2013-06-25 09:08:33
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ



Указы Президента Российской Федерации и иные правовые акты: системно-сравнительный анализ


Соотношение указов Президента Российской Федерации и иных федеральных правовых актов.

Ещё Н.М. Коркунов отмечал, что «вся постановка учения об указах определяется тем, как представляют себе взаимное соотношение законодательной и исполнительной власти». Поэтому прежде всего необходимо определить соотношение указов Президента Российской Федерации с актами законодательной власти.

Отметим, что актом законодательной (представительной) власти в некоторых странах является и конституция, если она принимается законодательным органом. Например, Конституция Украины 1996 года была принята Верховной Радой - законодательным органом. Нередко конституцию называют также «Основным законом» государства. Конституция Российской Федерации нигде в своём тексте не именуется как «Основной закон», однако это наименование продолжает использоваться российской правовой наукой и применительно к ней.

Конституция Российской Федерации как федеральный правовой акт закрепляет не только полномочия Президента, в осуществление которых он издаёт указы, но и предметы по существу исключительного ведения Российской Федерации, а также совместного ведения Российской Федерации и её субъектов, по которым принимаются законы. Однако вышеназванные постановления Конституционного Суда позволяют Президенту издавать указы и по этим предметам ведения. Яркий пример такого нормотворчества - указы о государственных наградах.

Первый такой Указ - от 2 марта 1994 года № 442 - был издан ещё до постановлений Конституционного Суда, позволяющих Президенту издавать указы по вопросам, закреплённых Конституцией за органами законодательной власти и является убедительным свидетельством того, что Президент считает себя вправе издавать указы по вопросам, прямо не предусмотренным за ним Конституцией. Несмотря на то, что государственные награды Российской Федерации находятся в исключительном ведении Российской Федерации (пункт «с» статьи 71 Конституции), по которым принимаются федеральные законы (часть 1 статьи 76 Конституции), а Президент только награждает ими (пункт «б» статьи 89 Конституции), Указом тем не менее произошло учреждение государственных наград.

Уже 1 июня 1995 года был издан Указ № 554 «О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 2 марта 1994 г. № 442 «О государственных наградах Российской Федерации», которым Положение о государственных наградах Российской Федерации излагалось в новой редакции. Эта редакция просуществовала до издания Указа Президента от 6 января 1999 года № 19 с таким же заголовком. Во всех этих указах ничего не говорится о необходимости учреждения государственных наград федеральным законом. Зато в Указе № 442 говорится, что он издан в соответствии с Конституцией Российской Федерации, но без указания на её конкретные нормы. Поэтому слова Президента о том, что «сегодня ещё принимается масса актов, не соответствующих Конституции и федеральным законам», достаточно самокритичны.

На наш взгляд, наделение Президента полномочиями издавать указы по вопросам, требующим принятия законов, даёт ему основание издавать указы не только при отсутствии законов. Как отмечает В.Н. Суворов, «фрагменты соответствующей области общественных отношений можно указом регулировать и после принятия закона, регламентирующего их, если его недостаточно и, по мнению главы государства, остаются пробелы в правовом регулировании». Исходя из этого, указы могут издаваться и тогда, когда, по мнению Президента, требуется иное правовое регулирование, чем установленное законом. Издание таких указов нарушает, по нашему мнению, закреплённое Конституцией Российской Федерации принцип «разделения властей» (хотя это разделение, как показано ниже, к президентской власти фактически не относится).

Разделение властей в любом государстве будет реализовано только в том случае, если каждая власть будет иметь свою сферу деятельности, в том числе и предметы ведения, по которым только она может принимать правовые акты. При этом другая власть не должна в неё вторгаться. В советское время, несмотря на то, что издаваемые Президиумом Верховного Совета указы приобретали силу закона только после утверждения Верховным Советом, эти акты (указ и закон) были актами одной и той же законодательной власти и друг другу не противопоставлялись. В настоящее же время «явочным порядком утверждается ориентация на указное нормотворчество, что вольно или невольно ведёт к недооценке федеральных законов, деятельности законодательных органов в целом».

