2013-06-25 09:08:33
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ



Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ


Указы Президента Российской Федерации как источники норм отдельных отраслей права.

Главной особенностью президентских указов как источников норм отдельных отраслей права является их преимущественно многоотраслевой характер. Нормы практически всех отраслей права имеют своим источником указы Президента Российской Федерации. Различные общественные отношения в зависимости от социальной, экономической и политической обстановки регулируются указами с различной степенью интенсивности. Роль указов настолько велика, что на формирование некоторых отраслей права они оказывают решающее влияние.

Прежде всего следует остановиться на рассмотрении указов, которые регулируют отношения, традиционно составляющие предмет конституционного (государственного) права: основы конституционного строя, основные права граждан, федеративное устройство. Наиболее активно они подвергались регулированию указами до вступления в силу Конституции Российской Федерации.

На формирование основ конституционного строя Российской Федерации непосредственное влияние оказали указы, вносящие изменения в политическую систему. Во многом вследствие указов Президента прекратила деятельность КПСС, перестали существовать ГКЧП и CCCP.

Народные депутаты РСФСР, собравшиеся на V Съезд, впечатлённые решительными указами Президента РСФСР, направленными на ликвидацию ГКЧП, своими постановлениями сосредоточили в руках Президента огромную власть. Следует отметить, что этими постановлениями была возвышена юридическая сила указа Президента только как одного из источников права, но будучи потенциально высокой, она ещё не могла непосредственно повлиять на регулирование общественных отношений. Всё зависело от содержания норм конкретных указов.

Издавая указы о реформировании органов исполнительной власти, Президент Российской Федерации превышал полномочия самостоятельно решать вопросы реорганизации структур высших органов исполнительной власти, которые были даны ему до 1 декабря 1992 года Постановлением от 1 ноября 1991 года № 1830-1 «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» Пункт 2 этого Постановления предоставлял Президенту право осуществлять реорганизацию (то есть объединение, разделение) государственных органов, но не право создавать новые и ликвидировать прежние структуры. Между тем, именно упразднение и создание новых структур исполнительной власти было целью некоторых указов Президента, в частности, Указа от 30 сентября 1992 года № 1147 «О системе центральных органов федеральной исполнительной власти».

С ноября 1991 года сложилась практика издания указов Президента, противоречащих законам Российской Федерации. Несмотря на то, что Президент в соответствии с пунктом 2 упоминавшегося выше Постановления № 1831-1 получил возможность издавать указы по широкому, но определённому кругу вопросов, Президент издавал указы:

- фактически по всем предметам ведения Российской Федерации, вторгаясь в сферу законодательных полномочий Верховного Совета России;

- не только по вопросам, связанным с оперативным регулированием хода экономической реформы, но и по вопросам стратегии политического экономического и социального развития страны.

Вследствие фактического присвоения Президентом законодательных функций, принадлежащих Верховному Совету, страна имела две конкурирующие системы правовых норм в законодательстве, с одной стороны, и в указах Президента - с другой.

Решающее влияние на основы конституционного строя Российской Федерации оказал Указ от 21 сентября 1993 года № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». В его преамбуле осуждалась открытая и повседневно осуществляемая в Верховном Совете «обструкция всенародно избранного Президента Российской Федерации». В качестве средства для устранения «паралича государственной власти» были названы выборы никем и негде не конституированного Федерального Собрания.

Решение сознательно нарушить Конституцию мотивировалось тем, что «существует более высокая ценность, нежели формальное следование противоречивым нормам, созданным законодательной ветвью власти».

Устанавливалось, что Конституция и законодательство Российской Федерации продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Работа Съезда и Верховного Совета «прерывалась», а Конституционному Суду было предложено не созывать своих заседаний до начала работы ещё не существовавшего Федерального Собрания. Одновременно вводились в действие положения «О федеральных органах власти на переходный период» и «О выборах депутатов Государственной Думы». Интересно отметить, что действуя явно вопреки Конституции, Президент предписывал Генеральному прокурору осуществлять свои полномочия на её основе, но «с учётом изменений и дополнений, введённых настоящим Указом».

После издания Указа № 1400 в соответствии именно с указами были сформированы федеральные и региональные органы государственной власти (исследуются ниже).

