2013-06-25 09:05:56
ГлавнаяТеория государства и права — Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля



Указы Президента Российской Федерации как объект судебного контроля


Статья 88 Конституции предусматривает полномочие Президента вводить в отдельных местностях Российской Федерации чрезвычайное положение. Но в таком случае пункт 1 Указа № 2137с оказывается не согласованным с его преамбулой, создавая неопределённость в вопросе о том, какой правовой режим им вводился. На наш взгляд, наиболее полный ответ на этот вопрос дан судьёй Конституционного Суда Н.В. Витруком. В своём Особом мнении он отмечает, что «уяснение содержания рассматриваемых актов в их логико-смысловой и временной последовательности показывает, что они были направлены на установление и поддержание на территории Чеченской Республики специального (особого) правового режима, не совпадающего по своим характеристикам ни с чрезвычайным, ни с военным положением». Правовой режим, введённый на территории Чеченской Республики, отличающийся от чрезвычайного положения и военного положения, характеризуется по крайней мере двумя существенными особенностями.

Первая особенность состоит в крупномасштабном использовании Вооружённых Сил для разрешения внутреннего конфликта между федеральными властями и властями Чеченской Республики как одного из субъектов Российской Федерации, приведшим по существу к вооружённому военному конфликту немеждународного характера. Вторая особенность состоит в существенном ограничении основных прав и свобод человека и гражданина. Но такой правовой режим, введённый рассматриваемыми актами Президента и Правительства, не был предусмотрен Конституцией Российской Федерации и действовавшими в то время законами. Ссылки на положения законов «О безопасности», «Об обороне» и других (на дату рассмотрения дела Конституционным Судом) некорректны, так как они предметно не регулируют отношения в той ситуации, которая сложилась на территории субъекта Российской Федерации.

Таким образом, если «особый» правовой режим восстановления конституционного правопорядка не предусмотрен Конституцией и законами, но указами Президента всё-таки был установлен, то возникает необходимость определить, мог ли Президент это сделать в пределах своей компетенции.

Конституция не предоставляет Президенту полномочия по изданию указов, направленных на установление какого-либо особого правового режима, так же как и действовавшие во время издания указов № 2137с и № 2166 законы. Следовательно, установленный указами режим восстановления правопорядка точнее будет охарактеризовать не как особый или специальный, а как внеправовой. На наш взгляд, установление такого режима на основании только указа Президента означает попытку уклониться от соблюдения конституционных и законодательных норм, направленных на восстановление и поддержание правопорядка, и следовательно, противоречие им и их нарушение. Однако Конституционный Суд тем не менее установил, что «из Конституции Российской Федерации не следует, что обеспечение государственной целостности и конституционного порядка в экстраординарных ситуациях может быть осуществлено путём введения чрезвычайного или военного положения».

Таким образом, Судом констатировалась возможность существования в государстве неких «экстраординарных» ситуаций, для разрешения которых Президент может издавать указы. Тем самым, в отсутствие законодательного регулирования их разрешения Суд создал опасный прецедент их разрешения на основании президентских указов.

Следует отметить, что в то время Конституционным Судом ещё не было принято Постановление, допускающее возможность издания Президентом указов «впредь до принятия соответствующих законов». Поэтому их издание свидетельствует о стремлении решать указами какие-либо важные вопросы государственной жизни не только из-за отсутствия соответствующих законов (необходимость которых наряду с возможностью введения военного или чрезвычайного положения очень спорна), но и об игнорировании положений действующих законов и Конституции и их неадекватном толковании с результатом, нужным Президенту для издания указов.

Неадекватное толкование конституционных и законодательных положений в данном случае носило неоправданно расширительный характер и подразумевало наличие у Президента полномочий по изданию указов, прямо не предусмотренных Конституцией и законами. Признание полномочий Президента Российской Федерации, не перечисленных в статьях 83 - 90 Конституции Российской Федерации означает введение в конституционную практику России института «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента. Такое признание означает неправомерное расширение полномочий Президента за счёт полномочий Парламента и Правительства. Между тем, «Президент не свободен в выборе тех или иных вариантов поведения , так как эти варианты должны соответствовать Конституции и действующим законам (часть 3 статьи 90 Конституции Российской Федерации).