Следует стремиться к постепенному уменьшению указного нормотворчества также потому, что оно ложится на Президента тяжким грузом. Подтверждение этому - множество юридически недоработанных указов. Например, Указом от 30 июня 1997 года № 659 «Об утверждении Положения о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации» Генеральному прокурору предложено представить в Государственную Думу проект постановления в порядке законодательной инициативы, в то время как статья 104 Конституции, закрепляющая исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы, Генерального прокурора не называет. Федеральным законом о прокуратуре право законодательной инициативы Генеральному прокурору также не предоставлено; прокурор может участвовать в правотворческой деятельности через органы, которые обладают этим правом (статья 9). Возможно, такое право ему следует предоставить (Конституция СССР 1977 года Генеральному прокурору такое право предоставляла), но пока этого нет, наделение его таким правом не соответствует Конституции и закону.

Таким образом, на основе норм Конституции Российской Федерации сложилась практика издания указов по вопросам, по которым требуется принятие законов. Но эта практика, несмотря на её продолжительность, устойчивость, обширность и фактическое санкционирование Конституционным Судом, не решает проблемы соотношения указов Президента Российской Федерации с федеральными законами. Для её решения необходимо рассмотрение соотношения указа и закона исторически и системно.

Как показано выше, история развития российского права до введения должности Президента предопределила верховенство в системе правовых актов закона. «Любые отступления от принципа верховенства закона в системе правовых актов, - подчёркивает А.В. Мицкевич, - ведут к нарушению полновластия народа - основного принципа подлинной демократии».

Признанная правовой наукой системность права обусловливает существование в нём связей субординации. Эта субординация в наиболее главных моментах выражается в нормах Конституции. Так, в соответствии со статьёй 4 Конституции Российской Федерации, расположенной в Главе 1 «Основы конституционного строя», на всей территории Российской Федерации имеют верховенство Конституция и законы (но не указы Президента). Эта норма относится к действующим законам. Но даже если таких законов нет, это не умаляет, на наш взгляд, юридическую силу закона - потенциально более высокую по сравнению с указом Президента.

«Юридическая сила нормативно-правового акта, - отмечает Ю.И. Гревцов - обусловливается степенью реальности его действия, объёмом (областью) общественных отношений, охватываемых им, характером разрешения коллизий. В случае, если один и тот же вид общественных отношений попадает под действие нескольких различных нормативно-правовых актов, юридическая сила каждого из них оказывается производной от целого ряда факторов: статуса органа, издавшего акт, времени издания, определённости и реальности санкций, установленных за его нарушение, особенностей введения в действие и др.».

Изучение Закона РСФСР «О Президенте РСФСР» (ныне не действует) и норм Конституции РСФСР показывает, что указ Президента изначально задумывался законодателем как исполнительно-распорядительный и, следовательно, подзаконный правовой акт, так как он должен был издаваться на основе и во исполнение Конституции и законов, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР.

В российской правовой науке, несмотря на неоднозначность оценки юридической и социально политической природы указа президента, он даже после принятия Конституции Российской Федерации признаётся подзаконным правовым актом. Подзаконный характер указов признаётся и в некоторых решениях Конституционного Суда Российской Федерации. Так, в его Определении от 4 февраля 1997 года № 23-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности ряда положений Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю» говорится, что «указы Президента Российской Федерации, безусловно, должны соответствовать законам - такого требование статьи 90 (часть 3) Конституции Российской Федерации». Наконец, подзаконность некоторых своих указов признаёт и сам Президент, когда предписывает их внести на рассмотрение Федерального Собрания.

