2013-06-25 09:09:49
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика



Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика


Заголовок - главный реквизит указа. Все остальные положения, содержащиеся в указе, должны соответствовать заголовку. Если из заголовка указа следует, что он регулирует вопросы социальной защиты, в него не должны включаться положения, касающиеся, например, вопросов государственного строительства.

С заголовка указа начинается ознакомление с его содержанием. Он должен быть чётким и, по возможности, кратким. Указы с длинными заголовками издавать не желательно, так как это мешает их запоминанию и уяснению.

Каждое слово в заголовке указа должно быть тщательно продумано, лишние слова и речевые обороты отвергнуты. Например, регулярно издаются указы с заголовками, начинающимися со слов «О неотложных мерах...». Упоминанием о неотложности каких-либо мер акцентируется внимание на необходимость их немедленной реализации. Однако этот оборот нужно использовать осторожно, так как употребление «неотложности» даёт основание ошибочно предположить возможность существования каких-либо мер, осуществление которых предусмотрено другими указами, но которые можно отложить и пока не осуществлять. Между тем такое откладывание означало бы несвоевременное, слишком раннее издание указа, попытка регулирования ещё не сформировавшихся общественных отношений, что не желательно, а иногда и невозможно.

Отметим, что несколько указов Президента Российской Федерации всё же не имеют заголовков. Речь идёт об указах, изданных в связи с деятельностью ГКЧП СССР 19 - 21 августа 1991 года. Отсутствие заголовков объясняется крайней спешкой при подготовке указов, когда основное внимание уделялось их содержанию, а не оформлению.

3) Подпись Президента. При официальном опубликовании указа подпись Президента обозначается в правом нижнем углу последней страницы текста указа печатными буквами: «Президент Российской Федерации...», далее указывается инициал имени и фамилия Президента.

На появившиеся в средствах массовой информации сообщения о том, что некоторые указы Президента России подписываются с помощью факсимиле, начальник Главного Государственно-правового управления Президента заявил, что факсимиле используется только с разрешения Президента и «только в тех случаях, когда президент даёт поручения».

На наш взгляд, использование президентского факсимиле недопустимо. Президент Российской Федерации все свои документы, а тем более указы, должен подписывать только лично. Существование же факсимиле свидетельствует о том, что Президентом санкционируется подписание указов, которых он даже не читал.

4) Место издания. Местом издания указа считается место постоянной работы Президента - Московский Кремль. Поэтому даже на указах, подписанных Президентом во время различных поездок, в качестве места издания в левом нижнем углу последней страницы текста указа ниже подписи Президента обозначается: «Москва, Кремль».

5) Дата. Датой издания указа считается дата его подписания Президентом. Дата издания указа ставится ниже обозначения места издания. Число и год издания указываются арабскими цифрами, месяц издания - словом. Дата издания указа имеет значение для решения вопросов его действия во времени.

6) Номер. Номер указа также обозначается арабскими цифрами и располагается ниже всех других реквизитов указа. Если после номера указа ставится буква «с», то это значит, что указ содержит секретные сведения. С началом каждого календарного года нумерация указов начинается заново.

Нумерация указов имеет значение в следующих случаях. Во-первых, она позволяет вести точный учёт указов, ведь ежегодно Президент издаёт их более полутора тысяч (в 1993 году - около двух тысяч трёхсот тридцати). Во-вторых, возможно (но не желательно), что в один и тот же день будут изданы указы с одинаковыми заголовками (например, «О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»), и их можно будет различать по номерам. В-третьих, при исследовании массива указов учёные-юристы для краткости изложения материала нередко пользуются только номерами указов, обозначив их остальные реквизиты только один, первый раз.

При отсутствии хотя бы одного из названных реквизитов указ Президента Российской Федерации не может считаться официальным документом, не имеет юридической силы и не подлежит исполнению. Все они, за исключением заголовка, являются неизменными, т.е. не могут быть изменены никакими другими актами, в том числе и другими указами Президента.

Очень часто указы Президента содержат преамбулу, которая следует сразу после названия указа. В преамбулах должны содержаться ссылки на акты более высокой юридической силы, во исполнение которых издан указ (обычно на федеральные законы), а также фиксируются цели его издания. В преамбуле могут отражаться события, в связи с которыми издан указ. Такие ссылки, однако, должны быть уместными и ими не следует злоупотреблять.

Преамбулы помогают лучше понять необходимость и назначение правового акта (указа), заостряют внимание на актуальных вопросах правового регулирования. Важно снабжать акт преамбулой, когда он вносит в правовое регулирование существенные изменения.