Коренная перестройка отношений в сфере осуществления государственной власти была довершена Указом от 24 декабря 1993 года № 2288 «О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Данным Указом четыре других указа, в том числе Указ № 1598 и отчасти Указ № 1400, признавались утратившими силу, а сорок шесть актов законодательной власти, включая законы о советах народных депутатов различных уровней - недействующими и не подлежащими применению «как противоречащие Конституции Российской Федерации».

Таким образом, основные элементы отношений в сфере осуществления государственной власти были на день вступления в силу Конституции Российской Федерации были регламентированы указами Президента Российской Федерации. Даже государственные символы Российской Федерации установлены не федеральным конституционным законом, как это закреплено статьёй 70 Конституции, а указом Президента.

После того, как Конституции вступила в силу, указы в этой сфере издавались менее интенсивно и затрагивали в основном организацию государственной власти (исследуются ниже).

Довольно много указов Президента посвящено правам граждан. Однако среди них имеются такие, которые противоречат Конституции и фактически не защищают, а нарушают права граждан. Так, Указ от 1 декабря 1995 года № 1211 «О правовых гарантиях участникам незаконных вооружённых формирований в Чеченской Республике, добровольно прекративших противоправные действия» предоставил Комиссии, созданной под председательством главы Чеченского Правительства, право амнистировать участников незаконных вооружённых формирований, в то время как в соответствии с пунктом «е» статьи 103 Конституции объявление амнистии - прерогатива Государственной Думы. Другой Указ - от 14 июня 1994 года № 1126 «О неотложных мерах по защите населения от бандитизма и иных проявлений организованной преступности» - предусматривал возможность задержания граждан только по подозрению в совершении преступления на срок до одного месяца, в то время как в соответствии со статьёй 22 Конституции «арест, заключение под стражу и содержание под стражей допускаются только по судебному решению. До судебного решения лицо не может быть подвергнуто задержанию на срок более 48 часов».

Имущественные отношения, составляющие предмет гражданского права, также во многом регулируются указами. Только указов, регулирующих приватизационные отношения, издано несколько десятков. Особенно показателен Указ от 14 августа 1992 года № 914 «О введении в действие системы приватизационных чеков в Российской Федерации». Утверждённое этим Указом Положение о приватизационных чеках предусматривало, что приватизационный чек является документом на предъявителя, в то время как закон о приватизации определял, что для приобретения государственных и муниципальных предприятий используются именные приватизационные вклады. Номинальная стоимость чека неизвестно по каким критериям определялась в десять тысяч рублей. Этой суммы в 1992 году могло хватить разве что на приобретение мелких бытовых товаров, в то время как реальная стоимость акций приватизируемых предприятий была многократна выше. Указ № 914 подлежал внесению на рассмотрение Верховного Совета, однако это сделано не было.

Отметим также Указ Президента Российской Федерации от 24 декабря 1993 года № 2296 «О доверительной собственности (трасте)». Его издание нельзя, на наш взгляд, признать целесообразным, так как он был направлен на изменение отношений собственности и издавался всего за несколько часов до вступления в силу Конституции Российской Федерации. По этой же причине нецелесообразной и одновременно неконкретной и не согласующейся с другими положениями указа является мотивированность его издания в части «содействия институциональным преобразованиям в Российской Федерации» (преамбула Указа № 2296). Какое множество и каких институциональных преобразований имеется ввиду? Ведь другие положениями Указа № 2296 направлены на регулирование только одного института - правового, точнее, гражданско-правового, и не столько на его преобразование, сколько на введение в законодательство.

Пунктом 1 Указа № 2296 в гражданское законодательство вводился институт доверительной собственности (траст). Однако продолжающийся уже не один год экономический спад показал, что введение траста управление экономикой не усовершенствовало. Следовательно, цель издания Указа № 2296 достигнута не была.

Указ № 2296 содержит противоречивые положения. Так, одним пунктом Указа № 2296 установлено, что бенефициарием траста является какое-либо лицо, в пользу которого заключён договор об учреждении траста. В то же время в соответствии с другим пунктом Указа № 2296 допускается, что бенефициарием траста может быть безликий федеральный бюджет.