Однако в целом Президент смотрит на издание им указов законодательного характера в отсутствие прямого юридического закрепления как на нормальное явление. Так, в его Послании Федеральному Собранию 1995 года по поводу указов сказано, что «их абсолютно подзаконный характер не очевиден». Следовательно, указ признаётся подзаконным, но только частично. В какой именно части, и насколько этой части, по мысли Президента, хватает для издания «законодательных» указов, неизвестно. В том же Послании говорилось: «пока нет соответствующих законов, указы остаются полноценной правовой базой для возникновения, прекращения и изменения тех или иных общественных отношений». В Послании 1996 года эта линия была подтверждена: «...Нормотворчество с помощью указов Президента будет продолжено по тем вопросам, которые не урегулированы ещё действующим законодательством». Послание 1998 года: «Только после выхода Указа в конце прошлого года дело сдвинулось с мёртвой точки».

Всё это тем не менее не мешает Президенту понимать необходимость законодательного регулирования вопросов, которые регулируются его указами. «Правовая основа государства, - отмечается в Послании 1997 года, - федеральные законы». Ещё одно подтверждение этому - издание ряда указов, действующих впредь до принятия соответствующих федеральных законов. О непостоянном характере таких указов говорится и в распоряжении Президента России от 11 ноября 1994 года № 578-рп, в соответствии с которым указы, рассчитанные на период реформирования экономики, государственного и общественного устройства, являются временной правовой основой проводимых реформ.

К сожалению, в практику президентского нормотворчества вошло издание указов, опережающих принятие законов. Президент в силу единоличности своего статуса имеет возможность гораздо оперативнее издавать указы, чем коллегиальная Государственная Дума - принимать законы (на чём, как известно, работа над законом далеко не заканчивается). Зная о подготовке какого-либо федерального закона, Президент издаёт по тому же вопросу указ, тем самым обращая внимание на себя и одновременно подчёркивая медлительность законотворческого процесса. «Опережающим» был, например, Указ от 18 июля 1998 года № 854 «Об индексации ставок земельного налога», прекративший своё действие в связи в с вступлением в силу соответствующего федерального закона.

Если же Государственная Дума не поддерживает законодательную инициативу Президента, последний может превратить законопроект в свой указ. Так произошло с президентским законопроектом об объявлении 12 декабря нерабочим днём в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Вместо внесения соответствующего дополнения в Кодекс законов о труде последовало юридическое закрепление этого дня праздничным путём издания указа, т.е. фактическое дополнение закона указом.

Некоторые президентские указы содержат положения о внесении в соответствии с ним изменений в федеральные законы. Тем самым принижается значение в правовой системе закона и возвышается значение указа. Между тем не закон должен обеспечивать реализацию указа, а наоборот.

Нельзя не отметить и нестабильность указного нормотворчества. Во многие «законодательные» указы вносятся изменения и дополнения, что свидетельствует об их слабой юридической проработанности. Частая замена одних норм другими вызывает у субъектов права состояние неуверенности, способствует падению авторитета права и внедрению в общественное сознание правового нигилизма.

Исходя из изложенного, мы не можем согласиться с мнением Л.А. Окунькова о том, что «было бы ошибкой квалифицировать акты Президента как обычные подзаконные акты. Они обладают явно более высокой Юридической силой, чем постановления и распоряжения Правительства, которые издаются на основе и во исполнение федеральных законов и нормативных указов Президента... Российская специфика разделения властей совершенно определённо характеризует приоритет власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти. Палаты Федерального Собрания, в отличие от Президента, не вправе отменять или приостанавливать действие постановлений и распоряжений Правительства. Принцип разделения властей здесь выражен совершенно определённо».

Действительно, указы Президента обладают более высокой юридической силой, чем акты Правительства. Но, во-первых, то, что Конституцией закреплено право Президента отменять акты Правительства, не означает, что президентские указы не подзаконны, так как Конституция не позволяет Президенту отменять также и законы (что, однако, неоднократно делалось до вступления в силу Конституции Российской Федерации).