Следует иметь ввиду, что преамбула указа не может содержать нормативных предписаний, а выполняет связующую функцию либо между актами более высокой юридической силы и другими положениями указа, либо между последними и социальной действительностью, существовавшей в момент его издания. Поэтому преамбула указа Президента имеет также социальное содержание. В то же время не следует преуменьшать и собственно юридическое значение преамбулы. Если какое-либо положение указа не согласуется с его преамбулой, то это значит, что оно не соответствует либо актам более высокой юридической силы, во исполнение которых издан указ, либо целям его издания. В обоих случаях эта несогласованность должна быть устранена, так на практике она создаёт неопределённость в вопросе о том, какими положениями необходимо руководствоваться.

Внесение в преамбулу изменений возможно, но производится редко, например, когда изменяется федеральный закон, во исполнение которого он издан. Если же в преамбуле фиксируются только цели издания указа, то изменять её нет необходимости. Если изменения в преамбулу всё-таки вносятся, то необходимо соблюсти соответствие этим изменениям остальных положений указа, иначе его текст получится противоречивым.

Преамбула указов Президента завершается словом «постановляю».

Указов, которые не имеют преамбулы, насчитывается немного.

Очень редко в указах Президента встречается так называемое послесловие, которое дополнительно к преамбуле объясняет издание указа, подчёркивает его важность и усиливает внимание к нему.

Постановляющая часть указов Президента, как правило, подразделяется на пункты, пункты - на подпункты, а утверждаемые указами положения, концепции и т.д. - на разделы, главы, пункты, подпункты и абзацы. Приложения в табличном виде без нумерации делятся на позиции. Обычно все структурные единицы указа обозначаются родовым понятием «положение указа».

Пункты указов Президента имеют сквозную (независимо от деления на разделы) и сплошную (без пропусков в расчёте на внесение дополнений) нумерацию. Пункты нумеруются арабскими цифрами с точкой и заголовков не имеют. Если в начало или середину пронумерованных пунктов указа вносятся дополнительные пронумерованные пункты, то нумерация пунктов соответственно изменяется (например, если после пункта 4 указ дополняется новым пунктом, то пункт, который ранее имел номер 5, становится пунктом 6, а внесённый пункт - номером 5, и т.д.). На наш взгляд, такие изменения указов следует ограничивать, так как они затрудняют ссылки на них в практической и исследовательской деятельности. Дополнение пунктов целесообразнее производить введением дополнительной нумерации цифр, которыми обозначаются пункты указа (например, «пункт 2-1», «пункт 6-4» и т.д.). Такой способ дополнения давно используется в законодательных актах.

В наиболее крупных указах пункты могут объединяться в разделы. Разделы, в свою очередь, могут подразделяться на главы. Заголовки разделов и глав, если они имеются, располагаются в середине строки без точки в конце и указываются прописными буквами без подчёркивания, или с прописной буквы в середине строки, выделенные жирным шрифтом.

В подпунктах после строчных буквенных обозначений со скобкой: а), б), в) - знак препинания не ставится; подпункты нужно начинать со строчной буквы и отделять точкой с запятой. Если подпункт состоит из нескольких абзацев, то они отделяются друг от друга точками.

Каждый пункт (абзац) указа должен выражать какую либо мысль в законченном виде и включать, как правило, одно предписание. Несколько связанных между собой предписаний помещаются в один пункт в тех случаях, когда они взаимно дополняют и обусловливают друг друга или обращены к одному субъекту. Но это не значит, что каждый абзац должен состоять только из одного предложения с многочисленными причастными оборотами и знаками препинания, которые усложнят его понимание. По этой же причине нежелательно, чтобы в одном пункте было сформулировано несколько самостоятельных правовых предписаний.

Если в указе требуется упомянуть тот или иной объект (круг объектов), а равно когда в указе неоднократно употребляется какой-либо вновь образуемый орган, при первом упоминании приводятся их полное наименование и в скобках - сокращённое (со словами: «далее именуется...» или «далее...»), а в последующем тексте употребляется только его сокращённое наименование. Наименования органов, организаций и других объектов приводятся в полном соответствии с их официальным наименованием, предусмотренном в уставе, положении, решении о переименовании и т.д.