Существенное влияние указы Президента Российской Федерации оказали на регулирование земельных отношений: упоминавшийся выше Указ «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий», «О налогообложении продажи земельных участков и других операций с землёй» (от 7 декабря 1993 года № 2118), «О федеральных природных ресурсах» (от 16 декабря 1993 года № 2144). Они являются источниками не только собственно земельного, но также и гражданского, финансового, природо-ресурсового права. Самому интенсивному указному воздействию подвергается имущественная сторона земельных отношений, что проявляется в указе «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» (от 27 октября 1993 года № 1767). Им установлено, что земельные участки относятся к недвижимому имуществу, совершение сделок с которыми надлежало регулировать гражданским законодательством с учётом земельного, лесного, природоохранительного, иного законодательства и данного Указа.

Отметим также ещё несколько указов, регулирующих имущественные отношения в земельной сфере, в частности, «О дополнительных мерах по развитию ипотечного кредитования», «О реализации конституционных прав граждан на землю» (от 7 марта 1996 года № 337). Но самым главным указом с сфере регулирования земельных отношений является, на наш взгляд, Указ от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». В дополнение к тому, что говорилось о нём выше, добавим следующее.

Пунктом 1 Указа № 2287 признавались недействующими полностью или частично пятьдесят статей Земельного кодекса РСФСР; Закон РСФСР «О земельной реформе»; статьи 5-7, подпункт «б» части второй пункта 1 статьи 10 и статья 26 Закона РСФСР «О крестьянском (фермерском) хозяйстве».

Уже сам факт признания указом недействующими законодательных актов противоречил действовавшему в момент издания Указа № 2287 Закону «О Президенте РСФСР». В соответствии с ним Президент был вправе приостанавливать решения только органов исполнительной власти и только если они противоречили Конституции и законам РСФСР. Законодательные акты или их отдельные положения могут быть признаны недействующими актами законодательной власти в установленном порядке, но не указами Президента. Тем самым Президент нарушил пункт 1 своего же Указа № 1598, которым подтверждалось действие законов Российской Федерации.

Одновременно следует отметить, что к моменту издания Указа № 2287 Закон РСФСР «О земельной реформе», хотя формально и продолжал сохранять своё действие, но в силу сложившихся и быстро развившихся принципиально новых для России общественных отношений и значительного обновления законодательства содержал много фактически устаревших, практически не действующих и теоретически неприменимых норм и, следовательно, не мог быть эффективным регулятором общественных отношений. Предусмотренные Законом «О земельной реформе» мероприятия (несмотря на их проведение не в соответствии с ним) в основном были осуществлены. Его положения к моменту издания Указа № 2287 нашли отражение и развитие в принятых законах Российской Федерации, иных нормативных правовых актах (в том числе указах Президента) и постепенно реализовывались на практике.

Сказанное не относится к признанным недействующими статьям Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве», которые закрепляли условия предоставления земельного участка (статья 5), порядок формирования земельного фонда для ведения крестьянского хозяйства (статья 6), порядок предоставления земельных участков из земель запаса для ведения крестьянского хозяйства (статья 7), права граждан, ведущих крестьянское хозяйство (статья 10) и передачу земли в наследство (статья 26). Общим признаком всех названных статей является закрепление ими определённых полномочий Советов народных депутатов при отношениях с крестьянскими хозяйствами. Отсюда признание статей Закона недействующими может быть объяснено стремлением прекратить эти полномочия. В пользу этого довода можно привести пункт 2 Указа № 2287, которым установлено, что полномочия Советов народных депутатов, предусмотренные некоторыми статьями Земельного кодекса, осуществляются соответствующими местными администрациями. В то же время Указом № 2287 не признаны недействующими другие статьи Закона «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» и Земельного кодекса, закрепляющие полномочия Советов народных депутатов.

В статьях Земельного кодекса, признававшихся недействующими, закреплялись самые различные нормы, регулирующие земельные отношения: от состава земель РСФСР (статья 4) до разрешения земельных споров (раздел XIII). До признания всех этих статей или их частей не действующими Земельный кодекс как кодифицированный акт имел достаточно чёткую структуру с систематизированным расположением норм, что обеспечивало их согласованность и комплексный характер регулирования земельных отношений. После признания их не действующими эти достоинства Кодекс утратил. Так, признание недействующими целых глав и разделов Кодекса нарушило его структуру и, соответственно, комплексный характер правового регулирования земельных отношений. Система норм была нарушена не менее основательно. Во-первых, признавая недействующими одни статьи Кодекса, Указ № 2287 не вносил соответствующих изменений в другие статьи. Так, статья 55 Кодекса определяет, что возмещение убытков при изъятии земельных участков для государственных нужд производится в соответствии со статьёй 97 Кодекса, а статья 97 признавалась недействующей. Таким образом, нормы Кодекса оказались не согласованными между собой. Во-вторых, в соответствии с пунктом 3 Указа № 2287 по тексту Кодекса исключались слова «пожизненное наследуемое владение» в соответствующем падеже. После исключения этих слов часть вторая статьи 80 Земельного кодекса оказалась изложенной в следующей редакции:

«Земли для кооперативного дачного и гаражного строительства состоят из земель общего пользования, находящихся в пользовании дачно-строительных и гаражно-строительных кооперативов и из земель, находящихся в ... членов этих кооперативов».

Таким образом, оставшаяся действующей норма Кодекса стала иметь нечёткую редакцию, а содержащиеся в ней правила поведения стали трудно применимы на практике, так как пожизненное наследуемое владение в ней не было заменено каким-либо правом на землю.

Наряду с изложенным следует напомнить, что действие норм Земельного кодекса распространяется на всю территорию Российской Федерации, а в соответствии с признанной недействующей статьёй 2 Кодекса земельные отношения могли регулироваться законодательством РСФСР, республик в составе РСФСР и актами местных Советов народных депутатов. Таким образом, после признания статьи 2 и других статей Кодекса недействующими большинство субъектов Российской Федерации (кроме республик в её составе) лишилось норм, регулирующих земельные отношения. А так как достаточной собственной земельно-правовой базы субъекты Российской Федерации ещё не имели, то на практике продолжали руководствоваться этими нормами Земельного кодекса РСФСР. Такую практику следует признать оправданной по следующим основаниям. Во-первых, часть признанных недействующими норм Кодекса соответствовала Конституции Российской Федерации. Во-вторых, некоторые статьи Кодекса, признанные недействующими, закрепляли положения, без которых правовое регулирование земельных отношений было бы невозможно, например, статья 4.

Следует отметить, что хотя Указом № 2287 статья 4 Земельного кодекса, определяющая категории земель, была признана недействующей, тем не менее его структура, а также структура проекта Земельного кодекса Российской Федерации строятся по категориям земель.

Указом № 2287 признавались утратившими отдельные положения Указа от 27 октября 1993 года № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии и аграрной реформы в России» и постановление Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 10 декабря 1993 года «Об утверждении Положения о проведении конкурсов и аукционов по продаже земельных участков и других операций с землёй» (фактически не успело вступить в действие).

Многоотраслевая нормотворческая деятельность Президента приводит к тому, что указы, направленные на регулирование одних отношений, влияют на трансформацию других отношений и вызывает необходимость издавать новые указы. При этом указы далеко не всегда можно признать целесообразными и социально справедливыми. Это отчётливо проявляется при издании указов, направленных на регулирование финансовых отношений.

Так, Указом от 3 декабря 1991 года № 297 «О мерах по либерализации цен» устанавливалось, что со 2 января 1991 года осуществляется переход на применение свободных цен и тарифов на товары, работы и услуги, за исключением незначительного числа товаров и услуг, а также тарифов, на которые продолжало распространяться государственное регулирование. А Указом от 28 февраля 1995 года № 221 «О мерах по упорядочению государственного регулирования государственных цен (тарифов)» признавалась необходимой дальнейшая их либерализация. Правительству предписывалось пересматривать перечни товаров, работ, услуг, цен и тарифов по мере необходимости, но имея в виду только их дальнейшую либерализацию.

В результате этой либерализации произошло резкое обесценение вкладов граждан. С целью их компенсации Президентом были издан Указ от 24 декабря 1993 года № 2297 «О единовременных компенсациях вкладчикам Сберегательного банка Российской Федерации, имевшим вклады на 1 января 1992 года». Он предусматривал начисление компенсаций в 3-кратном размере вкладов и их выплата начиная с 1994 года. Однако поскольку компенсация вкладов была частичной, граждане в основном не забирали свои вклады, обоснованно рассчитывая на дальнейшую компенсацию.