Во-вторых, принцип разделения властей в Конституции выдержан недостаточно. «Особенностью российской системы разделения властей является то, что Президент России, по сути, не входит ни в одну из трёх ветвей власти». Так, статьёй 10 Конституции установлено разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. В то же время в статье 11 говорится, что помимо Федерального Собрания, Правительства и судов Российской Федерации, осуществляющих соответственно законодательную, исполнительную и судебную власти, государственную власть осуществляет ещё и Президент Российской Федерации. Получается, что Президент либо может осуществлять или каждую из названных властей, либо он находится вне этих властей. В любом из этих случаев о собственно разделении власти между Президентом и другими государственными органами говорить не приходится.

В-третьих, значение конституционных норм, закрепляющих статус и полномочия Президента, нельзя абсолютизировать, особенно учитывая обстоятельства, при которых разрабатывалась Конституция Российской Федерации.

В-четвёртых, говоря об «ошибочности» квалификации указов Президента как подзаконных актов, необходимо отметить, что в данном случае оценивается не юридическая природа указа президента, а сложившаяся практика издания указов по самым различным вопросам. Именно эта практика, формировавшаяся ещё до принятия Конституции Российской Федерации, и обусловила ту российскую специфику разделения властей, о которой пишет Л.А. Окуньков.

По нашему мнению, отсутствие в Конституции достаточно определённых положений о том, по каким именно вопросам должны, а по каким могут издаваться указы Президента, может быть компенсировано внесением в неё поправок и детализировано соответствующим федеральным законом. Данный вопрос находится в поле зрения законодателя уже давно. Так, принятый Государственной Думой в первом чтении ещё в 1996 году Федеральный закон «О нормативных правовых актах Российской Федерации» предусматривает, что Президент России издаёт указы в пределах своей компетенции; указы Президента принимаются на основе и во исполнение Конституции и законов Российской Федерации и не могут им противоречить. А указы, восполняющие пробелы правового регулирования в сфере регулирования исключительно федеральными законами, действуют впредь до принятия соответствующих федеральных законов. В случае издания таких указов Президент не позднее десяти дней после их вступления в силу вносит в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы соответствующие проекты законов.

Принятие закона в такой редакции по сравнению со сложившейся практикой издания указов было бы прогрессивным шагом. Но это не исключает того, что Государственная Дума по отношению к издаваемым указам по-прежнему будет занимать пассивно-выжидательную позицию. Вместо того, чтобы обязать Президента в первоочередном порядке вносить соответствующие законопроекты, Дума будет задним числом рассматривать уже вступившие в силу указы. При этом останутся открытыми вопросы, станет ли тот или иной проект законом и когда это произойдёт.

Между тем российскому законодательству известен прецедент наделения Президента законодательными полномочиями. В соответствии с упоминавшимся Постановлением Съезда № 1831-1 по целому ряду вопросов Президент мог издавать указы, находящиеся в противоречии с законами РСФСР. Проекты таких указы должны были представляться в Верховный Совет РСФСР или в его Президиум. Если в течение семи дней эти органы не отклоняли указ, то он вступал в силу. В случае отклонения указа он в десятидневный срок должен был рассматриваться как законопроект.

Такой порядок работы с указами, претендующими на силу закона, представляется более правильным, чем предлагаемый проектом закона о правовых актах, и, на наш взгляд, может быть использован при изменении его редакции.

На практике действительно встречаются случаи, когда требуется срочное законодательное решение того или иного вопроса, а соответствующий закон ещё не принят. На наш взгляд, для таких случаев в специально принятом федеральном законе (а ещё лучше - непосредственно в Конституции) целесообразно предусмотреть, что Президент как глава государства может для безотлагательного решения некоторых вопросов издавать указы, имеющие силу закона (круг этих вопросов также надо очертить законодательно). Но такие указы должны действовать временно. Во время их действия нужно принять соответствующие федеральные законы, которые вступят в силу со дня официального опубликования. С этого же дня утратят силу изданные на время указы Президента. Но даже если законы не будут приняты, указы по истечении установленного срока всё равно должны утрачивать силу, даже если необходимость в таких указах не отпала. Наличие такого срока дисциплинирует работу парламента, мобилизует его на оперативное принятие необходимых законов.

