2013-06-25 09:08:33
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ



Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ


Соотношение указов Президента Российской Федерации и правовых актов субъектов Российской Федерации.

Соотношение указов Президента Российской Федерации и актов субъектов Российской Федерации представляется целесообразным исследовать на основе норм Конституции Российской Федерации применительно к их делению на акты законодательных, исполнительных и судебных органов власти.

Как показано выше, Конституционным Судом Российской Федерации признано право Президента издавать указы, по сути временно заменяющие законы. Исходя из этого, соотношение указов Президента Российской Федерации с актами субъектов Российской Федерации можно признать аналогичным соотношению актов субъектов федерации с федеральными законами. Такое соотношение закреплено Конституцией Российской Федерации.

Согласно части 2 статьи 5 Конституции Российской Федерации субъекты федерации имеют свои конституции (уставы) и законодательство. По предметам совместного ведения федерации и её субъектов, определённым статьёй 72 Конституции, субъекты принимают свои правовые акты в соответствии с федеральными законами (часть 2 статьи 76). Такие акты не могут противоречить федеральным законам. В случае противоречия действует федеральный закон (часть 5 статьи 76).

По предметам своего, по сути исключительного, ведения (т.е. по тем вопросам, которые не входят в ведение Российской Федерации и совместного ведения федерации и субъектов) субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов (часть 4 статьи 76). В случае, если федеральные законы противоречат этому конституционному положению, действуют нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (часть 6 статьи 76).

Необходимо отметить, что Президент Российской Федерации на основании части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции Российской Федерации и федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса судом (такие споры разрешаются Верховным Судом Российской Федерации - статья 116 Гражданского процессуального кодекса РСФСР). Данная норма распространяются на все субъекты Российской Федерации, что обусловлено конституционным закреплением их равноправия (статья 5). В то же время, как отмечается в Справке Совета безопасности Российской Федерации о состоянии конституционной законности в Российской Федерации, «республики, пользуясь национальным фактором как средством давления на федеральный центр и открыто лоббируя свои национальные интересы при решении общероссийских вопросов, сформировали такой правовой и фактический статус, который по объёму предметов ведения и полномочий, льгот и привилегий значительно превосходит статус краёв, областей, городов федерального значения... Подобные действия могут привести к полному отрицанию федерального законодательства и разрушению правового единства страны.» Поэтому соотношение указов Президента Российской Федерации необходимо исследовать прежде всего с актами этих республик.

Республики в составе Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование на основе принятых ими конституций, подавляющее большинство которых предусматривают должность президента соответствующей республики. Президенты республик наделены достаточно широкими полномочиями и для их реализации издают указы. Так, в соответствии со статьёй 97 Конституции Башкортостана Президент в пределах своих полномочий издаёт указы и проверяет их исполнение. Указы обязательны для исполнения на всей территории Башкортостана, но они не могут противоречить Конституции и законам Башкортостана. Аналогичное положение закреплено в статье 112 Конституции Татарстана. В Конституции Якутии отсутствует положение о том, что указы Президента не могут противоречить Конституции и законам Якутии; лишь в тексте присяги Президента говорится, что он обязуется соблюдать Конституцию и законы.

Именно указы президентов республик в составе Российской Федерации (Ингушетии, Чувашии, Якутии) приостанавливались Президентом Российской Федерации с одновременным предложением их отмены. Однако приостанавливать действие указов президентов республик Президент Российской Федерации, на наш взгляд, может только в случаях, если и президент республики входит в систему органов исполнительной власти республики. Этот вывод следует из смысла части 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации. Поскольку, например, Президент Якутии является главой исполнительной власти своей республики (статья 65 Конституции Якутии), то действие его указов Президент Российской Федерации приостановить вправе. Президент Татарстана, является главой государства республики Татарстан (статья 106 Конституции Татарстана), а не главой исполнительной власти. Статус президента как главы государства выше, чем статус президента как главы исполнительной власти. Обладание таким статусом допускает осуществление полномочий исполнительной власти, если это закреплено законодательством, но не даёт основание для отнесения президента к органам исполнительной власти. Следовательно, часть 2 статьи 85 Конституции Российской Федерации не позволяет, на наш взгляд, Президенту Российской Федерации приостанавливать действие указов Президента Татарстана даже в части осуществления им полномочий исполнительной власти.

