2013-06-25 09:09:49
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика



Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика


Нормативность указов Президента Российской Федерации.

Возникновения понятия «источник права» относится ко временам более чем двухтысячелетней давности, когда Тит Ливий в своей римской истории назвал законы XII таблиц «источником всего публичного и частного права». Из всех известных в мире источников права (правовой обычай, судебный прецедент, нормативный акт, нормативный договор, принципы права, правовая доктрина, религиозные тексты) для Российской Федерации самым распространённым является нормативный акт. Правом на издание нормативных актов обладают только законодательные (представительные) и исполнительные органы государственной власти, а также органы местного самоуправления.

Будучи правовым актом, указ Президента является не только источником, но и формой российского права. Понятия «форма права» и «источник права» тесно взаимосвязаны, но не совпадают. Если «форма права» показывает, как содержание права организовано и выражено вовне, то «источник права» - истоки формирования права, систему факторов, предопределяющих его содержание и формы выражения.

В правоведении различают материальные, идеальные и юридические источники права. «Материальные, - отмечает В.Л. Кулапов, - коренятся прежде всего в системе объективных потребностей общественного развития, в своеобразии данного способа производства, в базисных отношениях. Однако общественные потребности должны быть осознаны о скорректированы законодателем в соответствии с уровнем его правосознания и политической ориентации. На его позицию могут оказать влияние особенности международной и внутриполитической обстановки, некоторые иные факторы. Все эти обстоятельства в своей совокупности составляют источник права в идеальном смысле.

Результат идеологического осознания объективных потребностей общественного развития посредством ряда правотворческих процедур получает объективированное выражение в юридических актах, которые являются источниками права. В данном случае источник права в юридическом смысле и форма права совпадают по своему содержанию». Следовательно, указ Президента Российской Федерации как источник права представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм. Под формой права, условно называемой внешней формой, следует понимать принятые в данном обществе формы выражения нормативной государственной воли. Наименьшей степенью общности обладает, очевидно, такая внешняя форма выражения норм права, как единичный, конкретный нормативный правовой акт.

Исследуя указ Президента Российской Федерации как источник права, т.е. внешнюю форму выражения правовых норм, необходимо подчеркнуть, что Президент издаёт свои акты только в формах, установленных Конституцией. На это обращалось внимание в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 1993 года № 6 по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 29 декабря 1991 года «О дополнительных полномочиях органов управления г. Москвы на период проведения радикальной экономической реформы», совместного постановления Президента Российской Федерации и Председателя Верховного Совета Российской Федерации от 3 января 1992 года «Об административно-территориальном делении города Москвы», Указа Президента Российской Федерации от 12 января 1992 года «Об обеспечении ускоренной приватизации муниципальной собственности в г. Москве», статьи 10 Закона Российской Федерации от 5 марта 1992 года «О краевом областном Совете народных депутатов и краевой областной администрации». В нём сказано, что «совместное постановление как произвольно избранная высшими должностными лицами форма правового регулирования противоречит Конституции Российской Федерации. Издание таких совместных актов противоречит также принципу разделения властей». Исходя из этого, совместное постановление было признано не соответствующим действовавшей в то время Конституции по форме.

Следует отметить, что издаваемые президентом акты не всегда именуются указами. В ряде стран президенты издают не указы, а декреты. Эти декреты, если их сравнивать с актами российского президента, по своей сути являются указами, но в силу каких-либо причин (например, национальных традиций) именуются декретами. «Наименование, которое присваивают своим нормативно-правовым актам каждый из органов государства, играет, безусловно, важную роль для определения характера принимаемого решения. Однако его выбор носит скорее характер субъективного усмотрения законодателя, чем объективно обусловленной необходимости».

Таким образом, в настоящей работе мы исследуем указ Президента Российской Федерации как источник права прежде всего в юридическом смысле. Для этого необходимо выявить нормативность президентских указов, ибо «ненормативные акты не могут рассматриваться как источники права». Применительно к указам Президента мы разделяем общее определение нормативных актов как письменных решений уполномоченных законом органов, служащих формой установления, изменения или отмены, а также формой выражения норм права.