Стоит подчеркнуть, что редакция временно действующего указа не должна рассматриваться парламентом как безальтернативный вариант, обязывать его придавать указу силу закона. Парламент должен обладать правом на иное законодательное решение вопросов, урегулированных указами временного действия.

Говоря о соотношении закона и указа Президента Российской Федерации, необходимо отметить, что полномочия Президента издавать указы закреплено не только Конституцией как Основным законом, но и отдельными федеральными законами: «Об обороне», «О гражданстве» и другими. Действует множество федеральных законов, регулирующих самые различные вопросы, которые предусматривают, что по этим же вопросам помимо законодательных актов могут приниматься иные нормативные правовые акты Российской Федерации. К таким актам относятся, конечно, и указы Президента.

Однако ни конституционные и законодательные ограничения, ни даже установленные указами президентские самоограничения издавать другие указы не являются для Президента препятствиями на пути к фактически безграничной нормотворческой деятельности. Приведём лишь один пример - преамбулу Указа от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации». Выше отмечалось, что он содержит противоречивые положения. Добавим к этому следующее.

Согласно преамбуле Указа № 2287 он издавался в связи с принятием Конституции Российской Федерации. Между тем, издавать указ «в связи с принятием» неопубликованной Конституции. Президент не имел права, так как для него, как и для любого другого гражданина России, Конституция вступает в силу со дня официального опубликования и только после этого Президент, основываясь на нормах Конституции, мог издать указ в связи с её принятием. Издание же указа в связи с принятием Конституции до её официального опубликования означает, что Конституция является актом, не опубликованным для всеобщего сведения, а доступным лишь отдельным лицам (в частности, Президенту), что прямо запрещено частью 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации. Следовательно, издание указа Президента «в связи с принятием Конституции» до её официального опубликования не соответствует ей.

Далее, согласно преамбуле Указа № 2287, он издан в целях обеспечения прав граждан на землю. Однако и эта цель не является правомерным основанием для издания Указа в силу вышеприведённого положения статьи 15 Конституции. В этом случае актом, затрагивающим права граждан (в частности, права на землю), не опубликованным для всеобщего сведения и, следовательно, не подлежащим применению, оказывается уже сам Указ № 2287 в период с момента его подписания до дня официального опубликования. Следовательно, вступление в силу Указа, затрагивающего права граждан, со дня подписания, то есть до официального опубликования, также не соответствует Конституции.

Наконец, преамбула Указа № 2287 определяет, что он издан в соответствии с пунктами 2 и 3 упоминавшегося выше Указа № 1598. Однако, во-первых, издание указа в соответствии с другим указом означает, что предшествующему указу искусственно приписывается более высокая юридическая сила (хотя в принципе преемственность между правовыми актами следует расценивать положительно); во-вторых, издание указа № 2287 в соответствии с пунктами 2 и 3 Указа № 1598 фактически противоречит преамбуле последнего, в соответствии с которой он издан в целях предотвращения необоснованного издания нормативных актов, не соответствующих законодательным актам Российской Федерации. Как показано выше, момент вступления Указа № 2287 в силу со дня подписания не соответствует статье 15 Конституции Российской Федерации, которая является актом высшей юридической силы и которому должны соответствовать все иные нормативные правовые акты.

Следует также отметить, что Указ № 2287 предусматривал его внесение на рассмотрение Федерального Собрания. Однако не ясно, каковы могли бы быть результаты этого рассмотрения. Ведь по Конституции утверждения одной из палат Федерального Собрания - Советом Федерации требуют только два вида указов: о введении чрезвычайного положения и о введении военного положения. О рассмотрении Федеральным Собранием каких-либо указов в Конституции ничего не говорится. По смыслу Указа № 2287 как рассмотрение может быть истолкован разве что процесс разрешения Конституционным Судом дела о соответствии указа Президента Конституции. Однако Указ № 2287 должен был быть внесён на рассмотрение Федерального Собрания, даже не обладающего на это необходимыми полномочиями, а не Конституционного Суда. Следовательно, в случае как исполнения, так и неисполнения положения о внесении Указа № 2287 на рассмотрение Федерального Собрания последнее оказывалось неправомочным на такое рассмотрение и должно было обращаться в Конституционный Суд с запросом о соответствии данного Указа Конституции Российской Федерации.