По нашему мнению, возможность Президента Российской Федерации приостанавливать действие указов президентов не всех, а только части республик, ставит их в неравное положение по отношению к федеральной президентской власти, что противоречит статье 5 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой все субъекты Российской Федерации равноправны. Президенту Российской Федерации следовало бы предоставить право приостанавливать действие указов президентов либо всех республик, а не только тех, которые формально являются главами исполнительной власти, либо не предоставлять такого права вовсе. Это принципиально важный вопрос, так как, например, конституционные полномочия Президента Якутии, являющегося главой исполнительной власти, шире, чем полномочия Президента Башкортостана, являющегося главой государства. Так, в соответствии с Конституцией Якутии Президент может принимать решение о дислокации на территории Якутии воинских формирований, контролировать их передвижение и деятельность, определять нарушения ими договорных обязательств, в то время как Конституция Башкортостана своему Президенту такие полномочия не предоставляет. Подобное несоответствие полномочий президента его статусу не позволяет чётко определить место президентских указов в системе нормативных правовых актов.

Отметим, что Президентом Российской Федерации было приостановлено также действие Указа Главы Республики Коми от 31 июля 1995 года № 215 «О мерах по сокращению задолженности предприятий Республики Коми по платежам в республиканский бюджет Республики Коми, бюджеты городов, районов и территориального дорожного фонда Республики Коми». Как видно, акты Главы Республики Коми этимологически тождественны указам Президента Российской Федерации. Но это тождество не способствует определению соотношения указов глав двух государств, поскольку глава Коми в соответствии со статьёй 80 Конституции Коми осуществляет исполнительную власть, в то время как нечёткость закрепления в Конституции Российской Федерации власти Президента Российской Федерации способствует изданию последним указов в сфере деятельности всех трёх ветвей власти.

Более определённо вопрос о соотношении указов Президента Российской Федерации с актами её субъектов решён в отношении иных актов субъектов Российской Федерации. Так, Президент Российской Федерации ни разу не приостанавливал действие законодательных актов субъектов Российской Федерации. Это не значит, что все они соответствуют Конституции Российской Федерации и федеральным законам. Но Конституция Российской Федерации не предоставляет Президенту право приостанавливать их действие, в то время как действие актов органов исполнительной власти ряда субъектов Российской Федерации - Адыгеи, Краснодарского края, Белгородской, Воронежской и Курской областей - было приостановлено.

Подчеркнём, что соотношение указов Президента Российской Федерации и всего федерального законодательства с актами субъектов Российской Федерации в значительной степени обусловлено конституционным статусом Президента как гаранта Конституции (часть 2 статьи 80). В соответствии с этим деятельность Президента направлена на обеспечение единства федерального и регионального законодательства в целом. Этому посвящены прежде всего указы Президента Российской Федерации, связанные с организацией органов власти субъектов федерации, так как именно они принимают правовые акты. К ним относятся исследуемые ниже указы от 17 сентября 1995 года № 951 «О выборах в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и в органы местного самоуправления», от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации», а также Указ от 5 октября 1995 года № 1007 «О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации». Последним Указом органам власти субъектов Российской Федерации при подготовке и принятии ими правовых актов предлагается неукоснительно исходить из положений Конституции Российской Федерации и впредь до издания федерального закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации воздерживаться от принятия нормативных правовых актов, устанавливающих принципы организации и систему органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Некоторые указы Президента прямо предлагают субъектам Российской Федерации привести своё законодательство в соответствие с Конституцией России и федеральным законодательством в какой-либо сфере, например, Указ от 20 марта 1996 года № 401 «О дополнительных мерах по обеспечению деятельности судов в Российской Федерации».

Вместе с тем некоторые указы Президента Российской Федерации не способствуют обеспечению единства федерального и регионального законодательства. Например, Указом от 22 декабря 1993 года № 2268 «О формировании республиканского бюджета Российской Федерации и взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации в 1994 году» субъектам федерации было предоставлено право вводить новые налоги, что противоречило законодательству Российской Федерации и, конечно препятствовало его единству с региональным законодательством.