Дальнейшая компенсация вкладов проводилась в соответствии с упоминавшимся выше Указом № 733 «О мерах по предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан Российской Федерации в Сберегательном банке Российской Федерации, обесценившихся в 1992 - 1995 годах». В соответствии с ним вклады компенсировались только гражданам, родившимся в 1916 году и ранее (то есть тем, кому не меньше 80 лет - самой малочисленной возрастной группе). Кроме того, в Указе № 733 ничего не говорится о том, распространяется ли он на граждан, получившим свои вклады после компенсации в соответствии с Указом № 2297. По нашему мнению, учитывая частичный характер компенсации вкладов на основании Указа № 2297, следует признать, что названные граждане имели право на компенсацию вкладов и в соответствии с Указом № 733.

1 декабря 1997 года издаётся президентский Указ № 1269 «Об очередном этапе предварительной компенсации вкладов отдельных категорий граждан Российской Федерации в Сберегательном банке Российской Федерации, обесценившихся в 1992 - 1995 годах», полностью совпадающий размерами компенсации и их ограничениями с Указом № 733.

Целый ряд президентских указов направлен, казалось бы, на оздоровление государственных финансов и обеспечение государственного финансового контроля. Среди них выделяется Указ от 14 мая 1998 года № 554 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины и исполнению бюджетного законодательства Российской Федерации». Он устанавливает, что после вступления в силу закона о федеральном бюджете на соответствующий год Правительство представляет Президенту предложения об отмене либо приостановлении финансирования указов Президента, принятых до вступления в силу закона о бюджете, и предусматривающих осуществление государственных расходов за счёт средств федерального бюджета, не предусмотренных им на текущий финансовый год, а также сокращающих его доходную базу. Из этого положения, на наш взгляд, можно сделать следующие выводы:

1) Указом № 554 фактически подтверждается издание указов, которые не могут быть исполнены из-за невозможности надлежащего финансирования предусмотренных ими мероприятий. Косвенно это свидетельствует о превышении Президентом своей компетенции, связанной с участием в распределении бюджетных средств, и об отсутствии не только законности, но и целесообразности издания таких указов;

2) Ни один указ, предусматривающий бюджетные расходы, нельзя признать стабильно действующим правовым актом, так как во время их издания не известно, будет ли предусмотрено законом бюджетное финансирование предусмотренных им мероприятий. А если так, то ответственные за бюджетное финансирование органы и должностные лица имеют предлог для задержки финансирования (которое может обернуться и полным нефинансированием), особенно в отношении указов, изданных в конце финансового года, и, как следствие, создают возможность для различных финансовых злоупотреблений.

В связи с указами, регулирующими финансовые отношения, целесообразно рассмотреть указы, регулирующие отношения социального обеспечения. Их реализация предполагает, как правило, соответствующие расходы из государственного бюджета. Однако далеко не все указы предусматривают положения о конкретных источниках финансирования предусмотренных ими мероприятий. Таковы, например, указы от 2 октября 1992 года № 1157 «О дополнительных мерах государственной поддержки инвалидов», от 30 января 1995 года № 84 «О компенсационных выплатах пенсионерам с 1 февраля 1995 года» и другие. Кроме того, в соответствии со статьёй 104 Конституции Российской Федерации законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счёт федерального бюджета, могут быть внесены в Государственную Думу только при наличии заключения Правительства Российской Федерации. Применительно же к проектам указов Президента аналогичное положение не закреплено. По нашему мнению, это ставит Президента в положение, которое позволяет ему издавать указы, содержащие положения о расходах за счёт бюджетных средств, но реальными средствами не обеспеченных. Такие указы являются заведомо невыполнимыми, в противном случае придётся перераспределять бюджетные средства.

Указы Президента Российской Федерации являются источниками и других отраслей права.

Таким образом, в настоящее время указами Президента Российской Федерации регулируются отношения, составляющие предмет различных отраслей российского права. Это регулирование характеризуется коренным пересмотром законодательства и обусловлено, на наш взгляд, стремлением Президента ликвидировать общественные отношения, существовавшие при социализме. Указы не просто регулировали имевшиеся общественные отношения, а вводили новые и регулировали их. Поскольку представительная власть могла это не поддержать или затруднить, Президент издавал соответствующие указы безотносительно к ней.


Мазуров Алексей Валерьевич



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Современная концепция правовой защиты достоинства и чести личности
Средства реализации диспозитивных норм права
Понятие и место принципа состязательности в системе принципов права
Формы и способы реализации норм права
Конфедерация как переходная форма государства
Вернуться к списку публикаций