Добавим, что «скрывать» или «подразумевать» президентские и вообще чьи-либо полномочия нет никакой правовой необходимости, так как это неизбежно приводит к разного рода негативным последствиям, и указы № 2137с и № 2166 - яркое тому подтверждение.

Нельзя не обратить внимание и на признание Указом № 2166 деятельности «вне закона». «В строго юридическом смысле, - отмечает в своём Особом мнении судья Б.С. Эбзеев, - постановка «вне закона» означает изъятие граждан и их ассоциаций из-под защиты закона.» А поскольку в указе речь идёт о деятельности, направленной на нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооружённых формирований, разжигание национальной и религиозной розни, то такая деятельность «вне закона», то есть изъятой, по нашему мнению, из-под конституционно-законодательного регулирования, быть не может.

«В этой связи Указ № 2137с, - считает судья В. О. Лучин, - не столь безобиден, как пыталась представить его президентская сторона. Он выполнил роль стартёра, запустил военную машину, которая затем уже набирала обороты по своим законам. Его принятие и действие в течение 11 дней вызвало необратимые последствия, положило начало ограничениям прав и свобод граждан в Чеченской Республике, а в известной степени и на прилегающих к ней территориях других субъектов Российской Федерации».

«Интерпретируя положение Указа о применении «всех имеющихся у государства средств, - отмечает судья Г. А. Гаджиев, - можно утверждать, что это положение предполагает только законные средства и исключает незаконные... Издавая рассматриваемые акты от 9 декабря 1994 года Президент и Правительство Российской Федерации исходили из идеальной ситуации, предполагающей применение государственного принуждения путём ввода войск, не сопровождаемое новым нормативным ограничением прав и свобод граждан. Это положение оказалось несостоятельным».

«Разумеется, - отмечает В. О. Лучин, - в актах Президента и Правительства нет указаний убивать, разрушать, они не пренебрегают общей декларативной формулой об обеспечении прав и свобод граждан.» И чтобы понять их действительное содержание, необходимо с учётом части 2 статьи 74 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» оценивать как буквальный их смысл, так и смысл, придаваемый им официальным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из их места в системе правовых актов. Всё это позволяют сделать однозначный вывод: смысл рассматриваемых Указов Президента и Правительства для тех, кто их исполнял, был совершенно ясен и никаких сомнений не вызывал. Эти акты реально стали правовой базой для использования Вооружённых Сил на территории Чеченской Республики и, соответственно, незаконного ограничения и массового нарушения конституционных прав и свобод граждан. Президент Российской Федерации был полностью осведомлён об основных чеченских событиях и связанных с ними негативных явлениях. Поскольку он не дезавуировал акты силовых министерств и ведомств, следовательно, был согласен с тем смыслом, который они придавали его Указам.

Своеобразный итог негативной оценке «чеченских» указов Президента России со стороны судей Конституционного Суда, изложивших особые мнения, подвёл Н.В. Витрук, который обратил внимание на низкую культуру подготовки рассматриваемых актов Президента. Обозначение одних и тех же явлений различными терминами, двусмысленность употребляемых терминов, понятий и формулировок, явное искажение текста части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации в преамбуле Указа Президента № 2166 - вот неполный перечень изъянов рассматриваемых актов. И совсем недопустимо выражение в преамбуле Указа Президента № 2166 о том, что запрещённая деятельность в Российской Федерации находится «вне закона». «Всё это оставляет впечатление спешки и поверхностности подхода к осмыслению проблем правового характера...».

Признание указов Президента № 2137с и № 2166 конституционными объясняется, на наш взгляд, словами Руководителя Аналитического управления Президента Российской Федерации М. Урнова, который заявил, что признание Конституционным Судом неконституционности указов Президента могло бы значительно осложнить переговорный процесс и «дать дополнительные аргументы дудаевской стороне, чтобы настаивать на своей позиции».