К сожалению, некоторые российский юристы, справедливо критикуя президентские указы периода сентября - декабря 1993 года, не в полной мере представляют себе состояние российской правовой системы, в котором она оказалась после их издания. Так, по мнению С.В. Полениной, «судьбу всех изданных до вступления в силу новой Конституции Российской Федерации указов следует специально решать Президенту Российской Федерации вместе с Государственной Думой и Советом Федерации в духе Договора об общественном согласии». Но, во-первых, решать вопросы действия указов Президента нужно «в духе» Конституции Российской Федерации, которая ничего не говорит о Договоре об общественном согласии. А, во-вторых, «по смыслу Конституции Российской Федерации, издаваемые Президентом Российской Федерации указы и распоряжения могут быть дополнены, изменены или признаны утратившими силу только самим Президентом (статьи 10, 11, 90). Федеральное Собрание Российской Федерации таким правом не наделяется». Федеральное Собрание может принятием либо законов; либо постановлениями своих палат только рекомендовать Президенту привести свои указы в соответствие с Конституцией и федеральными законами. А делать это или не делать, решает только Президент.

Что касается других (кроме законов) актов, принимаемых палатами Федерального Собрания - постановлений, то вопросы об их соотношении с указами Президента Российской Федерации решены гораздо более определённо. Постановления палат Федерального Собрания Государственной Думы и Совета Федерации - принимаются по вопросам, отнесённым к их ведению Конституции Российской Федерации (статьи 102 и 103 Конституции). Эти предметы ведения, в отличие от президентских, значительно уже, сформулированы Конституцией гораздо более чётко, расширительному толкованию не подвергались и не включают в себя каких-либо контрольных полномочий за указным нормотворчеством Президента. Отсюда влияние постановлений палат Федерального Собрания на издание и действие указов Президента невелико. Среди наиболее значимых из них отметим Постановление Государственной Думы от 23 февраля 1994 года № 65-1 ГД «Об объявлении политической и экономической амнистии». Им предусматривалось немедленное прекращение всех уголовных дел в отношении лиц, участвовавших в событиях 21 сентября - 4 октября 1993 года в Москве, связанных с изданием Указа «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», и противодействие его реализации. Но подавляющее большинство постановлений палат носит рекомендательный характер. Например, Постановлением Совета Федерации от 8 октября 1996 года № 338-СФ «О социально-экономическом положении в Российской Федерации, подготовке к зимнему периоду 1996/97 года и мерах Правительства Российской Федерации по повышению жизненного уровня населения» Президенту было предложено приостановить действие некоторых его указов.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами федеральной исполнительной власти нельзя признать достаточно определённым, несмотря на единодушное признание в теории права более высокой юридической силы указа Президента, что подтверждается правом Президента отменять акты Правительства в случае их противоречия Конституции, федеральным законам и указам Президента (часть 3 статьи 115 Конституции Российской Федерации). Для решения проблемы этого соотношения необходимо вновь обратиться к упоминавшимся выше постановлениям Конституционного Суда. Из них нельзя сделать однозначный вывод, может ли Президент издавать указы по вопросам, требующим решения Правительства Российской Федерации. На наш взгляд, можно говорить только о том, что издание Президентом, наделённым правом на издание «законодательных» указов, указов по вопросам, требующим издания постановлений или распоряжений Правительства, не будет противоречить только постановлениям Конституционного Суда, но не конституционным нормам.

