2013-06-25 09:09:49
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика



Указы Президента Российской Федерации: общая характеристика


Становление и развитие указа как источника российского права.

Этимологически «указ» (заимствование из польского языка) означает «письменное приказание, повеление государя». С момента появления этот источник российского права оказывал значительное влияние на развитие правовой системы. Указами регулировались важнейшие отношения в российском обществе в разные периоды его истории. Например, указы сыграли решающую роль в оформлении в России крепостного права.

Указ в системе правовых актов России на протяжении её истории занимал неоднозначное место. По свидетельству видного русского юриста Н.М. Коркунова, «до учреждения министерств (в 1802 году) указами назывались все вообще акты всех органов власти, обращённые к подчинённым им местам и лицам». Отсюда представляется необходимым исследовать, как происходило становление и развитие указа как источника российского права.

Ещё до окончательного оформления общерусского права указы были источниками права в отдельных княжествах. Княжеские указы были использованы при издании Судебника 1497 года. Указами назывались отдельные части этого Судебника: «Указ наместникам о суде городском», «О татех указ» и т.д. Вскоре после этого создаются и другие новые сложные формы законодательства - указные книги, в которых систематизировались нормы, не вошедшие в основной текст Судебника. Были сформированы указные книги Поместного и Земского приказов. В период между Судебниками 1497 и 1550 годов и Соборным Уложением 1649 года появились «Новоуказные статьи», которые стали промежуточным этапом кодификации русского права.

Исследование истории развития таких правовых актов, как указ и закон, привело Г. Н. Селезнёва к выводу, что указ представляет собой конкретную задачу, выдвигаемую правителем и подлежащую выполнению в рамках закона с учётом накопленного опыта взаимодействия с ним. Но в условиях самодержавного строя народ был лишён какого-либо намёка на справедливое законотворчество. Ещё при Иване Грозном в России происходит оформление так называемого «указного права». Именно он положил начало традиции подмены общегосударственных законов, разновидностями которых были судебники, административными предписаниями. Решения, принимаемые в то время Боярской думой и носящие законодательный характер, не утверждались царём, но их правовая значимость была ниже царских указов.

Царские указы и указные книги приказов стали одними из источников составления Соборного уложения 1649 года, в которое впоследствии вошли новоуказные статьи о торговле (1653 г.), «о разбоях и душегубстве» (1669 г.), о поместьях и вотчинах (1677). Отдельными указами неоднократно подтверждалась юридическая сила Соборного уложения.

Дальнейшее развитие указа как источника права связано с реформами Петра I. «Крутая ломка ряда вековых устоев, перестройка традиционных ценностей, резкий поворот в духовной жизни общества потребовали своего идеологического обоснования... Новым было уже то, что одной из форм этой идеологии были бесчисленные указы,., многие из которых написаны Петром или им отредактированы.». Генеральным регламентом Петра I (от 28 февраля 1720 г.) делается попытка ограничить силу словесно объявляемых указов.

Однако «многие указы петровского времени носили публицистический характер, они не только определяли нормы, но и разъясняли необходимость их введения, редкий указ не содержал пространной мотивировки». В указах подробно, во всех деталях, описывалось, как сеять коноплю, получать пеньку, выделывать кожу (только с салом, но не с дёгтем), причём исполнителям предписывалось строго карать ослушников. Изучавший петровское время А.С. Пушкин отметил, что указы Петра были «нередко жестоки, своенравны и кажется, писаны кнутом».

В 1711 году, отправляясь в Прутский поход, Пётр I учредил Сенат, которому было предоставлено право издавать указы. Среди указов начинают выделяться именные указы, которые издавались лично монархом, и указы, которые могли издаваться либо монархом, либо от его имени Сенатом. Однако такое деление в период царствования Анны Ивановны (1730 - 1740), которая тяготилась участием в государственных делах, было довольно условным: она издала указ (1735 г.) которым подпись трёх кабинет-министров объявлялась равноценной императорской подписи.

В целом XVIII век характеризуется заметной активностью императоров по изданию указов. Только за период правления Петра I было принято более трёх тысяч правовых актов. Однако окончательного разделения актов на указы и законы ещё не произошло. Царь издавал указы, указами же утверждал акты, являвшиеся по своему значению законами. Смешивание указа и закона происходило и позднее: Екатерина II в своём «Наказе» Уложенной комиссии к числу законов отнесла и указы, понимая их как законы по частным вопросам.

С начала XIX века «указ» как наименование правового акта закрепляется только за главой государства. Другие органы начинают избегать называть свои акты указами, заменяя «указ» терминами «постановление» и «распоряжение». «Только со второй половины XIX века ... учение об указах заняло подобающее место в системе государственного права». В России основательное исследование указа как источника права было проведено Н.М. Коркуновым.

Называя указами общие правила, установленные в порядке управления, Н.М. Коркунов отмечает, что «установление юридических норм по общему принципу есть дело законодательной власти и потому для того, чтобы установить их могла и исполнительная власть своим односторонним актом, необходимо предоставление ей этого права конституцией или законом». При этом он подчёркивает: «На чём бы ни было основано право издания указов, на общем полномочии управлять государством или на специальной делегации закона, указ имеет обязательную силу лишь под условием непротиворечия его законам. Это условие иногда прямо выражается в постановлениях конституций об указной власти; но во всяком случае оно подразумевается само собой, по крайней мере, как общее правило.

В силу такого подчинения указов законам указ не может ни отменить, ни приостановить действие закона (суспензация), ни освободить кого-либо от подчинения закону (диспензация). Если в конституции прямо постановлено, что по определённому предмету юридические нормы должны быть установлены законом, указы этих предметов касаться уже не могут».