В соответствии со статьёй 90 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации издаёт указы, обязательные для исполнения на всей территории России, которые не должны противоречить Конституции законам. Данной статьёй не определено, вправе ли Президент издавать нормативные указы. Положительный ответ на этот вопрос можно дать на основании статьи 115 Конституции, в соответствии с которой постановления Правительства Российской Федерации издаются, в частности, на основании и во исполнение нормативных указов Президента России. Упоминание нормативных указов Президента содержится также в статье 125 Конституции России и ряде федеральных законов.

Признание за указами Президента России возможности иметь нормативный характер приводит к необходимости охарактеризовать понятие «нормативность». Нормативность - одно из свойств права, которое «выражает общеобязательность правовых требований, закрепляет масштаб поведения людей, знаменует единство государственных и правовых установлений». Отсюда нормативные положения правовых актов характеризуются следующими чертами:

1) рассчитаны на определённый вид общественных отношений (регистрация в качестве предпринимателя, порядок уплаты налогов, получения пособий и т.д.), то есть в них закрепляются типичные для большинства лиц правила поведения;

2) действуют неопределённое число раз и реализация содержащихся в них правил в конкретных правоотношениях не прекращает их действие (например, утверждённое Указом Президента Российской Федерации от 21 июля 1997 года № 746 Положение о порядке предоставления Российской Федерацией политического убежища;

3) распространяют своё действие на любых лиц, которые вступают или могут вступить в правоотношения на её основе, обладающих, как правило, общими признаками (студенты, государственные служащие, пенсионеры и т.д.).

Так как введение должности Президента Российской Федерации произошло сравнительно недавно, представляется необходимым рассмотреть, какое закрепление получило понятие «нормативный» указ Президента Российской Федерации в российском праве.

Понятие «нормативный» указ Президента закрепилось в российском праве не сразу. Так, российская Конституция, действовавшая до 25 декабря 1993 года, не закрепляла положение о возможности издания Президентом нормативных указов. Но такая возможность была юридически закреплена ещё до вступления в силу 25 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации.

Постановлением Съезда народных депутатов РСФСР от 1 ноября 1991 года № 1831-1 «О правовом обеспечении экономической реформы» предусматривалось, что Президент может издавать указы по вопросам банковской, биржевой, валютно-финансовой, внешнеэкономической, инвестиционной, таможенной деятельности, бюджета, ценообразования, налогообложения, собственности, земельной реформы, занятости населения, компетенции, порядка формирования и деятельности исполнительных органов.

В Постановлении не говорится о том, что такие указы нормативны. Но совершенно очевидно, что указы по столь широкому кругу вопросов ненормативными быть не могут, что и подтверждают указы Президента, изданные в соответствии с этим Постановлением (некоторые из них исследуются ниже).

По истечении срока действия Постановления № 1831-1 Президент не прекратил издавать нормативные указы, а вскоре, после прекращения существования Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации издал Указ от 7 октября 1993 года № 1598 «О правовом регулировании в период проведения поэтапной Конституционной реформы в Российской Федерации». Пунктом 2 данного Указа устанавливалось, что правовое регулирование по отнесённым к компетенции Съезда и Верховного Совета вопросам, круг которых во многом совпадал с тем, который предусматривался Постановлением № 1831-1, осуществляется нормативными актами, издаваемыми в форме указов Президентом Российской Федерации.

Таким образом, прямое закрепление существования в российском праве нормативных указов Президента произошло также указом Президента.

Поскольку нормативный указ Президента является правовым актом, на него распространяются требования статьи 15 Конституции Российской Федерации. В соответствии с ними нормативные указы Президента не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Любой нормативный указ Президента, затрагивающий права и обязанности человека и гражданина, не может применяться, если он не опубликован для всеобщего сведения.

Указанные конституционные положения нашли отражение и развитие в федеральных законах. Так, в соответствии со статьёй 10 Федерального закона от «Об информации, информатизации и защите информации» запрещено относить к информации с ограниченным доступом нормативные акты (в том числе указы Президента), устанавливающие правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; в соответствии со статьёй 7 Федерального закона «Об участии Российской Федерации в международном информационном обмене» вывоз из России нормативных правовых актов, содержащих названные выше сведения, не ограничивается. Открытость этих сведений способствует правовому просвещению граждан и минимизации случаев нарушения их прав.