Конституция Российской Федерации, закрепляя предметы ведения, по которым должны приниматься законы, закрепляет также полномочия Правительства Российской Федерации, допуская при этом их возложение на Правительство указами Президента (статья 114). Несмотря на это, указов, вторгающихся в сферу деятельности Правительства (а не возлагающих на него полномочия), издано не меньше, чем вторгающихся в сферу деятельности Федерального Собрания. Действует даже Указ от 10 июня 1994 года № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации», который констатирует издание президентских указов по вопросам, входящим в компетенцию Правительства (пункт 3). Смешивание компетенции Президента и Правительства прослеживается также в пункте 4 Указа, предусматривающим необходимость направления проектов постановлений Правительства, принятие которых предусмотрено актами Президента, а также проектов решений, рассмотренных на заседании Правительства под председательством Президента, в Администрацию Президента. А о том, что вопреки Конституции разделения полномочий издавать акты между Президентом и Правительством фактически не существует, говорит положение Указа о том, что в Администрацию Президента должны направляться «также проекты решений Правительства Российской Федерации, принимаемых в пределах его компетенции по отнесённым Конституцией Российской Федерации к ведению Президента Российской Федерации вопросам прав и свобод человека и гражданина; охраны суверенитета Российской Федерации, её государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти; определения основных направлений внутренней и внешней политики; руководства внешней политикой; осуществления функций Верховного Главнокомандующего Вооружёнными Силами Российской Федерации». В результате имеют место дублирование и параллелизм в работе Президента и Правительства.

В то же время буквально десятки указов Президента изданы по вопросам деятельности различных акционерных обществ, создания и упразднения университетов, сохранения памятников культуры, что в соответствии с Конституцией входит в компетенцию Правительства. Отдельные указы издаются со ссылками на предметы ведения, прямо закреплённые Конституцией за Правительством. А после ознакомления с указами вроде «О возрождении и развитии философского, клинического и прикладного психоанализа» (от 19 июля 1996 года № 1044) может создаться впечатление, что Правительство России полностью некомпетентно, а Президент продолжает сохранять статус главы исполнительной власти. Между тем в Конституции нет ни одного упоминания о том, что Президент занимается исполнительской деятельностью, зато есть статья 110, в соответствии с которой исполнительную власть осуществляет Правительство.

Усомниться в определённости соотношения указов Президента и актов Правительства заставляет и пункт 1 Указа Президента от 30 ноября 1995 года № 1199 «О таможенных льготах»: «Согласиться с комплексом мер, принятых Правительством Российской Федерации во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 6 марта 1995 года № 244 «О признании утратившими силу и об отмене решений Президента Российской Федерации в части предоставления таможенных льгот» («Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №11, ст. 967), по компенсации потерь, возникающих при отмене льгот по таможенным платежам при проведении внешнеторговых операций». Неужели у Правительства есть сомнения в своей компетентности? Или в таможенных вопросах Президент разбирается лучше Правительства? А если таких сомнений нет, то зачем нужно «соглашаться» путём издания указа? Почему президентское согласие выражено только в отношении этого комплекса мер, а в отношении других правительственных мер указы Президента о согласии или несогласии с ними не издаются? Означает ли отсутствие таких указов несогласие Президента? Какова сила актов Правительства, согласие с которыми указами Президента не оформлено? На наш взгляд, издание подобных указов говорит о неуверенности Правительства в своих действиях, об опасении самостоятельно (без вмешательства Президента) решать вопросы, отнесённые Конституцией к его компетенции. Это обусловлено, в свою очередь, несовершенством конституционных норм, нечёткой определённостью полномочий Президента по изданию указов. А Указ от 14 июля 1998 года № 832 «О признании утратившим силу абзаца пятого пункта 1 Указа Президента Российской Федерации от 29 января 1992 года № 66 «Об ускорении приватизации государственных и муниципальных предприятий» и вовсе издан в соответствии с постановлением Правительства.