В приложениях к указам Президента помещаются перечни, положения, таблицы и т. п., если они необходимы для его надлежащего применения. Если в тексте указа даётся ссылка «согласно приложению» или «прилагается» (при наличии нескольких приложений они нумеруются), то на первой странице в приложениях пишется «ПРИЛОЖЕНИЕ к Указу Президента Российской Федерации от ... № ...; «Приложение №... к Указу Президента Российской Федерации от ... № ...». В приложениях нормативного характера перед заголовком указа помещается гриф «УТВЕРЖДЕНО Указом Президента Российской Федерации от ... № ...». Слово «утверждено» должно согласовываться в роде и числе с первым словом наименования приложения, например, «УТВЕРЖДЕНА Указом Президента Российской Федерации Программа...».

Разрабатывать проект указа нужно таким образом, чтобы не предполагать большую вероятность внесения в него изменений и дополнений. Однако постоянно меняющаяся жизнь вынуждает правовое регулирование приспосабливаться к себе, вносить в указы изменения. В то же время частое изменение указов означает недостаточную юридическую проработанность его проекта и отсутствие постоянства в правовом регулировании и поэтому нежелательно.

В вышеназванный Справочник включены также Методические указания по рассмотрению предложений о признании утратившими силу или изменении и дополнении указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Подготовленные в соответствии с ними к рассмотрению перечни указов должны быть исчерпывающими и юридически обоснованными. В перечни должны включаться указы и их структурные части, противоречащие новому указу или федеральному закону. К проектам поступающих на рассмотрение перечней прилагаются подборка указов, подлежащих изменению или отмене; обоснование включения в перечень; справка о согласовании вносимых предложений с органами власти, местного самоуправления и общественными организациями, интересы которых затрагивают указы, включаемые в перечень.

Рассмотрение перечня начинается с тщательного изучения акта, в связи с принятием которого подготовлен перечень, а также всех изданных во исполнение этого акта других актов. В процессе изучения уточняется круг вопросов, решение которых предусмотрено новым актом. В перечень включаются как указы в целом, так и отдельные их части, которые противоречат новому акту или поглощаются им. Включению в перечень подлежат также указы (их части), которые ранее фактически утратили своё значение (по любым основаниям), но не были признаны утратившими силу в общей форме (без перечисления актов).

При подготовке перечней в связи с изданием новых указов изучению подлежат не только те части указов, которые затрагиваются новым указом, но и все другие части указа для определения возможности признания указа утратившим силу в целом. Указ, утративший своё значение не только в той части, которая противоречит новому акту или поглощена им, но и в остальной части, включается в перечень на полную отмену. Если указ утратил значение не полностью, он включается в перечень для признания утратившим силу только в той части, которая противоречит новому указу или поглощена им. Если в указе остаются действующими лишь отдельные пункты, а большая часть подлежит отмене в перечень включается весь указ с оговоркой о пунктах, сохраняющих своё действие.

В перечень в виде самостоятельных пунктов включаются как основной указ, так и указы о его последующих изменениях и дополнениях. При неоднократном изменении редакции указа или его части в перечень включаются все указы, которыми вносились изменения в основной указ. В тех случаях, когда признанию утратившим силу подлежит пункт, который был изложен в новой редакции после издания указа, названная часть указа включается в перечень с указанием, что она приводится в редакции того указа, которым была предусмотрена. Так же решается вопрос в отношении указов (их частей), в текст которых последующими указами были внесены изменения или дополнения, если они подлежат признанию утратившими силу в неотделимой части.

В виде самостоятельных пунктов в перечень включаются все противоречащие новому указу либо поглощённые им указы о последующем распространении основного указа в целом или его отдельных частей на другие органы, территории и отношения, других лиц.

Если основной указ подлежит признанию утратившим силу в какой-либо части, то указы, распространяющие действие основного указа в целом либо в части, подлежащей признанию утратившей силу, также включаются в перечень для отмены в соответствующей части. Если решение о распространении действия ранее изданного указа сохраняет своё значение, основной указ (в целом или в отдельных частях) включается в перечень с указанием о сохранении его действия в отношении тех, на кого он был распространён.

Указы и их части временного действия, срок действия которых истёк, в перечень не включаются. Если отнесение указа (его части) к актам временного действия вызывает сомнение, то указ (его часть) подлежит включению в перечень. В тех случаях, когда в указах наряду с временными нормами, срок действия которых истёк, содержатся действующие нормы, подлежащие признанию утратившими силу, в перечень включается весь указ. В случаях, когда время действия указа или его части было продлено на неопределённый срок либо распространено на другие органы, территории, отношения и других лиц, в перечень включается как основной указ, так и указ о продлении или распространении его действия.

