие акт, рассчитанный на условия и обстоятельства, которые ныне отсутствуют.

Изложенные выше особенности действия указов Президента во времени характерны также для указов, в которые вносятся изменения и дополнения. В таких случаях действие указов в целом не прерывается, происходит лишь изменение редакций их положений. Вновь введённые и изменённые положения действуют согласно соответствующему указу, также как и положения, признаваемые утратившими силу.

Действие указов не прерывается также в случае переизбрания Президента Российской Федерации. Вновь избранный Президент может признать их утратившими силу только изданием соответствующих указов.

Некоторые указы Президента признаются не только утратившими силу, но и отменёнными. Например, Указом от 6 октября 1997 года № 1066 «О мерах по обеспечению деятельности Федеральной службы специального строительства России» наряду с признанием указов утратившими силу отдельным пунктом отменяется Указ от 16 июля 1997 года № 726 «О Федеральном дорожно-строительном управлении при Федеральной дорожной службе России». На наш взгляд, отмена указа, в отличие от признания его утратившим силу, свидетельствует об ошибочности его издания и означает, что он не имеет правовых последствий. В пользу этого говорит и Указ от 7 сентября 1992 года № 1053 «Об отмене Указа Президента Российской Федерации». Им отменялся Указ от 20 июля 1992 года № 794 «О Председателе Государственного комитета Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур» «как не соответствующий Постановлению Съезда народных депутатов РСФСР» - акту более высокой юридической силы.

Следует отметить, что действие указов Президента во времени может быть не прекращено, а только приостановлено. Например, Указ от 18 августа 1996 года № 1208 «О неотложных мерах по обеспечению режима экономии в процессе исполнения федерального бюджета во втором полугодии 1996 года» содержал перечень указов Президента, подлежащих приостановлению. Поскольку приостановление действия указов производится на время, то после отмены приостановления они в установленном порядке продолжают действовать.

2. Особенности действия указов в пространстве. По действию в пространстве указы Президента Российской Федерации различаются в зависимости от того, на какую территорию это действие распространяется. Указы могут действовать на всей территории Российской Федерации, на части и за пределами её территории.

Большинство указов Президента действует на всей территории России. В соответствии со статьёй 90 Конституции Российской Федерации Указы Президента Российской Федерации обязательны для исполнения на всей территории Российской Федерации. Территория Российской Федерации включает в себя территории её субъектов, внутренние воды, территориальное море, воздушное пространство над ними (статья 67 Конституции Российской Федерации). Приравненными к государственной территории являются морские и воздушные суда, космические корабли, арктические станции, трубопроводы и другие объекты, принадлежащие Российской Федерации и находящиеся в открытом море или космосе.

Действие указов Президента Российской Федерации на части её территории обычно строится применительно к закреплённому Конституцией федеративному устройству государства, состоящему из республик, краёв, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов - равноправных субъектов федерации (статья 5 Конституции Российской Федерации). Например, действие Временного положения о порядке уведомления органов исполнительной власти г. Москвы о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования на улицах, площадях и в иных общественных местах города, утверждённое Указом Президента от 24 мая 1993 года № 765, распространяется только на территорию Москвы в её административных границах и на территорию Московской области уже не распространяется.

Непосредственно Конституцией предусмотрена возможность введения Президентом в отдельных местностях территории России военного (статья 87) или чрезвычайного (статья 88) положения путём издания соответствующих указов (пункты «б» и «в» части 1 статьи 102). Возможно действие указов Президента и в отношении отдельных административно-территориальных единиц.

Указов Президента Российской Федерации, действующих за пределами территории России (так называемое «экстерриториальное действие») насчитывается немного, например, Указ от 14 июня 1997 года № 582 «Об организации и порядке осуществления федеральными органами исполнительной власти и российскими государственными учреждениями функций, связанных с деятельностью за рубежом».

3. Особенности действия указов по кругу лиц. Выяснение вопроса о действии указов Президента по кругу лиц означает определить, кому адресованы их предписания.

Показанная выше конституционная обязательность исполнения указов на всей территории Российской Федерации означает, что указы обязательны для всех субъектов права, находящихся на её территории. В соответствии с терминологией Гражданского кодекса Российской Федерации (Подраздел 2 Раздела I «Лица») из них могут быть выделены две большие группы - лица физические и лица юридические.

Физические лица, в свою очередь, подразделяются на граждан России, иностранных граждан и лиц без гражданства. Указы Президента Российской Федерации, как правило, распространяют своё действие на все категории физических лиц. Однако из этого правила есть исключения. Например, издаваемые дважды в год указы Президента о призыве на военную службу распространяются только на граждан России.

Обычно круг физических лиц, на которых распространяется действие того или иного указа Президента, определяется уже в его заголовке. В настоящее время действует множество указов, касающихся пенсионеров, студентов, безработных и т.д.

Юридические лица могут быть поделены на российские и иностранные. Возможно также создание российско-иностранного юридического лица.

Регламентация вопросов действия указов в отношении юридических лиц нередко более детальна, чем в отношении физических лиц. Если указы в отношении физических лиц почти всегда касаются каких-либо социальных групп (за исключением указов, связанных с кадровыми вопросами), то в отношении юридических лиц указная практика подчас строго конкретна. Например, Указ от 3 марта 1998 года № 221 «О мерах по подготовке к продаже акций открытого акционерного общества «Роснефть» действует в отношении только данного юридического лица и связанных с ним юридических лиц. Ряд указов Президента распространяют действие либо только на РАО «Газпром», либо только на РАО «ЕЭС России». Наряду с этим действует множество указов, касающихся неопределённого числа юридических лиц. Они могут различаться в зависимости от вида деятельности (инвестиционная, внешнеторговая и т.д.), участия Российской Федерации в их уставном капитале и других обстоятельств.

Таким образом, подобно тому, как разнообразны физические и юридические лица, также разнообразны и указы Президента, действующие по отношению к ним. Поэтому действие указов Президента Российской Федерации по кругу лиц гораздо более разнообразно, чем действие указов во времени и в пространстве.


Мазуров Алексей Валерьевич



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Понятие правовой культуры
Конфедерация как переходная форма государства
Формы и способы реализации норм права
Повышение правовой культуры
Понятие коллизии института юридической ответственности
Вернуться к списку публикаций