Вторжение Президента в компетенцию Правительства подчас оборачивается нестабильностью указного нормотворчества. Касаясь мелких в масштабе страны вопросов, указы при малейшем изменении социально-экономической обстановки нуждаются в изменениях, происходящих в форме издания новых указов; отсюда возникает длинная цепь указов об изменении указов.

Указное отождествление Президента с исполнительной властью влияет и на издание актов Правительства. Так, постановлением Правительства Российской Федерации от 20 декабря 1998 года № 1529 «Об утверждении плана действий по реализации документа Правительства Российской Федерации и Центрального банка Российской Федерации по стабилизации социально-экономического положения в стране» предусмотрено издание около десяти указов Президента Российской Федерации по предметам ведения Правительства.

Неопределённость соотношения указов Президента с актами исполнительной власти не замыкается на актах только Правительства. Вертикаль исполнительной власти в Российской Федерации предопределяет её распространение и на акты федеральных органов исполнительной власти. Так, Указом от 1 июля 1992 года № 721 «Об организационных мерах по преобразованию государственных предприятий, добровольных объединений государственных предприятий в акционерные общества» предусматривалось, что порядок передачи пакетов акций в траст определяется положением, утверждённым Госкомимуществом. В связи с данным Указом Госкомимуществу предоставлялись и некоторые другие полномочия. Однако Госкомимуществом были изданы акты не только во исполнение Указа, но и изменяющие и дополняющие его. Министерством юстиции Российской Федерации в регистрации этих актов было обоснованно отказано. Однако их издание свидетельствует, по нашему мнению, не только о крайне низкой правовой культуре должностных лиц Госкомимущества, допускающих возможность изменения своим актом акта более высокой юридической силы, но и о том, что Президент своим Указом неоправданно вторгся в сферу ведения органов, уполномоченных на решение гражданско-правовых вопросов законом.

Соотношение указов Президента Российской Федерации с актами судебных органов гораздо более определённо, чем с актами законодательной (представительной) и исполнительной властей. Это обусловлено тем, что в Российской Федерации, в отличие от стран англосаксонской правовой семьи, акты судебных органов пока не считаются источниками права. Поэтому указы Президента Российской Федерации не могут оказать существенное влияние на действие актов судебной власти. Исключение составляет лишь действие некоторых актов Конституционного Суда Российской Федерации. В отсутствие у последнего исполнительного аппарата своих решений и при неисполнении их добровольно Президент иногда издаёт указы, направленные на их реализацию. Вместе с тем следует согласиться с Н.А. Богдановой в том, что «конституционный порядок не приемлет регулирования любой из сторон деятельности Конституционного Суда Российской Федерации и её гарантий в актах подзаконных, в частности, в указах Президента Российской Федерации».

К сожалению, нормотворчество Президента подчас опережает принятие актов не только законодательной и исполнительной, но и судебной власти. Так, деятельность Коммунистической партии РСФСР была приостановлена Указом до окончательного разрешения этого вопроса в судебном порядке, т.е. Президент сознавал, что издаёт указ по вопросу, по которому требуется принятие акта судебной власти.

В то же время специфика судебной власти позволяет судам оказывать на издание и действие указов Президента заметное влияние. Оно выражается в том, что указы Президента Российской Федерации являются объектом судебного контроля.

Изложенное позволяет сформулировать развёрнутое определение указа Президента Российской Федерации. В дополнение к тому, что указ Президента Российской Федерации, как показано выше, представляет собой внешнюю форму выражения правовых норм, его следует определить как нормативный акт, издаваемый в пределах полномочий, предоставленных Президенту Конституцией Российской Федерации и федеральными законами, который не должен противоречить Конституции и законам, обладает после них высшей юридической силой, обязателен для исполнения на всей территории Российской Федерации всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, организациями, гражданами и их объединениями.



← предыдущая страница    следующая страница →
1234




Интересное:


Функции юридических фактов в уголовном праве
Проблемы классификации юридической ответственности
О понятии принципов права
Сущность и основные признаки института диспозитивности
Роль Правительства Российской Федерации в законодательном процессе
Вернуться к списку публикаций