Если пункт, подлежащий признанию утратившим силу, содержит указание на приложение, которое также подлежит отмене, то в перечень включается только этот пункт, приложение при этом отдельно не оговаривается. Если приложение не может быть отменено полностью, в перечень включаются только его отдельные части, утратившие силу в связи с принятием нового акта.

При внесении в указы изменений готовятся предложения об их изложении (или их частей) в новой редакции.

Изменения в указы вносятся в точном соответствии с новым актом, в связи с которым они подготовлены. При этом весь текст указа (его части) оценивается как с точки зрения содержания, так и структуры. Необходимо также проанализировать все ранее принятые акты, касающиеся указа (его пункта), излагаемого в новой редакции, в том числе о его изменении и дополнении, о распространении на другие правоотношения с тем, чтобы учесть в новой редакции сохраняющие значение нормативные предписания. Если в перечень включаются отдельные пункты полностью, а другие только в определённой части, то сначала следует указывать пункты, подлежащие признанию утратившими силу полностью.

При изменении одного или нескольких слов на другое (другие), а также дополнении текста отдельными словами или словосочетаниями двоеточие перед вносимыми в качестве изменения (дополнения) словами, заключёнными в кавычки, не ставится, например: «в пункте 1 слово «полосе» заменить словом «зоне». Изменения и дополнения вносятся вместе со знаком препинания, постановку которого влечёт за собой вносимое изменение и дополнение, например: «в пункте 2 после слова «товаров» дополнить словом «, грузов».

При внесении в указ изменений принципиального характера или необходимости изменения значительной части его положений целесообразно не формулировать все изменения отдельно, а изложить указ в полностью новой редакции. Если изменений и дополнений в указ нужно внести немного, то следует чётко назвать, какие положения указа изменяются, в какие именно места текста вносятся дополнения.

Не следует вносить изменения в указы, которые содержат много фактически устаревших, практически не действующих и теоретически неприменимых норм. Такие указы целесообразно признать утратившими силу и издать новый указ, при необходимости включив в него отдельные положения, содержащиеся в прежних указах (если, конечно, это исключит противоречивость нового указа).

Перечень должен содержать порядковую нумерацию включённых в него указов. Все указы располагаются в перечне в хронологическом порядке по дате их издания. В пределах одной и той же даты акты указываются в соответствии с их номерами, номерами статей официальных изданий, в которых они опубликованы, или дней опубликования.

При включении в перечень отдельных частей указа с единой нумерацией ссылка на имеющиеся в нём разделы не делается. Однако если в таком указе раздел утратил значение полностью, то в перечень для признания утратившим силу включается этот раздел, при этом называется только цифровое или буквенное обозначение раздела. Наименование раздела указывается лишь в случаях, когда он не имеет цифрового или буквенного обозначения.

Перед представлением на утверждение перечень проверяется по контрольным экземплярам актов для выяснения, все ли отсылки к ранее изданным указам учтены. К перечню прилагается проект указа о его утверждении с указанием акта, в связи с которым подготовлен перечень, и официального издания, где он опубликован.

Следует отметить, что в отличие от федеральных законов, в указах Президента реже приводятся определения использованных им терминов.

До времени издания указ Президента проходит менее сложную процедуру, чем предусмотренную Конституцией для принятия федеральных законов.

Из других требований, предъявляемых к указу Президента, отметим, что не следует включать в его текст выражения типа «осудить сложившуюся практику», «поддержать инициативу», «принять предложение» и т.д., так они недостаточно конкретны и создают неопределенность, как их нужно применять. В указе должны быть предусмотрены правовые средства, обеспечивающие его исполнение - меры поощрения, контроля и т.д. При отсутствии в законодательстве мер ответственности за неисполнение обязанностей, предусмотренных указом, эти меры надо предусмотреть в указе. В указе должны быть также положения о вступлении его в силу.

Однако соблюдение требований подготовки указов имеет разумные пределы. Нельзя возводить всё, что имеет хотя бы отдалённое отношение к указу, в ранг обязательных правил. К ним не относятся, например, качество бумаги, на которой изложен текст указа Президента Российской Федерации.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Основные направления развития института диспозитивности
Общая характеристика доктринального толкования норм права
Государственно-правовая характеристика теократии
Функции права как выражение его сущности и социального назначения
Деятельность органов внутренних дел, направленная на реабилитацию жертв политических репрессий
Вернуться к списку публикаций