Нормативные указы Президента вступают в силу по истечении семи дней после опубликования, если в самом указе не установлен иной срок. Предполагается, что за это время заинтересованные лица, ознакомившись с указами, должны сообразовать с ними своё поведение.

Несмотря на установленные требования об открытости для ознакомления нормативных указов, не все они оказываются доступны для всеобщего сведения. Это фактически подтверждено Указом Президента Российской Федерации от 24 ноября 1995 года № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», которым Руководителю Администрации Президента поручалось представить последнему предложения по обеспечению открытости и общедоступности неопубликованных нормативных актов Президента. Однако судя по изданному 14 февраля 1998 года Указу № 170 «О мерах по повышению эффективной работы, связанной с формированием свода законов Российской Федерации», констатирующему, что нормативные указы, устанавливающие права граждан, публикуются ещё не все, эта работа далека от завершения. А применение таких указов противоречит упомянутой статье 15 Конституции Российской Федерации.

Следует отметить, что в указах № 1178 и № 170 понятие «нормативный указ» не употребляется, а употребляется понятие «нормативный акт». Понятие «нормативный акт Президента Российской Федерации» употребляется также в большинстве федеральных законов, где содержится положение о приведении Президентом своих актов в соответствие с ними. Поскольку в нормативных правовых актах употребляются различные понятия, - и «нормативный указ», и «нормативный акт» - представляется целесообразным определить содержание каждого из них. По нашему мнению, со стороны нормативности понятия «указ» и «акт» имеют одинаковое содержание. Однако употребление понятия «нормативный указ» является более грамотным и конкретным, так как обозначает, что некоторые указы Президента в настоящее время могут не иметь нормативного характера, в то время как употребление понятия «нормативный акт» даёт основание ошибочно предположить, что кроме указов нормативными могут быть другие акты Президента. Понятие «нормативный акт» целесообразнее употреблять для обозначения не только указов Президента, но и одновременно других нормативных правовых актов (например, «нормативные правовые акты Президента и Правительства Российской Федерации»).

Таким образом, нормативность указов Президента Российской Федерации получила закрепление в российском праве. Более того, «приходится констатировать, что около 75 % всех изданных Президентом указов являются нормативными... Можно даже сказать, что в определённые периоды ... право в основном развивается как право «указное».

Нормативные положения в указах Президента обычно начинаются со слова «установить».

Однако несмотря на то, что непосредственно распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 года № 85-рп установлено, что нормативными являются предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, тем не менее исследование практики издания указов показывает, что они обладают довольно низким нормативным потенциалом. Под нормативным потенциалом мы понимаем такие свойства правовых актов, которые отвечают общей цели нормативного регулирования - «упорядочению общественных отношений, внесению единообразия и стабильности в социальную жизнь путём установления общих правил». Многим указам Президента Российской Федерации свойственны недостатки, которые предопределяют несоответствие содержащихся в них положений этой общей цели:

1) Будучи подзаконными правовыми актами, указы принимаются по вопросам, требующим законодательного решения; после вступления в силу соответствующих законов указы нуждаются, как правило, в изменениях и поэтому не способствуют стабилизации социальной жизни;

2) В ряде случаев указы без необходимости дублируют положения других нормативных актов, загромождая правовую систему и дестабилизируя её; между тем, «главное для правотворчества - это создание новых правовых норм»; а не воспроизведение уже действующих;

3) Значительное число указов Президента Российской Федерации направлено на регулирование каких-либо конкретных вопросов (например, деятельности конкретных юридических лиц), тем самым устраняя единообразие общих правовых правил и нарушая упорядоченность их законодательного регулирования;

4) Ряд указов сопровождается неконкретными выражениями, например, «принять предложение Правительства о необходимости взимания земельного налога в двукратном размере» (причём не в преамбулах, а в постановляющих частях), которые принижают правовую значимость содержащихся в них нормативных положений, так как само по себе «принятие предложения о необходимости» не означает введение новых налоговых ставок.