Следует, однако, отметить, что ни в Постановлении Конституционного Суда, ни в особых мнениях судей не нашли должного отражения вопросы, связанные с секретностью указа № 2137с. Вот что писал об этом журнал «Новое время»:

«...Факт отмены держали в секрете ещё более строго, чем факт принятия указа. Если сведения об указе от 30 ноября просочились к общественности ещё в апреле, то сведения об отмене стали известны только в ходе судебных слушаний. И это при том, что отменяющий указ был разослан по списку в тридцать одном экземпляре ещё 12 декабря, в том числе и Владимиру Шумейко в Совет Федерации. Тем не менее доблестный спикер, стоя на страже секретности президентского указа, ни словом не проговорился об его отмене.

Дело в том, что отменяющий, точнее заменяющий указ сам был секретным. Президентский указ № 2169с «О мерах по обеспечению законности, правопорядка и общественной безопасности на территории Чеченской Республики» был подписан 11 декабря 1994 года. Секретность с него была снята лишь накануне слушаний в Конституционном суде на основании письма Администрации президента от 3 июля 1995 года № А19-2».

Заметим, что даже если бы Указом № 2137с в Чечне вводилось чрезвычайное положение, то Совет Федерации, к ведению которого относится утверждение соответствующего указа Президента не смог бы этого сделать, так как долгое время не знал о его существовании.

Конституционный Суд, исследуя Указ № 2137с, не отметил, что в соответствии с частью 3 статьи 15 Конституции он даже не мог применяться, так как не был опубликован, и через десять дней был признан утратившим силу Указом № 2169с, тоже не опубликованным. Возникает вопрос: может ли не опубликованный, но подлежащий опубликованию указ признать утратившим силу другой такой же указ? На наш взгляд, признание акта утратившим силу должно производиться таким же актом. Если указ был секретным, не был опубликован и не подлежал опубликованию, то он может быть признан утратившим силу и секретным, и несекретным указом. Секретность указа означает не только секретность содержащихся в нём положений, но и секретность факта его издания. Если секретный указ признан утратившим силу тоже секретным указом, то это означает, что обстоятельства, в силу которых первый указ стал секретным, ещё не отпали, но возникла необходимость признать его утратившим силу. Поэтому издаётся другой указ, который своей секретностью сохраняет секретность факта издания другого секретного указа. Если же обстоятельства, в силу которых указ стал секретным, отпали, то он может быть признан утратившим силу и несекретным указом.

Другой вопрос, если первый указ затрагивал права граждан и поэтому не мог быть секретным. В этом случае и второй указ, отменяющий первый, тоже не может быть секретным, так как он прекращает действие указа, затрагивающего права граждан, и тем самым также затрагивает их права. Если же эти правила не были соблюдены, а секретный указ, подлежащий опубликованию, был издан, то в этом случае его действие (или бездействие) будет определяться уровнем правовых знаний и законопослушностью его непосредственных исполнителей.

Сложившаяся практика издания президентских указов была поддержана и другими постановлениями Конституционного Суда. Так, Указ от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» был признан соответствующим Конституции. Этим указом Президент наделял себя правом не только назначать глав администраций в субъектах Российской Федерации, но и правом разрешать или запрещать проведение выборов глав администраций.

По нашему мнению, утверждённое Указом № 1969 Положение противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Россия - демократическое федеративное правовое государство (статья 1 Конституции). И если Президент назначает глав администраций субъектов федерации, лишая избирателей права участвовать в формировании исполнительной власти и устраняя свободные выборы как высшее непосредственное выражение власти народа (часть 3 статьи 3 Конституции Российской Федерации), он тем самым умаляет демократические начала нашего государства. Одновременно нарушается принцип федерализма, предполагающий децентрализацию государственной власти, осуществление её в рамках, ограниченных Конституцией, непосредственно субъектами Федерации (частью 3 статьи 5, частью 2 статьи 11, статьёй 73 Конституции Российской Федерации).

«Ссылка Президента в названных указах, - отмечает в Особом мнении по данному делу В.О. Лучин, - на статью 77 Конституции также не состоятельна. Императивный характер положений статьи 77 Конституции Российской Федерации исключает их расширительное толкование.» Система органов государственной власти устанавливается ими самостоятельно при условии, что она соответствует основам конституционного строя России и общим принципам организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Отсюда следует, что непосредственное участие Президента в этом процессе не предусмотрено, а подмена закона указом недопустима.