По нашему мнению, названные коллизии не должны рассматриваться как изъятия из установленного соотношения указов Президентов Российской Федерации и актов её субъектов, так как они могут быть устранены Конституционным Судом Российской Федерации, уполномоченным на это статьёй 125 Конституции Российской Федерации.

Отметим, что в некоторых субъектах Российской Федерации созданы свои конституционные (уставные) суды, наделённые полномочиями давать заключения о приостановлении действия правовых актов Российской Федерации (следовательно, и указов Президента). Действие указов Президента Российской Федерации по заключениям этих судов приостанавливается президентами республик. Более того, Президент Башкортостана на основании статьи 95 Конституции Башкортостана может приостановить действие указов Президента Российской Федерации и без заключения Конституционного Суда своей республики. Такое приостановление будет правомерным, если Президентом Российской Федерации издан указ по предметам ведения субъекта Российской Федерации.

Приостановление действия указов Президента Российской Федерации правовыми актами субъектов Российской Федерации следует рассматривать как обеспечение последними установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерации и её субъектами. Соответственно этому разграничивается правовое регулирование между ними, в том числе в части соотношения указов Президента Российской Федерации и актов субъектов Российской Федерации.

Необходимо остановиться и на рассмотрении соотношения указов Президента Российской Федерации и актов органов местного самоуправления. Оно предопределено Конституцией Российской Федерации, которая признаёт и гарантирует местное самоуправление, устанавливает его самостоятельность и закрепляет, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (статья 12). В соответствии со статьёй 19 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» эти органы и их должностные лица по вопросам своего ведения принимают (издают) правовые акты, в том числе нормативные.

Предметы ведения местного самоуправления определены статьёй 6 названного Закона. В соответствии с ней к ведению муниципальных образований относятся вопросы местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Помимо прямо перечисленных вопросов местного значения муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесённые к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключённые из их ведения и не отнесённые к ведению органов государственной власти.

Местное самоуправление осуществляется только в соответствии с законодательными актами Российской Федерации и её субъектов (статья 7 Закона). И Президент Российской Федерации, и органы местного самоуправления имеют свои, совершенно разноуровневые предметы ведения. Поэтому коллизии между их актами могут иметь место только в случаях явного указного вторжения Президента в сферу ведения местного самоуправления. Чтобы этого не было, Президент как глава всего российского государства не должен издавать указы по вопросам местного самоуправления. Его роль в решении вопросов местного самоуправления, исходя из его статуса гаранта Конституции - «активное содействие становлению и развитию местного самоуправления», которое может (а в соответствии с Законом о местном самоуправлении и должно) осуществляться без издания указов.

Несмотря на это, Президентом Российской Федерации допускается издание указов и по вопросам местного самоуправления. Так, Указом от 13 ноября 1998 года № 1373 «Вопросы Совета по местному самоуправлению в Российской Федерации» установлено, что одной из задач Совета, действующего при Президенте и под его председательством, является рассмотрение проектов указов по вопросам местного самоуправления. Имеются и действующие указы по этим вопросам, например, «О поэтапном формировании муниципальных органов охраны общественного порядка» (от 3 июня 1996 года № 802).

Поскольку органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, отменять их правовые акты, в отличие от актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Президент Российской Федерации не вправе. Исключение составляют случаи, предусмотренные пунктом 3 Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 года № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» Он предусматривает, что при передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий может быть установлен порядок отмены решений (а значит, и правовых актов) органов местного самоуправления органом государственной власти, передавшим соответствующие положения. На наш взгляд, это положение не противоречит статье 132 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой реализации переданных органам местного самоуправления государственных полномочий подконтрольна государству.

Если права органов местного самоуправления указами Президента Российской Федерации всё-таки нарушаются, они вправе предъявлять в суды иски о признании их недействительными (статья 46 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации).



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Принципы разрешения юридических коллизий
Нормативно-правовые акты
Правовая защита чести и достоинства личности
Виды теократий
Социальные источники права
Вернуться к списку публикаций