Необходимо отметить, что, помимо указов, Президент издаёт также другие правовые акты - распоряжения. В соответствии с распоряжением № 85-рп решения Президента по оперативным, организационным и кадровым вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента принимаются в форме распоряжений. Распоряжения Президента не должны быть нормативны. Однако на практике отдельные распоряжения Президента всё-таки носят нормативный характер, например, распоряжение от 6 июля 1997 года № 276-рп, которым утверждены Правила учёта нуждающихся в улучшении жилищных условий лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, федеральных государственных служащих, других работников федеральных органов государственной власти и иных государственных органов, образуемых в соответствии с Конституцией Российской Федерации, и предоставления жилых помещений, находящихся в ведении Администрации Президента Российской Федерации.

В то же время и среди указов Президента встречаются такие, которые изданы по тем же вопросам, что и распоряжения. Например, Указ от 25 августа 1998 года № 598 «О некоторых мерах по стабилизации финансовой системы Российской Федерации» содержит только два поручения Правительству Российской Федерации и одну рекомендацию Федеральному Собранию, в то время как, например, распоряжение Президента от 17 сентября 1998 года № 343-рп «О мерах по усилению противодействия незаконному обороту наркотических средств, психотропных веществ и злоупотреблению ими» поручений Правительству содержит уже шесть, а также пять рекомендаций органам власти субъектов Российской Федерации. Отсюда возникает вопрос о критериях, по которым указ Президента как одна форма акта может быть отделен от его распоряжения как другой формы акта.

Как правильно отмечает А.В. Мицкевич, «за основу различия форм актов следует взять критерии их социально-политической значимости». Применительно к разграничению актов Президента на указы и распоряжения другим критерием различия этих форм актов является, на наш взгляд, нормативность. И если все указы Президента будут нормативны (о необходимости чего говорится в принятом ещё в 1996 году проекте Федерального закона «О нормативных правовых актах Российской Федерации»), то необходимость установления нормативных и ненормативных указов отпадёт: проекты документов, не содержащее нормативных положений, будут оформляться только распоряжениями Президента. Изменится и соотношение количества указов и распоряжений, издаваемых Президентом. В настоящее время количество ежегодно издаваемых указов превышает количество распоряжений в несколько раз. Существующая же практика смешивания указа и распоряжения означает либо незнание, либо игнорирование различий этих форм актов и порождает издание ненормативных (оперативно-распорядительных) указов, которые не могут считаться источниками права.

Подчеркнём, что указы Президента могут одновременно содержать и ненормативные (оперативно-распорядительные) положения, но это не умаляет их нормативный характер. «Главное назначение нормативных указов, - отмечает Л.А. Окуньков, - обеспечить непрерывность правового регулирования общественных отношений в переходный период. Начиная с осени 1993 года это обстоятельство подчёркивалось в большинстве указов с ярко выраженным законодательным содержанием».

Исходя из изложенного, мы не можем согласиться с Э.Г. Кочетовым о том, что высшей юридической силой обладают ежегодные послания Президента Федеральному Собранию, «ибо являются конституционными актами, по уровню стоящими выше закона». Как справедливо отмечает Е.В. Колесников, «послание не является нормативным актом, обязательным для граждан и должностных лиц, так как не включает правовые нормы, но, бесспорно, является официальным документом и характеризуется важным социально-политическим звучанием. Оно информирует депутатов, государственных и иных служащих, общественность о задачах, стоящих перед институтами власти и нерешённых проблемах». В то же время следует согласиться с Ю. И. Скуратовым о том, что в ближайшее время должен быть определён правовой режим ежегодного послания Президента России Федеральному Собранию, и предпочтительнее это сделать путём принятия специального федерального закона, в котором должны быть решены вопросы о сроках направления послания, его структуре, способах и порядке реагирования на него Федерального Собрания.

Исходя из того, что среди актов Президента Российской Федерации (указов и распоряжений) источником права может быть только указ, мы считаем, что указы Президента обладают большей юридической силой, чем его распоряжения. Отсюда возможные коллизии между указами и распоряжениями Президента должны решаться в пользу указов. Следует признать, что указы Президента могут вносить изменения и дополнения в его распоряжения, но не наоборот.

Выявление нормативности указов Президента имеет важное практическое значение для судебного контроля за ними, а также для систематизации законодательства.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Классификации субъектов права
О понятии принципов права
Основные формы выражения норм права
Участники законодательного процесса
Охрана общественного и правового порядка
Вернуться к списку публикаций