По нашему мнению, не соответствует Конституции и Указ от 2 марта 1996 года № 315 «О порядке переноса срока выборов в законодательные (представительные) органов государственной власти субъектов Российской Федерации», а также фактически обусловленные им серии указов, разрешающих проведение выборов глав администраций различных областей (изданы летом 1996 года), и освобождающих их от должностей «по итогам выборов» (изданы осенью 1996 года). Указом № 315 устанавливалась возможность перенесения сроков выборов в органы власти субъектов Российской Федерации, полномочия которых истекают в 1996 году, этими же органами.

Конституционным Судом Указ № 315 был признан не противоречащим Конституции Российской Федерации. На наш взгляд, более правильная оценка этого Указа изложена в Особом мнении судьи Н.В. Витрука. Он отмечает, что положения Указа от 2 марта 1996 года № 315, равно как и практика его реализации законодательными (представительными) органами государственной власти соответствующих субъектов Российской Федерации противоречит требованиям частей 1, 2 и 3 статьи 3 и частей 1 и 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации».

Основой конституционного строя Российской Федерации является принцип народовластия, закреплённый статьёй 3 Конституции Российской Федерации. Высшим непосредственным выражением власти народа являются свободные выборы. Продление срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации лишает избирателей данного субъекта Российской Федерации принять участие в очередных выборах и тем самым реализовать их Конституционное право участвовать в управлении делами государства непосредственно (часть 1 статьи 32 Конституции Российской Федерации), избирать и быть избранными в органы государственной власти (часть 2 статьи 32 Конституции Российской Федерации).

Прав, на наш взгляд, и судья Б.С. Эбзеев, утверждающий в своём Особом мнении по этому делу, что отсутствие соответствующей законодательной базы субъектов Российской Федерации «предполагает и требует от федеральных органов государственной власти, в том числе Президента Российской Федерации, принятия мер по ускорению её формирования, а не легализации антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации».

Не менее спорно и Постановление Конституционного Суда от 30 апреля 1996 года № 11-П по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 3 октября 1994 года № 1969 «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3. Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа Российской Федерации», утверждённого названным Указом. Конституционный Суд пришёл к выводу, что, поскольку Президент Российской Федерации является гарантом Конституции и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, не противоречит Конституции издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов. Таким образом, можно сказать, что названные указы фактически являются временными законами, не теряющими значения самостоятельных источников права. Наша позиция по этому вопросу заключается в следующем.

Во-первых, Конституция Российской Федерации закрепляет принцип разделения властей, и каждый орган этой власти имеет свою компетенцию. Следовательно, закрепление Конституцией полномочия Президента по изданию указов не означает, что они могут издаваться по вопросам, требующим законодательного решения. Во-вторых, функции гаранта Конституции Президент осуществляет в установленном ею же порядке. В-третьих, Президент должен обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, а не действовать вместо них. «Было бы упрощением полагать, - отмечает в своём Особом мнении по данному делу В.О. Лучин, - что Президент, убедившись в медлительности Федерального Собрания, вправе издавать указы, временно заменяющие законы. Это по существу устранило бы различия между указом и федеральным законом, что совершенно не вписывается в конституционные рамки законодательного процесса. Временный характер действия указа не оправдывает вмешательства Президента в прерогативы законодательной власти и не даёт ему права восполнять пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения. Исключение мыслимо лишь в условиях режима военного или чрезвычайного положения, да и то в соответствии с федеральным конституционным законом (статьи 87 и 88 Конституции). Попытка выйти на общеправовой принцип «разрешено всё, что не запрещено законом» некорректна в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти. Это означало бы наделение Президента правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только усмотрением, целесообразностью, а не законом. По верному выражению С. Филатова, «это значит, что завтра может появиться указ с более крутыми словами: «Впредь до изменения Конституции...».

