2013-06-25 09:09:49
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика



Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика


Подготовка указов Президента Российской Федерации.

Подготовка указов Президента Российской Федерации включает в себя ряд требований. От соблюдения этих требований, иногда называемых юридической техникой, в решающей степени зависят точность содержащихся в указах предписаний, доступность их для понимания широким кругом лиц (не только юристами), исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Главным требованием при подготовке указов следует признать адекватность их содержания социальной обстановке, в которой они изданы и действуют, а также целям и задачам общественного развития. А «поскольку Президент является гарантом Конституции, указы и распоряжения Президента должны быть эталоном как по содержанию, так и по юридико-техническому оформлению». Исходя из этого, можно сформулировать другие требования к подготовке указов:

1) Соблюдение правил русского языка при подготовке указов. Указы Президента Российской Федерации издаются на русском языке, который является государственным языком Российской Федерации (ст. 68 Конституции Российской Федерации). Это требование можно назвать общим, содержащим более конкретные условия: лексические, сокращения слов, написания имён, дат и чисел. Так, в указах Президента следует избегать употребления сокращённых слов, а употребляемые сокращения должны быть общепринятыми: рубль - руб., миллион - млн., другие - др. и т.д. В свою очередь, соблюдение правильности написания имён находит отражение, в частности, в указах Президента о приёме в гражданство Российской Федерации.

В указах Президента употребляются сокращённые наименования федеральных органов исполнительной власти, в соответствии с перечнями, утверждаемыми распоряжениями Администрации Президента (например, МИД России, Минатом России). Используются также сокращённые наименования известных учебных заведений (например, МГУ) и организаций (РАО «Газпром). Буквенные аббревиатуры, читаемые по слогам (например, «Внешторгбанк»), склоняются как обычные слова (например, «предоставить «Внешторгбанку» право...»).

2) Указы издаются монологическим способом изложения в письменной форме. Отсюда нельзя ставить на один уровень с указами какие-либо устные заявления Президента, даже если в них говорится, что «готовится к подписанию» (варианты: «подписан», «дано поручение разработать» и т.д.) соответствующий указ.

3) Ясность стиля изложения указа.(Э) Этого можно достигнуть, если избегать неоправданно длинных предложений, избытка отсылочных норм, употребления необщеизвестных терминов и устаревших слов. В указе слова должны употребляться в том значении, какое они имеют в момент его издания. Большое значение имеет единство используемых в указе терминов. Одни и те же термины должны использоваться во всём тексте указа, в том числе при внесении в него изменений и дополнений. К сожалению, данное требование соблюдается не всегда. Например, Указ Президента России от 28 февраля 1996 года № 293 «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования» использовал термин «ипотечное кредитование» только в своём названии и преамбуле, а остальной текст Указа содержал уже другие термины, близкие по значению как к ипотеке, так и к кредитованию, но не тождественные ему. Тем самым создалась неопределённость, на регулирование каких именно вопросов направлен данный Указ.

4) Язык любого указа должен быть официально-деловым, т.е. точен, лаконичен и строг. Официально-деловому языку присуще использование слов только в тех значениях, которые признаются нормой общелитературного словоупотребления, а также в значениях, традиционных именно для официальных документов, которые не нарушают их стилистического единообразия и соответствуют общей тенденции стандартизации делового языка. В тексте указа не должно быть образных сравнений, юмора, проявления эмоций. Следует ограничивать употребление оценочных понятий типа «отдельные представители талантливой молодёжи» без раскрытия их содержания. Соблюдение этих условий сделает указ доступным для понимания не только сразу после его издания, но и спустя долгое время.

5) Отсутствие противоречий внутри самого указа. Это требование также не всегда оказывается соблюдённым. Например, противоречивые положения содержит Указ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации»: признавая недействующими одни статьи Земельного кодекса РСФСР, он одновременно устанавливал, что предусмотренные этими статьями полномочия осуществляются соответствующими местными администрациями.

6) Компактность изложения правовых норм при всесторонности регулирования ими конкретных общественных отношений. При этом важно соблюсти полное изложение всех важных положений указа. Искусственное ограничение выражений вызовет лишь недоразумения на практике, приведёт к необходимости издавать либо другие указы, либо правительственные и ведомственные акты.

7) Издание по одним и тем же вопросам минимального количества указов для облегчения доступа к ним и пользования ими. Явное отступление от этого требования наблюдается при издании указов, направленных на формирование Администрации Президента Российской Федерации. Таких указов ежегодно издаётся десятки.

8) Чёткое разграничение между нормативными и ненормативными положениями, нормами временного и постоянного действия.

9) Логическая последовательность изложения текста указа. Например, общие положения указа всегда должны предшествовать особенным положениям.

10) Разумная конкретность положений указа, означающая как недопустимость чересчур общих, так и чрезмерно конкретных, казуистических положений.

Уровень указного нормотворчества будет заметно выше, если изданию указа предшествует всестороннее и тщательное изучение вопросов, которые он будет регулировать, а также предшествующего законодательства с целью возможной преемственности между правовыми актами. Если в действующих указах, уже регулирующих эти вопросы, есть какие-либо несогласованности, то в издаваемом указе должны содержаться положения о внесении в них изменений, а также о приведении нижестоящими органами своих актов в соответствие с новым указом.