Применительно к указам, издаваемым монархическим главой государства, в руках которого сосредоточены законодательная и исполнительная власть, Н.М. Коркунов отмечает, что их основное отличие от законов состоит в порядке издания. «Отличительным признаком закона служит у нас предварительное обсуждение предполагаемой меры в государственном совете». Кроме того, «высочайшие указы, как выражение Высочайшей воли не в порядке законодательном, а в порядке управления, не могут считаться отменяющими законы, хотя бы и раньше их изданные. Закон должен быть признан сохраняющим обязательную силу и после издания противоречащего ему указа и следовательно устраняющим действие указа и его обязательную силу во всём том, в чём указ может оказаться несогласным с законом».

Таким образом, основным правовым актом начинает становиться не указ, а закон. «В начале XX века указы продолжали издаваться, но уже в сравнительно ограничительном виде, то есть их действие было направлено на проведение сугубо конкретных правовых акций или преобразований. Разработка же фундаментальных правовых актов осуществлялась в виде подготовки законов... Закон и указ как бы меняются местами».

Подзаконность указа, даже если он издаётся монархическим главой государства, была закреплена в Основных государственных законах Российской империи от 23 апреля 1906 года: «Государь император, в порядке верховного управления, издаёт, в соответствии с законами, указы для устройства и приведения в действие различных частей государственного управления, а равно повеления, необходимые для исполнения законов».

С отречением монарха от престола в феврале 1917 года акты с наименованием «указ» издаваться перестали. Место указа на некоторое время заняли декреты Временного правительства. А «вынужденная отбиваться от многочисленных внутренних и внешних врагов Советская власть в качестве главного источника права избрала не закон, а декрет, то есть всё тот же приснопамятный указ». Но эти декреты издавались уже не единолично императором, а коллегиально.

Собственное наименование акта-указа было возрождено Конституцией СССР 1936 года и, соответственно, конституциями союзных республик. При обсуждении Конституции 1936 года ставился вопрос о введении в СССР поста Президента, избираемого всем населением страны. И. В. Сталин отверг это предложение. Его вывод: «Президент в СССР коллегиальный, - это Президиум Верховного Совета, включая и Председателя Президиума Верховного Совета, избираемого не всем населением, а Верховным Советом, и подотчётный Верховному Совету».

В период действия этих конституций правом издавать указы, обладающие силой закона после их утверждения Верховным Советом, наделялся Президиум Верховного Совета - постоянно действующий орган Верховного Совета. Советская юридическая наука при этом неоднократно подчёркивала подзаконный характер указа как источника права. Например, И.Н. Кузнецов писал: «в целом юридическая сила указов уступает юридической силе закона. Законы, принятые Верховным Советом СССР, как акты высшего представительного органа власти вообще не нуждаются в утверждении со стороны какого-либо органа государственной власти. Указы, вносящие изменение и дополнение в законы, напротив, подлежат утверждению Верховным Советом СССР на его ближайшей сессии...». В свою очередь, В. О. Лучин подчёркивал, что законодательные указы не тождественны законам, «ибо за Верховным Советом остаётся право принять любое решение в отношении подобного указа - утвердить его, отменить либо внести частичные изменения». Аналогичное положение указа закреплялось Конституцией СССР 1977 года.

В 1990 году избирается Президент СССР, которому право издавать указы было предоставлено путём внесения соответствующих изменений в Конституцию. Однако очень скоро СССР и, соответственно, должность Президента СССР перестали существовать. Указ союзного Президента фактически не успел стать полноценным источником российского права, так как его место занял указ российского Президента.

Должность Президента РСФСР была введена Законом РСФСР от 24 апреля 1991 года «О Президенте РСФСР» в соответствии с результатами проведённого 17 марта 1991 года референдума. 24 мая 1991 года институт Президента РСФСР был включён в действовавшую тогда Конституцию РСФСР. С принятием Закона РСФСР от 25 декабря 1991 года «Об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика» и с внесением соответствующих изменений в Конституцию РСФСР Президент РСФСР стал именоваться Президентом Российской Федерации.

Законом «О Президенте РСФСР» Президент определялся как высшее должностное лицо и глава исполнительной власти РСФСР. Он мог издавать указы на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. Его указы не могли противоречить Конституции и законам. Съезд или Верховный Совет на основании заключения Конституционного Суда могли отменять президентские указы в случае их противоречия Конституции, законам, решениям Съезда и Верховного Совета РСФСР. Первый Указ - «О первоочередных мерах по развитию образования в РСФСР» - Президент РСФСР подписал 11 июля 1991 года.

Отметим, что осенью 1993 года в связи с противостоянием президентской и законодательной властей последняя возложила на Вице-президента Российской Федерации исполнение полномочий Президента. Исполняющим полномочия Президента было издано несколько указов.

Однако через несколько дней исполняющий полномочия Президента был арестован и прекратил издавать указы, а ранее изданные не были официально опубликованы и не действовали. С этого момента никакие другие органы и должностные лица Российской Федерации, кроме Президента, не издавали правовые акты с наименованием «указ».

В настоящее время в соответствии с Конституцией Российской Федерации Президент является главой государства, а его указы не должны противоречить Конституции и федеральным законам.



← предыдущая страница    следующая страница →
12345




Интересное:


Функции давности в праве.
Охрана общественного и правового порядка
Понятие и значение регулятивной функции права
Разделение властей: конституционное закрепление в Российской Федерации
Охрана конституционного строя России
Вернуться к списку публикаций