Отметим также Указ от 15 августа 1992 года № 923 «Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации». Его пункт 1 в части, касающейся внесения в качестве вклада в уставный фонд государственного Российского акционерного общества энергетики и электрификации гидравлических электрических станций единичной мощностью 300 МВт и выше, государственных районных электрических станций 1000 МВт и выше, находящихся на территории Иркутской области и Красноярского края, по запросам советов народных депутатов последних был признан не соответствующим Конституции с точки зрения разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти краёв, областей.

Постановлением Конституционного Суда не соответствующим Конституции признавался и Указ Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года № 340 «Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР».

Наконец, пункты Указа Президента от 15 марта 1993 года № 341 «О реформировании военных структур, пограничных и внутренних войск на территории Северо-Кавказского региона Российской Федерации и государственной поддержке казачества» в части, касающейся несения военной службы казаками, признавались соответствующими Конституции. Другим постановлением Конституционного Суда соответствующим Конституции признавался Указ от 28 марта 1993 года № 309 «О защите сбережений граждан Российской Федерации».

Практика Конституционного Суда по рассмотрению актов Президента не ограничивается только постановлениями. Конституционный Суд принимал также определения об отказе в принятии запросов о конституционности указов к рассмотрению. Их исследование подчас свидетельствует о нежелании Суда рассматривать президентские указы. Так, в Определении от 4 февраля 1997 года № 23-0 об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания о проверке конституционности ряда положений Указа Президента Российской Федерации от 7 марта 1996 года «О реализации конституционных прав граждан на землю» Конституционный Суд, правильно отметив, что в соответствии с частью 3 статьи 36 Конституции Российской Федерации регламентация земельных отношений Проводится законодательным путём, а принятие соответствующего федерального закона возложено на Государственную Думу, тем не менее отказал в принятии запроса к рассмотрению «ввиду неподведомственности поставленных в нём вопросов Конституционному Суду». Между тем в соответствии со статьёй 86 Федерального конституционного закона «О конституционном Суде Российской Федерации» Конституционный Суд устанавливает соответствие Конституции нормативных актов (в данном случае указа), в частности, с точки зрения установленного Конституцией разграничения компетенции между федеральными органами государственной власти.

«Отказные» определения Конституционного Суда были приняты также в отношении и ряда других принципиально важных с точки зрения теории права и практики указов: от 22 декабря 1193 года № 2270 «О некоторых изменениях в налогообложении и во взаимоотношениях бюджетов различных уровней» (от 6 ноября 1997 года № 132-0); от 24 декабря 1993 года № 2287 «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» (от 22 мая 1997 года № 77-0); от 22 июля 1994 года № 1535 «Об Основных положениях Государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 года» (от 2 ноября 1995 года № 81-0). Эти указы, были разработаны на низком правотворческом уровне (Указ № 2287), и изданы с превышением Президентом своей компетенции (указы № 2270 и № 1535).

Изложенное позволяет прийти к выводу, что Конституционный Суд занимает пропрезидентскую позицию при рассмотрении указов главы государства. В итоге она воплотилась в упоминавшемся выше Постановлении от 27 января 1999 года № 2-П. Фактически этим установлением Конституционный Суд признал полномочность Президента издавать указы по тем предметам ведения, по которым должны приниматься законы. И это несмотря на тот широкий объём полномочий, который прямо закреплён Конституцией за Президентом. «Если сравнивать их с полномочиями Президентов США и Франции, отмечает Л.А. Окуньков, - то станет ясно, что у российского Президента они на несколько порядков выше и значительней. В Конституцию Российской Федерации её создатели включили практически всё, что имелось в практике президентства, добавив «для крепости» и право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики, быть гарантом Конституции и другие функции, являющиеся вожделенной мечтой всех приверженцев единоличной власти».

На основании изложенного можно прийти к выводу, что судебный контроль за указами Президента Российской Федерации в настоящее время недостаточно эффективен.


Мазуров Алексей Валерьевич



← предыдущая страница    следующая страница →
12




Интересное:


Понятие и принципы законодательного процесса
Формы и способы реализации норм права
Концепция разделения властей в истории политико-правовой мысли России
Государственно-правовая характеристика теократии
Понятие норм права, их родовые и видовые признаки
Вернуться к списку публикаций