Работу по подготовке указов целесообразно планировать. В то же время изучение указов Президента показывает, что они подчас издаются внезапно. Так, Указом от 4 декабря 1998 года № 1468 Президент утвердил Состав Российского организационного комитета по подготовке к встрече третьего тысячелетия и празднованию 2000-летия христианства, включив в неё заместителя Руководителя своей Администрации Комиссара М.В. Однако уже 7 декабря М.В. Комиссар указом Президента был освобождён от своей должности. Добавим, что уже заголовки этих актов говорят о том, что они не нормативны, следовательно, должны были оформляться как распоряжения. Что касается нормативных указов, то планирование их издания должно осуществляться в зависимости от социальной важности соответствующих норм и в зависимости от полномочий издавать указы. Не следует планировать издание указов по вопросам, которые уже решены законами.

Порядок подготовки и внесения проектов указов Президента Российской Федерации утверждён распоряжением Президента № 85-рп. В соответствии с ним ответственность за качество проектов указов, их согласование с заинтересованными сторонами несут руководители органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента Российской Федерации. Проекты указов вносятся руководителями органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента письмом с пояснительной запиской, содержащей краткое изложение существа проекта, необходимые обоснования, справочные и аналитические материалы. Письмо с пояснительной запиской подписывается лицом, ответственным за подготовку проекта указа.

Проекты указов нормативного характера должны проходить согласование с Министерством юстиции Российской Федерации. Проекты указов о признании утратившими силу, изменении и дополнении указов в связи с принятием федеральных законов должны представляться соответствующими руководителями федеральных органов исполнительной власти или структурных подразделений Администрации Президента в месячный срок с момента вступления в силу федерального закона.

Проекты указов, подготовленные с нарушением установленного порядка и не прошедшие необходимого согласования, могут быть возвращены руководством Администрации Президента руководителям, внёсшим эти проекты.

Действует также Указ Президента Российской Федерации от 2 мая 1996 года № 638 «О порядке подготовки проектов указов, распоряжений Президента Российской Федерации, предусматривающих принятие постановлений, распоряжений Правительства Российской Федерации». Им установлено, что проекты указов Президента, предусматривающие принятие постановлений Правительства, вносятся с приложением к представляемому проекту указа соответствующих связанных с ним проектов актов Правительства. Проекты указов Президента, предусматривающие принятие постановлений и распоряжений Правительства, должны быть согласованы с Правительством. Подготовка проектов таких указов осуществляется в соответствии с поручениями Президента. Правительство должно принимать предусмотренные указами Президента постановления и распоряжения не позднее месячного срока после вступления в силу соответствующих указов, если этими указами не установлен иной срок.

Если в соответствии с готовящимся указом Президента предполагается издание другого акта, развивающего и конкретизирующего такой указ, то такой акт лучше разрабатывать и издавать одновременно с указом. Неуклонное соблюдение этого правила предотвратит многие недоразумения, возникающие при применении норм указа в период, когда развивающих и конкретизирующих его актов ещё нет, обеспечит полноценное действие указа, устранит возможности для образования пробелов в правовом регулировании. К сожалению, это соблюдается не всегда. Так, многие постановления Правительства во исполнение указов не издаются многие месяцы. Иногда Президент издаёт указы по вопросам, которые другим указом поручалось урегулировать Правительству, не дожидаясь соответствующих постановлений Правительства. Например, Указом от 25 марта 1992 года № 301 «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий» Правительству поручалось в двадцатидневный срок утвердить порядок продажи земельных участков в соответствии с данным Указом. Однако в названный срок порядок продажи земельных участков Правительством утверждён не был, и Президент утвердил его своим Указом от 14 июня 1991 года № 631 «Об утверждении Порядка продажи земельных участков при приватизации государственных и муниципальных предприятий, расширении и дополнительном строительстве этих предприятий, а также предоставленных гражданам для предпринимательской деятельности».

В то же время имеют место случаи синхронного издания президентских указов и правительственных постановлений. Например, постановление Правительства Российской Федерации от 6 октября 1998 года № 1159 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» издано во исполнение Указа Президента с таким же названием в один и тот же день.

Если по каким-либо причинам издать указ и другие акты одновременно невозможно, необходимо предусмотреть вступление указа в силу либо тогда, когда другие акты в его исполнение должны быть подготовлены, либо установить срок, в течение которого такие акты должны быть изданы.

Очень важно участие в работе по подготовке проектов указов научных юридических учреждений, высших учебных заведений и отдельных учёных-юристов, которое должно состоять не только в обсуждении готового проекта указа, но и в создании и редактировании его текста. В то же время подготовка указов не должна стать работой одних юристов. Не зная существа вопросов, которые будет регулировать указ, юристы не смогут разработать документ так, чтобы он полноценно регулировал те или иные отношения. Поэтому следует привлекать и практических работников соответствующих отраслей управления.

Однако требования к подготовке указов связаны не только с их текстами. Помимо этого, все указы Президента должны иметь единые реквизиты, свидетельствующие об их официальном характере и юридической силе. Каждый указ Президента Российской Федерации должен иметь следующие реквизиты:

1) Государственный герб Российской Федерации. Он свидетельствует об официальном характере указов Президента Российской Федерации. Но при опубликовании указов в официальных изданиях обозначать герб нет необходимости, так же как и печать подразделения Администрации Президента, осуществляющего учёт издаваемых указов.

2) Заголовок. В заголовке формулируются вопросы, которые регулирует данный указ, и определяется его тематика. Как правило, это достигается путём употребления в начале заголовка букв «О» или «Об» в значении предложного падежа. Сравнительно немногочисленная группа указов начинается со слова «Вопросы», например, Указ от 4 января 1999 года № 4 «Вопросы прохождения военной службы».



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Юридические коллизии в правовой системе Российской Федерации
Рассмотрение законопроектов в Федеральном Собрании и других законодательных органах
Виды диспозитивных норм права по российскому законодательству
Виды коллизий института юридической ответственности
Функции юридических фактов в гражданском процессуальном праве
Вернуться к списку публикаций